美國數(shù)字貿易現(xiàn)狀與中美數(shù)字貿易關系展望*

張雪春，曾園園

（1.中國人民銀行研究局，北京 100800；2.中國人民銀行宏觀審慎局，北京 100800）

近二十年來，美國數(shù)字技術引領全球，數(shù)字經濟日新月異，美國已經成為全球數(shù)字貿易第一大國，國際市場占有率為16.7%，超過英國（9.6%）、德國（6.4%）、中國（4.5%）等①根據(jù)聯(lián)合國貿發(fā)會議（UNCTAD）2019 年數(shù)字交付服務貿易（Digitally-deliverable services）出口統(tǒng)計指標計算。該指標基于ICT 賦能服務貿易概念進行統(tǒng)計，包括基于ICT 網絡提供的保險和養(yǎng)老金服務、金融服務、知識產權使用、通訊服務、計算機和信息服務、其他商務服務及可視化相關的服務等。。美國主張在國家安全的前提下維持自由開放的數(shù)字貿易政策，確保美國公司攫取全球經濟價值。拜登政府上臺后，美國確立了“以工人為中心”和“代際投資”優(yōu)先的數(shù)字貿易政策導向，致力于建立“民主國家數(shù)字供應鏈”、重塑數(shù)字貿易規(guī)則。中美數(shù)字貿易關系方面，美國已經明確以數(shù)字貿易為武器孤立并打壓中國數(shù)字貿易乃至數(shù)字主權的策略，對此我國應健全數(shù)字貿易規(guī)則，明確目標和策略，聯(lián)合其他國家，共同推進數(shù)字貿易發(fā)展。

一、數(shù)字技術與數(shù)字貿易的基本概念

20 世紀90 年代以來，包括人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網在內的第四次工業(yè)革命相關技術日新月異。這些技術催生了電子書、網絡教育、網上銀行等多種產品和服務，更高級的創(chuàng)新包括3D 打印、從事制造業(yè)的機器人、物聯(lián)網相關的設備和產品、人工智能的數(shù)據(jù)分析、云計算等，數(shù)字化創(chuàng)新已經進入了絕大多數(shù)行業(yè)，數(shù)字治理需求也由此產生。

基于數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)傳輸?shù)慕洕顒哟呱藬?shù)字經濟，其核心基礎設施是信息和通訊技術（ICT）。二十國集團（G20）數(shù)字經濟工作組將數(shù)字經濟定義為依賴于數(shù)字要素使用或因使用數(shù)字要素變得可行的所有經濟活動，數(shù)字要素包括數(shù)字科技、數(shù)字基礎設施、數(shù)字服務和數(shù)據(jù)（OECD，2020b）。聯(lián)合國貿發(fā)會發(fā)布的《2021 年數(shù)字經濟報告》顯示，2020 年全球互聯(lián)網寬帶增長了35%，是2013 年以來增長最快的一年，并預測2026 年全球每月數(shù)據(jù)通訊量將從2020 年的230 艾字節(jié)（exabytes）激增至780 艾字節(jié)。美國國際數(shù)據(jù)集團（IDG）旗下市場研究公司（IDC，2020）預計2022 年全球65%的GDP 將與數(shù)字相關。由于數(shù)字經濟發(fā)展高度依賴于ICT，目前主要使用ICT 貨物及相關服務（包括ICT 賦能服務）業(yè)產值作為衡量數(shù)字經濟發(fā)展的主要指標。

數(shù)字技術改變了傳統(tǒng)的商業(yè)和國際貿易方式，網絡擴展和技術創(chuàng)新推動了數(shù)字貿易高速發(fā)展。各國對數(shù)字貿易的定義還存在爭議，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的《數(shù)字貿易測算手冊》將數(shù)字貿易定義為，通過互聯(lián)網訂購或銷售的貨物和服務及以電子形式遠程傳輸?shù)膰H交易，涵蓋數(shù)字銷售（即電子商務）、數(shù)字提升的貿易（如電影流、汽車附帶的保養(yǎng)監(jiān)測等）和數(shù)字交易（如非同質化代幣NFT、加密貨幣、數(shù)字藝術、數(shù)字平臺等）。世界貿易組織（WTO）數(shù)據(jù)顯示，2020 年全球ICT 貨物貿易出口額為2.35 萬億美元，同比逆勢增長4%，其中中國內地、中國香港、中國臺灣、韓國、美國分別占29.8%、12.9%、6.5%、6.3%、5.9%；全球ICT 服務貿易出口額為7388 億美元，是2011 年的2 倍，其中愛爾蘭、印度、美國、中國分別占21%、13.5%、7.7%、5.3%。

二、美國的數(shù)字貿易及相關規(guī)則

（一）美國的數(shù)字經濟與數(shù)字貿易

近十余年來，美國數(shù)字經濟增速超整體經濟增速。美國商務部經濟分析局（BEA）統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010 年到2019 年，美國數(shù)字經濟實際產值年均增速為6.1%，超過年均2.2%的整體經濟增速。2019 年，美國數(shù)字經濟產值超過2 萬億美元，約占GDP 的9.6%，其中半導體、計算機、軟件和電子商務占據(jù)較大份額，B2C 電子商務增速最快，數(shù)字經濟產值中ICT 服務貿易和貨物貿易比例為2:1。

