小農(nóng)水治理績效影響因素研究文獻(xiàn)綜述

張雪純，馬培衢

(河南科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 洛陽 471023)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了深刻的轉(zhuǎn)型，體制機(jī)制發(fā)生了歷史性的變遷，集體行動(dòng)能力全面衰落，農(nóng)田灌溉“最后一公里”難題不斷加劇，在這種背景下，如何提升公共池塘資源治理績效，埃莉諾·奧斯特羅姆從多中心治理理論出發(fā)，提出了公共池塘資源自組織治理理論[1]。該理論強(qiáng)調(diào)公共池塘資源治理的自主性，認(rèn)為關(guān)聯(lián)利益群體在不依賴外部代理人的情況下，能夠通過自主協(xié)調(diào)與合作實(shí)現(xiàn)群體共同利益的增進(jìn)，并產(chǎn)生有效的制度安排[2]。近年來，盡管政府出臺(tái)了一系列的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，并在一定程度上加強(qiáng)了小農(nóng)水的建設(shè)與管理，但是，“農(nóng)民管不了、集體管不好、國家管不到”的狀況并沒有得到有效緩解[3]。

1 小農(nóng)水治理績效的界定及其理論分析

1.1 小農(nóng)水治理績效的定義

結(jié)合中外學(xué)者研究成果發(fā)現(xiàn)，大都是從經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、生態(tài)績效3個(gè)方面來闡述的。劉睿(2015)提出農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資績效是指以灌溉排水為主的農(nóng)田排灌設(shè)施系統(tǒng)在投入人力、物力和財(cái)力之后的產(chǎn)出效率，其最終效果會(huì)受各種指標(biāo)的影響[4]；駱?biāo)?2014)從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和環(huán)境4個(gè)方面進(jìn)行解釋農(nóng)田水利治理績效，其經(jīng)濟(jì)績效包含短期經(jīng)濟(jì)績效和長期經(jīng)濟(jì)績效[5]；Bhattarai等(2007)認(rèn)為農(nóng)田水利投資不僅可以增加農(nóng)業(yè)收益，也可以緩解糧食安全危機(jī)[6]；李盛輝(2017)提出社會(huì)績效的具體表現(xiàn)是增加社會(huì)就業(yè)崗位、促進(jìn)農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)收入差距，而環(huán)境績效主要從應(yīng)對自然災(zāi)害的能力和保持水土、維護(hù)生態(tài)平衡等方面進(jìn)行表征[7]。

1.2 社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)(SES)分析框架

為了深入探究小農(nóng)水治理績效變化的原因，本文基于埃莉諾·奧斯特羅姆的自主治理理論，從社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)(SES)視角出發(fā)分析農(nóng)田水利治理績效變化問題。在公共事務(wù)治理領(lǐng)域中，奧斯特羅姆對奧爾森的“集體行動(dòng)的邏輯”提出質(zhì)疑，她否定了“通過國家理論和企業(yè)理論而反對群體理論實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)”的觀點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，奧斯特羅姆團(tuán)隊(duì)經(jīng)過對灌溉、森林、漁業(yè)、草場等資源系統(tǒng)長期的研究，通過分析提出了診斷復(fù)雜社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)問題的診斷工具——社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)分析框架。該框架由資源系統(tǒng)、資源單位、治理系統(tǒng)、使用者這4個(gè)一級變量構(gòu)成，同時(shí)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和生態(tài)環(huán)境這些宏觀和微觀背景下產(chǎn)生交互作用和互動(dòng)結(jié)果，同時(shí)這些一級變量還可以逐層分解，處理多層次問題的分析。

2 小農(nóng)水治理績效影響因素研究

2.1 治理系統(tǒng)層面

從治理系統(tǒng)層面來梳理有關(guān)小農(nóng)水治理績效的現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，盡管有許多學(xué)者選用了不同的指標(biāo)體系和測量方法進(jìn)行深入的探究，但由于在分析角度和研究主體方面存在著較大的區(qū)別，從已有研究情況看，小農(nóng)水治理系統(tǒng)層面的研究可概括為兩類。

2.1.1 治理主體論。這類研究強(qiáng)調(diào)各治理主體在小農(nóng)水治理中的作用。賀雪峰、郭亮(2010)提出當(dāng)前農(nóng)田水利治理陷入困境的主要原因在于五大利益主體的行為邏輯出現(xiàn)了偏差，強(qiáng)調(diào)政府的重要性[8]；羅興佐(2010)認(rèn)為農(nóng)田水利系統(tǒng)的衰退和灌溉困境是由政府缺位、市場失靈及農(nóng)民合作的解體導(dǎo)致的[9]；劉敏(2015)在探討農(nóng)田水利合作行動(dòng)困境時(shí)認(rèn)為，農(nóng)田水利管理體制的完善需要在政府的引導(dǎo)下強(qiáng)化社區(qū)在農(nóng)田水利工程管理中的主體地位，重構(gòu)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)功能[10]。毋庸置疑，政府投入在小農(nóng)水績效中發(fā)揮著巨大的作用，近幾年來政府通過加大財(cái)政投入在小農(nóng)水治理方面取得了良好的績效，但是由于資金的有限性和政策的不可持續(xù)性，僅靠政府投入還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須實(shí)現(xiàn)政府、村莊基層組織、農(nóng)戶等行為主體之間的協(xié)同治理(杜威漩，2015)[11]。楊柳等(2021)認(rèn)為集體治理是破解小型農(nóng)田水利設(shè)施治理主體缺位難題的重要手段[12]；王亞華等(2019)在社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)框架的分析下得出，農(nóng)民的參與、用水戶的領(lǐng)導(dǎo)力和基層群眾的自治水平是影響中國農(nóng)村灌溉治理水平的關(guān)鍵所在[13]。