美國數(shù)字貿易及相關基礎設施產品和服務全球領先，對其服務貿易出口和就業(yè)貢獻巨大。全球最大的互聯(lián)網公司和數(shù)字服務提供商均為美國企業(yè)，美國寬松的監(jiān)管環(huán)境促使科技公司超速發(fā)展，全球五大頭部互聯(lián)網公司美國占據(jù)四家，美國亞馬遜云科技（AWS）一家公司即擁有全球幾近一半的云計算能力（Cartwright，2020）。2019 年美國ICT 商品貨物出口占美國出口總額的8.7%，其中半導體出口位居第一。2020 年美國半導體行業(yè)收入在全球市場占比高達48%（Semiconductor Industry Association，2021）。數(shù)字貿易對美國服務業(yè)拉動作用顯著，2020 年美國ICT 服務②包括通信和計算機服務及許可證知識產權使用管理等。和ICT 賦能服務③指通過ICT 網絡提供的在線銀行、教育等終端服務產品。出口合計占同期服務貿易出口總額的78%，增速超過ICT 貨物貿易出口，其中ICT 賦能服務貿易出口金額是ICT服務貿易的6 倍以上。美國數(shù)字經濟行業(yè)支持了770 萬個就業(yè)崗位，占2019 年美國就業(yè)總額的5%，其中軟件行業(yè)創(chuàng)造了330 萬個工作崗位④資料來源：Software.org 網站。。展望未來，全球數(shù)字貿易壁壘不斷增加，美國數(shù)字貿易出口前景存在不確定性，這也是美國熱衷于國內與國際數(shù)字貿易規(guī)則制定的重要原因。

（二）美國的數(shù)字貿易政策：以勞工為中心

美國的數(shù)字經濟采用的是分部門治理模式，并沒有一個大一統(tǒng)的頂層數(shù)字戰(zhàn)略（Fefer，2021）。OECD（2017）顯示，美國是唯一實施市場驅動數(shù)字戰(zhàn)略的OECD 國家。由于數(shù)字貿易問題與國家安全、知識產權保護等問題相互交叉，美國在國家安全戰(zhàn)略報告中倡導美國數(shù)字優(yōu)先事項，包括與盟友合作、為人工智能（AI）等新興技術建立國際規(guī)則；美國貿易代表辦公室（USTR）通過貿易談判識別和消除相關外貿壁壘；美國商務部努力促進國內外數(shù)字貿易政策，幫助美國企業(yè)處理監(jiān)管問題，解決關鍵市場中電子商務出口的貿易壁壘。

拜登政府提出了“以勞工為中心”的數(shù)字貿易政策。美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）將“以勞工為中心”數(shù)字貿易政策解釋為“從整體性和包容性的全局考慮出發(fā)，基于對美國人民和勞工的影響制定政策”，提出數(shù)字貿易政策需結合國家安全、國內外政策利益、盟友合作、各國政府權利及國際貿易規(guī)則需要等統(tǒng)籌考慮⑤見Katherine Tai 于2021 年11 月3 日在喬治華盛頓大學法律中心（Georgetown University Law Center）視頻會議中關于數(shù)字貿易的發(fā)言。。由于美國國會2015 年通過的貿易促進授權（TPA）已于2021 年7 月1 日到期，未來美國國會如頒布新的授權，有可能會修訂數(shù)字貿易談判目標的優(yōu)先次序。

（三）美國的數(shù)字貿易規(guī)則

美國國會強調以世界貿易組織（WTO）核心原則維護本國利益，主張網絡開放、數(shù)據(jù)自由流動，對數(shù)字貿易免征關稅。在WTO 于1998 年通過的《全球電子商務宣言》中，成員國達成了“暫停征收電子商務關稅”的一致意見，其成為全球數(shù)字貿易的核心原則。WTO 電子商務工作組將電子商務廣泛地定義為“以電子方式生產、分銷、營銷、銷售和交付的貨物和服務”，并將電子商務基礎設施發(fā)展有關問題納入范疇。美國國際貿易委員會（USITC，2017）關于數(shù)字貿易的定義與WTO 基本一致，側重將跨境數(shù)據(jù)流、ICT 服務及基礎設施納入免稅范疇，有利于爭取和維護對美國企業(yè)有利的稅收政策。美國國會在2015 年通過的TPA 中設定的數(shù)字貿易談判目標包括：確保現(xiàn)有WTO 承諾適用于數(shù)字貿易場景，并確保不低于實物貿易的優(yōu)惠待遇；禁止對數(shù)字貿易和數(shù)據(jù)流動實施強制性的本地化要求和限制；維護電子傳輸免稅政策；確保相關法律法規(guī)對貿易形成盡可能少的限制。談判目標中有關知識產權保護內容也涉及數(shù)字貿易。

美國數(shù)字貿易規(guī)則的基本框架包括2013 年《數(shù)字貿易法案》和《數(shù)字貿易十二條》。2016 年，美國的數(shù)字貿易規(guī)則擴展至跨境數(shù)據(jù)傳輸、版權保護和規(guī)則、標準制定的透明度等領域。數(shù)字治理方面，美國沒有針對網絡數(shù)字隱私綜合性聯(lián)邦法律，有一系列的聯(lián)邦法、部分州有消費者保護法，目的在于保護個人信息不被政府（而非私人公司）獲取。具體包括：①美國隱私法（1974）禁止政府機構持有個人信息，確認個人有權獲得、復印、修正政府所有的個人信息。②合法使用境外數(shù)據(jù)明確法（2018）允許美國執(zhí)法機構獲取美國管轄下機構的數(shù)據(jù)，即使這些數(shù)據(jù)在美國境外、包括非美國公民的數(shù)據(jù)；③健康保險流通與責任法案（1996）、兒童在線隱私保護法（2000）、金融服務現(xiàn)代化法案（1999）等法律保護特定類別（健康信息、12 歲以下兒童、與服務商進行的非公開金融交易數(shù)據(jù)）的個人數(shù)據(jù)。不少州有意出臺類似歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）的消費者數(shù)據(jù)隱私保護法，例如，加利福尼亞州的消費者隱私法（2021 年1 月生效）、佛吉尼亞州消費者數(shù)據(jù)保護法（預計2023 年生效），還有6 個州正在走立法流程。這些州級法律意在明確個人對其被企業(yè)搜集的信息的獲取、修正和刪除權。

美國關于網絡服務提供商（ISP）責任的主要法律依據(jù)是1996 年的《適當通信法》（Communication Decency Act），其中的第230 節(jié)限制了網絡公司對用戶生成內容的責任，為平臺公司提供了一攬子免責。該法被詬病偏袒平臺公司，美國總統(tǒng)拜登也曾經表示應該廢除第230 節(jié)，但迄今還沒有實質性的舉措。執(zhí)行層面，1998 年的《千年數(shù)據(jù)版權法》（Digital Millennium Copyright Act）確立了“告知即下架（notice and take down）”的免責模式，但在實際操作中，美國對違反版權的指控更為重視。美國2017 年聯(lián)邦通訊委員會（Federal Communications Commission）改變了網絡服務商分類的規(guī)則，撤銷了網絡中性原則。

（四）美國的國際數(shù)字貿易協(xié)定

雖然現(xiàn)有多邊貿易協(xié)定條款和原則的適用性已跟不上數(shù)字經濟的復雜性，不能充分反映、涵蓋和解決數(shù)字貿易快速發(fā)展所面臨的新問題，無法滿足當前及未來數(shù)字貿易發(fā)展需求，美國仍然積極參加WTO 相關數(shù)字貿易規(guī)則制定的過程。在WTO 框架下，美國是電子商務（或數(shù)字貿易）聯(lián)合倡議（Joint Statement Initiative on Electronic Commerce）的參與國。由于WTO 談判進展緩慢，為確保互聯(lián)網經濟的全球規(guī)則和規(guī)范符合美國法律、規(guī)范、國家利益，美國積極通過自由貿易協(xié)定（FTA）及其他多邊論壇尋求引領全球數(shù)字貿易政策的主動權，以此尋求支持數(shù)字貿易發(fā)展的開放環(huán)境，減少數(shù)字貿易壁壘。

美國在早期數(shù)字貿易規(guī)則制定中獨領風騷多年。2004-2012 年間生效的12 個美國參與的雙邊和區(qū)域貿易協(xié)議⑥12 個FTA 協(xié)議包括：約旦—美國FTA（2000）、澳大利亞—美國FTA（2004）、智利—美國FTA（2004）、新加坡—美國FTA（2004）、多米尼加—中美洲FTA（2005）、巴林—美國FTA（2006）、摩洛哥—美國FTA（2006）、阿曼—美國FTA（2006）、秘魯—美國FTA（2007）、巴拿馬—美國FTA（2012）、哥倫比亞—美國FTA（2012）、韓國—美國FTA（2012）。中，跨境電子商務/數(shù)字貿易范圍不斷擴展。2000 年美國—約旦的特惠貿易協(xié)定中將電子商務單獨成章。2004 年的美國—智利自貿協(xié)定中明確了數(shù)字產品的定義、關稅和非歧視待遇。韓美自貿協(xié)定則提出了數(shù)據(jù)產品交易中跨境數(shù)據(jù)流動及互聯(lián)網的訪問和使用原則。2004 年新（加坡）美自貿協(xié)議包括電子商務非歧視條款，禁止電子產品關稅，美國在與智利、巴拿馬和韓國的自貿協(xié)議中有類似條款。

近年，美國參與和主導的多個雙邊和多邊自由貿易協(xié)定都是跨境數(shù)字貿易規(guī)則的實踐平臺和指向標。《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協(xié)定》（TTIP，2013 年啟動）、《服務貿易協(xié)定》（TISA，2012 年初啟動）、《美墨加貿易協(xié)議》（USMCA，2020 年7 月生效）及《美日數(shù)字貿易協(xié)議》（USJDTA，2020 年12 月生效）等大型自由貿易協(xié)定都有數(shù)字貿易內容。歐美在TTIP 框架下對數(shù)字貿易的共識集中于電子認證服務、消費者隱私保護等方面，并未涉及數(shù)字本地化和跨境數(shù)據(jù)流動。TISA 的主旨是創(chuàng)設跨境數(shù)據(jù)、電子商務等新興領域的管制規(guī)則。