2.1.2 制度規(guī)則論。宋洪遠(yuǎn)等(2009)探討了產(chǎn)權(quán)制度改革是否徹底受盈利能力的影響[14]；劉輝(2014)通過研究制度規(guī)則對小農(nóng)水治理績效的影響發(fā)現(xiàn)，治理主體產(chǎn)權(quán)界定越清晰，治理績效越好[15]；秦國慶等(2017)從工程確權(quán)、農(nóng)民分化、制度變遷的因素入手，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度改革是破解小型農(nóng)田水利設(shè)施“組織難、投入難、管理難”的可行方案[16]；龍子泉等(2019)從產(chǎn)權(quán)改革、社會(huì)資本兩個(gè)因素入手，發(fā)現(xiàn)有效的正式制度和非正式制度的運(yùn)行會(huì)降低交易成本，提高小農(nóng)水治理績效[17]。

綜上，在治理系統(tǒng)層面，適宜的制度規(guī)則是影響小農(nóng)水治理績效的關(guān)鍵性因素。各治理主體應(yīng)在小農(nóng)水治理中扮演什么樣的角色基本達(dá)成共識(shí)，但關(guān)于誰來治理，政府、市場、基層組織、用水協(xié)會(huì)、農(nóng)民等多元主體的權(quán)責(zé)邊界何在，該如何界定，競爭合作秩序何以形成等問題，尚未進(jìn)行深入剖析。

2.2 資源系統(tǒng)層面

資源系統(tǒng)中的資源稟賦有著廣泛的含義，不僅包括自然資源，還包括人造基礎(chǔ)設(shè)施等各種生產(chǎn)要素。①對于自然資源這類硬性指標(biāo)，地形地貌特征的分布情況會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)條件和人造設(shè)施規(guī)模，其資源的稀缺性會(huì)影響農(nóng)民參與集體行動(dòng)的積極性，對于在投入水平大致相當(dāng)條件下，自然稟賦較好的平原地區(qū)水源提取相對豐富、工程建設(shè)管護(hù)成本相對較低，制度執(zhí)行更加順暢，比自然稟賦欠佳的地區(qū)更能取得較高的績效，而資源中等強(qiáng)度稀缺的地區(qū)更有利于農(nóng)田水利供給活動(dòng)的展開。②在人造基礎(chǔ)設(shè)施方面，一個(gè)地區(qū)的蓄水、引水、提水設(shè)施條件和水源狀況也會(huì)影響集體行動(dòng)的形成，自身水資源“蓄—引—提”條件較差的地區(qū)，農(nóng)民參與式灌溉的積極性不高，缺乏對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的意識(shí)，長此以往，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)因年久失修而荒廢，從而導(dǎo)致灌溉模式走向私有化，嚴(yán)重削弱了集體行動(dòng)的合作水平，不利于農(nóng)田水利供給績效的提升。

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外學(xué)者在資源系統(tǒng)方面的研究相當(dāng)豐富：王亞華等(2019)認(rèn)為小農(nóng)水治理績效的提升受到自然條件、地理區(qū)位、灌溉技術(shù)條件等多方面的影響[13]；Eduardo Araral(2009)提出資源稀缺性和小農(nóng)水治理績效二者之間存在著非線性關(guān)系，資源的極度充裕和極度稀缺都不利于集體行動(dòng)的展開[18]；蔡榮等(2014)通過調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)水渠質(zhì)量差、水資源稀缺、耕地規(guī)模大的農(nóng)戶更愿意通過集體行動(dòng)來提高自身效益，合作意愿較強(qiáng)[19]；王昕等(2019)認(rèn)為農(nóng)民對水資源稀缺性的感知會(huì)影響小農(nóng)水治理的效率水平[20]；Elinor Ostrom等(1999)指出通過強(qiáng)化農(nóng)戶有限理性規(guī)范地下水的開采行為[21]，增強(qiáng)農(nóng)戶對資源稀缺性的認(rèn)識(shí)，提高資源的利用效率。