替代1994 年北美自由貿易協(xié)定的USMCA 是美國第一個在數(shù)字貿易方面做出廣泛承諾的自由貿易協(xié)定，其條款受USMCA 爭端解決程序約束。USMCA 涵蓋的數(shù)字貿易特定義務包括：數(shù)字貿易關稅禁止和非歧視性待遇，數(shù)字貿易便利化，禁止對跨境數(shù)據(jù)傳輸采取限制性措施及數(shù)據(jù)本地化要求，在線消費者保護和個人信息保護法律框架，禁止以披露源代碼、技術轉移、密碼技術披露為前提的市場準入要求，禁止計算機服務交互附加義務、網絡安全監(jiān)管合作、爭端解決機制等。USMCA 鼓勵雙方就數(shù)據(jù)隱私和安全、互操性、私人部門和中小企業(yè)自律等加強合作。USJDTA 被美國貿易代表羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）認為是就數(shù)字貿易壁壘達成的“最全面和最高標準的貿易協(xié)議”。除個人隱私保護、密碼技術、爭端處理等部分內容，該協(xié)定中的承諾與 USMCA 基本一致，兩個協(xié)議都確認了網絡可獲得性對數(shù)字貿易的重要性，禁止了大多數(shù)跨境數(shù)據(jù)轉移的限制，強調數(shù)字產品的非歧視性待遇，包括反對數(shù)據(jù)地方化。

拜登政府正在與歐洲談判簽署自由貿易協(xié)定或數(shù)字貿易協(xié)定，希望以此主導WTO 對電子商務交易（即數(shù)字貿易）征收關稅的議題。2021 年7 月，美國與澳大利亞、新加坡討論了數(shù)字貿易政策。此外，拜登的貿易代表已與亞太國家官員會談討論數(shù)字貿易事宜，美國國會和智庫等機構都在呼吁拜登政府與亞太國家簽署多邊數(shù)字貿易協(xié)定⑦美國亞太數(shù)字貿易協(xié)議面臨不少障礙。一是拜登的貿易政策以工人為中心，數(shù)字貿易協(xié)議必須服務于這一政策導向；二是美國國家安全委員會和外交部將深度參與協(xié)議中消除中國影響的條款；三是拜登政府不希望貿易協(xié)定依賴貿易管理部門。。

拜登上臺后，美國有意在數(shù)字貿易協(xié)議和國際數(shù)字貿易規(guī)則方面超越歐盟。近年來，歐盟委員會密集制定數(shù)字貿易有關法案，2020 年出臺了《數(shù)字市場法》《數(shù)字服務法》，2022 年4 月歐洲議會通過了《數(shù)據(jù)治理法》，《人工智能法》已提交審議。一方面，美國政府擔心歐盟的數(shù)字貿易規(guī)則可能成為實質上的全球標準，美國不能引領國際數(shù)字貿易規(guī)則。另一方面，美國智庫和學界呼吁重視中國“數(shù)字主權”影響全球數(shù)字經濟格局，呼吁美國引領全球數(shù)字主權和數(shù)據(jù)隱私規(guī)則，通過聯(lián)邦立法和強力執(zhí)法來管理商業(yè)數(shù)據(jù)的搜集、保存和分享，建立不同交易風險的精準評估機制。

對美國而言，國際貿易協(xié)定是推動市場開放、建立治理數(shù)字貿易的新規(guī)則和原則的路徑之一，但由于國際貿易協(xié)定適用的局限性及各國加入?yún)f(xié)定的準備情況、意愿、對數(shù)字貿易規(guī)則看法不同，美國及其盟友還通過G7、OECD、APEC、監(jiān)管合作機制等渠道彌合差異，統(tǒng)一目標，探求符合美國利益的、高水平、無法律約束力的數(shù)字貿易監(jiān)管最佳實踐和原則。

三、美國數(shù)字貿易政策立場及與主要國家的分歧

雙邊及多邊數(shù)字貿易協(xié)定最終取決于各國的數(shù)字貿易政策立場。早期的數(shù)字貿易相關協(xié)定大多遵循一般貿易規(guī)則，隨著數(shù)字貿易不斷發(fā)展，數(shù)字規(guī)范的相關規(guī)則成為FTA 協(xié)定的重要內容。一般原則方面，F(xiàn)TA 均依循WTO 關于電子商務的規(guī)則：一是非歧視原則，包括最惠國待遇原則（禁止歧視不同的進口產品）和國民待遇原則（禁止偏向本國產品、歧視進口產品）；二是透明原則，美國的不少FTA（尤其是與拉美國家的協(xié)議）都要求簽約方公布或在法律法規(guī)中明確關于電子商務的規(guī)則；三是關稅及貿易總協(xié)定（GATT）和服務貿易總協(xié)定（GATS）的基本原則和最新的WTO 協(xié)議。

（一）關稅和數(shù)字服務稅（DST）

關稅和DST 屬于數(shù)字貿易中的稅收壁壘，被多數(shù)美國參與的FTA 所禁止，但部分發(fā)展中國家強烈主張電子商務關稅，而歐盟國家已經引入數(shù)字服務稅，分歧難以彌合。自1998 年WTO 成員國“電子商務免征關稅”的暫行約定達成一致，后多次延期，發(fā)達國家大都認同免關稅，但印度、南非等部分發(fā)展中國家認為這一規(guī)定等同于“賦予數(shù)字技術優(yōu)勢國家免稅進入發(fā)展中國家市場的優(yōu)待”。實踐中，印度尼西亞、孟加拉國、墨西哥等國家的稅收政策均涵蓋電子傳輸?shù)姆栈蜇浳铩４送猓糠謿W洲、亞洲國家公開建議、宣布或已經開始就跨國公司數(shù)字經濟活動營業(yè)收入實施單邊的DST，但美國認為DST 不符合現(xiàn)行國際稅收政策原則。美國于2019 年啟動了對法國數(shù)字服務稅征收的調查，調查結果認為DST 是歧視美國大型數(shù)據(jù)公司的行為，不符合現(xiàn)行國際稅收政策原則。包括美國在內的OECD 國家正就更新全球稅收體系和建立國際數(shù)字稅框架進行談判，但仍未形成一致意見（譚書卿，2020）。

（二）數(shù)字治理

在數(shù)字貿易快速發(fā)展的背景下，各國從維護本國利益等出發(fā)陸續(xù)出臺相關舉措，以應對潛在的國家安全威脅、網絡安全威脅、個人隱私泄露、網絡犯罪等問題。各國發(fā)展階段、文化、行業(yè)競爭優(yōu)勢不同，在數(shù)字治理方面存在分歧。美商會（2021）認為，全球數(shù)字貿易的關稅和數(shù)據(jù)跨境傳輸限制、數(shù)據(jù)本地化存儲、個人隱私保護、強制性技術轉讓、知識產權侵害等非關稅壁壘正在增加，對美國數(shù)字貿易主張形成挑戰(zhàn)，頭部企業(yè)面臨的不確定性增加，某些措施被認為是為壓制美國企業(yè)量身定制。因此，美國在FTA 談判中，最為關注的問題是提升數(shù)字產品的市場準入，保護知識產權，鼓勵自由跨境數(shù)據(jù)流動，以及非例外不要求披露源代碼。

第一，消費者保護和個人隱私保護方面，歐美爭議較大，美國認為歐盟的相關規(guī)定大幅提升了美國數(shù)字企業(yè)在歐洲運營成本。歐盟高度關注數(shù)據(jù)保護，主張通過嚴格的立法機制保護個人數(shù)據(jù)和隱私。2018 年，歐盟開始實施GDPR，適用于歐盟公民在全球的個人和公共數(shù)據(jù)。GDPR 規(guī)定了數(shù)據(jù)搜集、刪除的法律保障，企業(yè)必須明確說明個人數(shù)據(jù)將會如何使用，必須在數(shù)據(jù)搜集和使用前獲得事先同意，一旦違反則面臨大額罰款。這對在歐洲運營的美國數(shù)字企業(yè)影響較大。據(jù)統(tǒng)計，截至2018 年5 月，美國財富500 強企業(yè)花費在GDPR 上的合規(guī)成本高達78 億美元（Bradford，2020）。2020 年7 月，歐盟法院裁決歐盟與美國之間的跨境數(shù)據(jù)傳輸協(xié)議（隱私盾）無效⑧歐盟和美國2000 年簽署了安全港（Safe Harber）協(xié)議，要求美國企業(yè)滿足歐盟的《個人數(shù)據(jù)保護指令》。2013 年斯諾登事件加大了歐盟對個人隱私和國家信息安全的關注。2015 年10 月，歐洲最高法院裁定安全港協(xié)議無效，美國科技公司不能隨便把歐洲客戶資料轉到美國，只能在歐洲設立數(shù)據(jù)中心。2016 年2 月，歐盟和美國就兩地公司之間傳輸個人數(shù)據(jù)涉及的隱私保護問題達成新的框架協(xié)議，要求美國公司履行更加嚴格的義務來保護歐洲的個人數(shù)據(jù)，承諾關于個人數(shù)據(jù)如何處理和個人權利得到保障的“穩(wěn)健義務”。，凸顯了爭議難以調和。

第二，美國支持數(shù)據(jù)自由跨境流動，不主張數(shù)據(jù)本地化存儲，與多數(shù)國家都有一定分歧。USMCA 要求締約方除了公共目標之外，都須確保任何限制跨境個人信息流動的措施只是為了保護個人信息且是必要的，并與所產生的風險成比例（第19.8 條第3 款），強化了跨境數(shù)據(jù)自由流動的約束力和執(zhí)行力。數(shù)據(jù)本地化方面，USMCA 剔除了“監(jiān)管例外”和“公共安全例外”條款，強化了消除本地化要求的承諾。歐盟、澳大利亞等對于例外情景較美國更具彈性，主張考慮個人隱私安全、文化例外等情況，支持有限制的數(shù)據(jù)自由移動。但歐盟只允許數(shù)據(jù)轉移至12 個被認可的數(shù)據(jù)保護標準相當?shù)膰遥绹捎跊]有聯(lián)邦層面的數(shù)據(jù)保護和消費者保護法，不在12 個國家名單上。

為確保監(jiān)管部門對本地運營企業(yè)的數(shù)據(jù)獲取權限，不少國家都有以技術轉移為條件的市場準入政策。印度、韓國等對支付服務數(shù)據(jù)，俄羅斯、中國等對于由本地企業(yè)和客戶產生的數(shù)據(jù)均有本地存儲要求。中國2017 年開始實施《網絡安全法》，限制部分境外網站接入，要求網站內容存儲本地化，特定內容的服務器必須存放在中國，經批準方可轉移。此外，如果外企提供云服務，中資股權需占50%。但中國也在探討觀念相同的國家之間的數(shù)據(jù)轉移。