綜上，在資源系統(tǒng)層面，資源稟賦的豐裕程度影響著小農(nóng)水治理績效。學(xué)者們普遍認(rèn)同自然資源和人造基礎(chǔ)設(shè)施這類資源稟賦條件對農(nóng)田水利治理績效的影響之大，但對于如何改善這些硬性和軟性條件、采取什么樣的措施和治理方式去彌補(bǔ)地方性資源缺陷，既有研究尚未進(jìn)行系統(tǒng)介紹，有待進(jìn)一步深入挖掘。

2.3 使用者層面

作為農(nóng)田水利公共池塘資源管理中的重要影響變量，使用者的合作能力是決定農(nóng)田水利集體行動(dòng)能否有效開展的關(guān)鍵，而合作水平的高低又與社會(huì)資本、地區(qū)物質(zhì)技術(shù)條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性、農(nóng)民對資源的依賴程度等多種因素密切相關(guān)。

2.3.1 社會(huì)資本因素分析。王博等(2020)基于對黃河灌區(qū)6省的微觀數(shù)據(jù)研究指出，村莊制度能力與農(nóng)田灌溉組織內(nèi)部合作水平會(huì)影響農(nóng)戶的供給意愿[2]；舒全峰等(2018)通過制度分析與發(fā)展(IAD)框架提出第一書記及其村莊公共領(lǐng)導(dǎo)力能有效提升村莊集體行動(dòng)能力[22]；錢文榮等(2015)認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)中的非政府組織以及宗族與宗族組織的參與類型會(huì)影響農(nóng)田水利治理績效[23]；楊柳等(2018)認(rèn)為村莊內(nèi)部之間的社會(huì)資本、社會(huì)信任、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和村組織對農(nóng)戶的支持力度會(huì)影響農(nóng)戶參與小農(nóng)水管護(hù)績效[24-27]；喬丹等(2016)提出社會(huì)資本、農(nóng)民認(rèn)知及社區(qū)規(guī)范會(huì)影響農(nóng)民的參與意愿，構(gòu)建一套合作供給監(jiān)督體制可以有效降低小農(nóng)水供給成本[28]。

2.3.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性和物質(zhì)技術(shù)條件因素分析。秦國慶、朱玉春(2017)認(rèn)為資源使用者規(guī)模和使用者異質(zhì)性對小農(nóng)水治理績效會(huì)產(chǎn)生不同的影響效果[29]；張東原等(2019)發(fā)現(xiàn)具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治權(quán)威的富人村干部和鄉(xiāng)村精英更有利于鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理[30]；蔡榮(2014)從集體行動(dòng)理論出發(fā)，提出小農(nóng)水治理集體行動(dòng)的形成會(huì)受到村莊規(guī)模、收入的不均等性、耕地規(guī)模以及外出打工人數(shù)等因素的影響[27]；Pranab Bardhan(2007)提出只有適度的收入不均等才能保證集體行動(dòng)的次優(yōu)效果[31]；張麗娟(2021)提出家庭勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)的數(shù)量會(huì)影響農(nóng)戶對灌溉決策的選擇，從而影響參與農(nóng)田水利合作灌溉的積極性[32]。

綜上，在使用者層面，合作能力影響著小農(nóng)水治理績效。可歸納為從社會(huì)資本、社區(qū)規(guī)范、農(nóng)民認(rèn)知、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等這些非正式制度因素和土地規(guī)模、農(nóng)民兼業(yè)化水平、水資源的重要性等這些農(nóng)民自身的因素出發(fā)，這些研究對于深入探析農(nóng)田水利末端系統(tǒng)中農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與基層組織之間的橫向和縱向合作水平具有一定的啟發(fā)。合作水平離不開個(gè)體的組織化，而關(guān)于構(gòu)建什么樣的組織，采取什么樣的組織運(yùn)行機(jī)制才能有效實(shí)現(xiàn)使用者在小農(nóng)水治理中的合作水平尚未進(jìn)行深入探究，以期學(xué)者未來在此方面可以展開深入討論。

3 結(jié)論

從2011年提出“加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)”到全力推進(jìn)“小農(nóng)水重點(diǎn)縣”項(xiàng)目建設(shè)、鄉(xiāng)村河流“河長制”，國家投入了大量的財(cái)政資金，制定了一系列政策措施，為農(nóng)田水利提質(zhì)增效創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)與制度條件。在這些改革措施的推動(dòng)下，面對年久失修、急需更新、改造、維護(hù)的農(nóng)田水利系統(tǒng)，各治理主體應(yīng)如何帶動(dòng)農(nóng)民參與集體行動(dòng)？小農(nóng)水治理績效該怎樣提高？從已有研究得出：要徹底解決農(nóng)田水利“最后一公里”難題，必須要厘清影響小農(nóng)水治理績效的深層原因，在治理系統(tǒng)層面，適宜的制度規(guī)則是影響小農(nóng)水治理績效的關(guān)鍵性因素；資源系統(tǒng)層面，資源稟賦的豐裕程度決定了農(nóng)民的參與意愿進(jìn)而影響治理績效；使用者層面，合作能力水平影響著小農(nóng)水集體行動(dòng)的開展，決定著治理績效的高低。