第三，在知識產權保護方面，美國的立場是寬泛的知識產權保護。USMCA 明確保護軟件和源代碼相關的算法，并要求簽約方不得將披露、轉移源代碼作為進口、銷售、使用軟件的條件，禁止政府以披露為市場準入條件。USMCA 不僅沒有其他FTA 中平衡知識產權保護和鼓勵創(chuàng)新的調控，還將“算法”“密鑰”和“商業(yè)秘密”新增至“開放禁令”列表。此外，USMCA 明確了加密保護的概念，禁止締約方在對方“知識產權受到侵害”的情況下將獲得加密密鑰作為向外國技術開放國內市場的前提。

歐盟的立場是所有關于消費者保護的承諾都需要在內容和形式方面有足夠的靈活度。歐盟參與的FTA 包括禁止強制披露源代碼和軟件的條款，但沒有明確包括算法。歐盟與日本、墨西哥的協(xié)議中均包括了商務合同、政府采購、執(zhí)法需要及國家安全情況下自愿轉讓技術的例外情景。中國一般被批知識產權保護不夠充分，尤其是以市場準入為條件迫使技術轉移，中韓FTA 還包括了強制披露源代碼或算法的條款。

第四，在網絡接入方面，美國主導的FTA 在網絡內容和技術的選擇自由方面表現(xiàn)最為激進，基本都沒有對網絡中性的承諾，僅認可網絡服務接入和使用需要合理的管理。《美國—新加坡自由貿易協(xié)定》（2004 年）承諾拋棄文化例外，同意對其視聽服務部門做出具體承諾，同時按照美國關于視聽服務的要求，同意停止使用現(xiàn)行的用于視聽服務的歧視性法規(guī)。《美國—韓國自由貿易協(xié)定》（2012 年）要求，在不被締約方法律禁止的前提下，消費者擁有自主選擇并使用數(shù)字產品及服務的權利，允許其自由地將設備接入締約國的互聯(lián)網。

歐盟在文化視聽內容自由化上的態(tài)度較為模糊，相關承諾都比較籠統(tǒng)，缺乏實質性的自由化條款。歐盟自加入WTO 后，仍然堅持文化例外、視聽例外的立場，但是態(tài)度逐漸轉變。《歐盟—加勒比海地區(qū)自由貿易協(xié)定》（2008 年）將文化合作納入視聽合作，在有限的情況下，允許非歐盟公司的文化包括視聽產業(yè)與歐盟公司享有相同的待遇。在歐盟—加拿大《綜合性經濟貿易協(xié)議》（Comprehensive Economic and Trade Agreement，CETA，2016 年）中，歐盟在文化部門開始采用負面清單形式做出承諾。實際上，歐盟在其他章節(jié)，如“補貼”、“投資”、“跨境服務”等中納入了限制市場準入的相關條款，彌補了文化開放的限制政策。中國對網絡內容和接入管理較為嚴格。2010 年的《中國互聯(lián)網狀況白皮書》列出了大量的違法和不允許進行網絡傳播的內容。

第五，在網絡內容監(jiān)管和中介服務商責任方面，歐盟和美國矛盾較為突出。USMCA 是第一個FTA 中包含建立平臺公司安全港、鼓勵撤下或刪除非法內容、建立“通知即刪除”機制的多邊貿易協(xié)議（第20.88 條），比其他協(xié)議增加了ISP 的義務，并采用了更嚴格的ISP“安全港”條款。此外，在USMCA 數(shù)字貿易章中，首次引入“交互式計算機服務條款”，旨在將互聯(lián)網中介的免責范圍擴展至非知識產權領域，明確豁免了網絡平臺提供者在內容提供者涉及人權以及隱私等非知識產權侵權中承擔連帶責任（第19.17 條第2 款）。

歐盟允許監(jiān)管自由裁量權，英國脫歐后也選擇了同樣的規(guī)則。2000 年歐盟的《電子商務規(guī)定（e-Commerce Directive）》建立了網絡中介的安全港，即只要平臺公司對內容是否違反版權不知情或知曉違反版權后立即采取行動，就不對網絡內容負責。在數(shù)據(jù)單一市場框架下，2019 年歐盟在《版權規(guī)定》（Directive on Copyright）中要求平臺公司建立“通知—行動”機制，用戶可通知中介有關非法內容和行為，但仍保留一些責任例外，而平臺公司沒有主動監(jiān)測的責任。在歐盟—墨西哥FTA 中，雙方承諾有限、透明和非歧視的網絡管理；在歐盟—加拿大協(xié)議中包含了限制知識產權侵權的調控，但中介服務商的責任也有限制，允許簽約雙方有不同的告知系統(tǒng)。歐盟嚴格限制平臺公司的壟斷行為，歐盟的數(shù)字市場法（Digital Market Act，DMA）將大型平臺公司定義為網絡平臺的“守門人”，需要對網絡內容承擔一定責任。歐盟為懲罰美國谷歌等公司濫用市場影響力等壟斷行為及其他市場責任問題，罰金均上億美元，引發(fā)美國各界不滿。中國2017 年的《國家安全法》要求非常具體，ISP 須確認用戶真實姓名，監(jiān)測和標識非法內容。

四、中美數(shù)字貿易關系分析與前瞻

根據(jù)美國經濟分析局的數(shù)據(jù)，2020 年中美ICT 服務貿易金額36.07 億美元（約9 成為中國從美國進口），占美國ICT 服務貿易總額的比例為2.8%。ICT 賦能服務貿易金額249 億美元（超6 成為中國從美國進口），占美國ICT 賦能服務貿易總額的比例為3.3%。

近年來，美國視中國為戰(zhàn)略競爭對手，美國外交關系委員會2020 年就明確提出了數(shù)字貿易武器化壓制中國的策略（Knake，2020）。具體包括與盟友攜手建立數(shù)字貿易區(qū)，將共同價值觀融入數(shù)字貿易規(guī)則，建立“民主數(shù)字供應鏈”，強制其他國家在中國主導的數(shù)字貿易和美國及盟友主導的數(shù)字貿易區(qū)之間做單項選擇。

（一）中美對數(shù)字貿易規(guī)則的不同意見

美國政府在貿易談判和規(guī)則制定中主張開放市場準入和知識產權保護，并要求承諾不對跨境數(shù)據(jù)傳輸設限和不強制要求源代碼披露等，以維護其本國大型科技公司利益，保持數(shù)字經濟主導地位。特朗普政府期間，維護國家安全和保護本土市場被納入數(shù)字貿易政策優(yōu)先考慮項，禁止美國公司購買國外制造的通訊設備、限制Wechat 和Tiktok 運營等舉措，進一步加劇了中美之間經濟對立。

我國從2015 年開始在貿易協(xié)議中加入數(shù)字貿易，我國數(shù)字貿易規(guī)則以國家網絡安全為基礎，以個人信息、數(shù)據(jù)流動及數(shù)據(jù)保護為核心，數(shù)據(jù)流動監(jiān)管大多具有行業(yè)特點。我國強調主權和本土市場保護，一方面通過網關嚴格管控境內外互聯(lián)網鏈接，另一方面對互聯(lián)網內容審查有嚴格的管理要求。歐美國家普遍認為我國采取以國家控制為主的網絡監(jiān)管模式，通過嚴格的監(jiān)管門檻要求將Facebook、Google 拒之門外，并保護了百度、騰訊、阿里等本土企業(yè)成長。近年來，我國在“減少甚至剔除不合理的阻礙數(shù)據(jù)跨境流動的部門規(guī)章”、“改進數(shù)據(jù)監(jiān)管技術對數(shù)據(jù)進行分類管理”、“加強與主要貿易伙伴就跨境隱私保護展開規(guī)制協(xié)調”等方面有所進展。

由于我國知識產權保護等方面存在不足，數(shù)據(jù)安全規(guī)則也處于起步階段，數(shù)字貿易方面規(guī)劃相對較弱，在健全完善規(guī)則標準方面沒有具體目標。我國自2015 年開始考慮將數(shù)字貿易相關條款納入貿易協(xié)定，并開始參與WTO 關于電子商務條款的討論。與美國從數(shù)字角度制定和主張數(shù)字貿易政策的做法不同，我國更傾向于從互聯(lián)網賦能的貨物貿易角度考慮數(shù)字貿易政策，反對針對數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)字保護制定法律約束性條款。2022 年1 月1 日正式生效的區(qū)域全面經濟伙伴關系（RCEP）中電子商務章節(jié)包含了跨境數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)本地化，源代碼披露等內容，但都屬于非強制執(zhí)行條款并允許廣泛的例外情景適用。

（二）美國有意將數(shù)字貿易武器化以打壓中國

我國既是美國數(shù)字貿易的主要伙伴之一，也是美國踐行網絡開放、數(shù)字自由傳輸?shù)臄?shù)字貿易政策路徑和挑戰(zhàn)美國數(shù)字貿易政策話語權的潛在抗衡力量。美國將中國維護網絡主權和安全的相關政策列為美國數(shù)字貿易的障礙，為保持美國在全球數(shù)字貿易和創(chuàng)新領域的主導地位，美國專家建議美國政府抓住時間窗口，對抗中國以國家控制為主的網絡監(jiān)管模式和限制性數(shù)字貿易政策的影響力。

美國孤立中國在數(shù)字貿易規(guī)則中的話語權，意在打壓我國數(shù)字貿易和數(shù)字主權。美國國會2021 年4 月對我國云計算、電動汽車、移動出行平臺以及合成生物等新興產業(yè)進行過聽證，呼吁對等開放云市場等數(shù)字貿易領域。聽證會建議：一是利用技術和數(shù)據(jù)等優(yōu)勢提高國際競爭力，并以符合美國利益的方式制定全球標準；二是通過人才吸引、技術限制、投資壓縮等方式限制中國新興產業(yè)發(fā)展；三是通過中美貿易談判和WTO 電子商務談判要求中國開放云計算市場準入。

美國國會研究中心明確提出了數(shù)字貿易武器化。該報告認為，一個開放且全球化的互聯(lián)網已經不現(xiàn)實，而盟友網絡是美國對中俄的最大優(yōu)勢，戰(zhàn)略上應該以“數(shù)字貿易+網絡治理”來應對中俄（Knate，2020）。大思路是，美國與盟友攜手將共同價值觀融入數(shù)字貿易，將數(shù)字貿易與開放的互聯(lián)網聯(lián)系起來。在“提升網絡治理”的名義下，建立數(shù)字貿易區(qū)，只有認同民主價值的成員才有資格加入，并強制其他國家在中國主導的數(shù)字貿易和美國及盟友主導的數(shù)字貿易區(qū)之間做單項選擇。

美國數(shù)字貿易武器化的具體路線圖是：與盟友簽署自由貿易協(xié)定，確立數(shù)字貿易和數(shù)據(jù)本地化規(guī)則以及公民隱私保護規(guī)則，向非成員國的數(shù)據(jù)產品收稅，共同制裁非成員國的被禁止行為，提升全球網絡清潔和安全，成員間互相承諾不進行情報活動，不干預民主進程。此外，要求成員國終止對非成員國在有國家安全影響的硬件和軟件的依賴，以建立“民主數(shù)字供應鏈”，迫使中國改弦更張。因此，成員國之間需要一定程度的計劃，使最重要的技術在美國及盟友的自貿區(qū)內產生。

美國還有意參與亞太國家多邊數(shù)字貿易協(xié)定，對抗中國數(shù)字貿易政策影響。2021 年以來，美國貿易代表已與澳大利亞、新加坡等亞太國家官員就數(shù)字貿易政策及美國加入?yún)f(xié)定進行會談。此前，新加坡與智利、新西蘭簽署了《數(shù)字經濟伙伴協(xié)定》，與澳大利亞簽署了《新加坡－澳大利亞數(shù)字經濟協(xié)定》。美國有可能與亞太國家一起形成一個多邊數(shù)字貿易協(xié)定，以對抗中國的限制性數(shù)據(jù)政策，但此舉也面臨多重障礙。一是拜登政府強調任何貿易協(xié)定需與“以工人為中心”貿易政策保持一致；二是采取戰(zhàn)略行動對抗中國將涉及眾多國家安全決策人，增加協(xié)議制定的復雜性；三是拜登政府需采取避免TPA 的方式起草協(xié)議。

（三）我國應聯(lián)合其他國家共同推進數(shù)字貿易發(fā)展

《中國數(shù)字經濟發(fā)展白皮書》顯示，我國2020 年數(shù)字經濟規(guī)模達到39.2 萬億元，同比增長9.7%，占GDP 比重為38.6%，成為穩(wěn)定經濟增長的關鍵動力。“十四五”規(guī)劃綱要將“加快數(shù)字化發(fā)展，建設數(shù)字中國”單獨成篇，提出“保障國家數(shù)據(jù)安全，加強個人信息保護，積極參與數(shù)字領域國際規(guī)則和標準制定”。為應對美國將數(shù)字貿易武器化，我國亟需提升數(shù)據(jù)安全相關的制度準備，積極參與國際數(shù)字貿易規(guī)則談判與改革，參與國際數(shù)字貿易合作。中長期看，要大力發(fā)展基礎科學研究和科技創(chuàng)新，提高數(shù)字經濟的核心競爭力。

第一，提高數(shù)字經濟競爭力，完善國內數(shù)字經濟運營環(huán)境，積極探索中國云計算市場的對外開放。在推動我國新興產業(yè)高速發(fā)展的同時，積極開拓國際市場，提高國際市場尤其是發(fā)展中國家市場的占有率。一方面，對于美國在貿易談判中要求中國云計算市場準入，做好應對預案；另一方面，通過數(shù)字和云自由貿易區(qū)等方式積極探索我國云計算市場開放所需要的條件和規(guī)則，并做好技術準備。

中長期看，大力發(fā)展科技，尤其是基礎研究和新興企業(yè)科技創(chuàng)新是數(shù)字安全和信息系統(tǒng)保護的保障，是我國數(shù)字貿易話語權的基礎，也是應對美國數(shù)字貿易武器化的關鍵。目前，我國并不缺少支持科技發(fā)展的資金，缺的是讓科研人員長期、扎實從事基礎科學研究的機制，缺的是讓資金更好地匹配高精尖科技創(chuàng)新項目和初創(chuàng)科技企業(yè)的機制。

第二，健全數(shù)字貿易規(guī)則。一是完善國內數(shù)據(jù)保護法律機制和行業(yè)自律機制；二是建立與跨境交付對應的國內監(jiān)管制度；三是建立與數(shù)字貿易相關的國際投資管理制度。

第三，積極參與WTO 談判和國際數(shù)字貿易規(guī)則制定和改革。可以考慮在WTO 第12 屆部長級會議上，與美歐合作，支持繼續(xù)對電子商務的關稅暫停。我國還需要積極參與未來WTO的數(shù)字貿易規(guī)則改革。

第四，大力發(fā)展國際數(shù)字貿易，尤其是“一帶一路”沿線國家和發(fā)展中國家的數(shù)字貿易，積極參加國際數(shù)字貿易合作。例如，積極申請加入CPTPP，倒逼國內產業(yè)補貼、國企改革等，擴大開放，使數(shù)字貿易成為我國與發(fā)達國家的合作平臺，而非被制衡的工具。