準公共產品視閾的“一帶一路”項目優化路徑

姬 超，李芝蘭

（1.河南省中國特色社會主義理論體系研究中心，河南 許昌 461000；2.香港城市大學，香港 999077）

一、引言

自2013年9月以來，“一帶一路”從倡議不斷走向行動，取得了豐碩成果。與此同時，“一帶一路”合作共建中的利益分配問題、成本分擔問題，以及隨之而來的債務、勞工、環境、土地管理等問題都是制約“一帶一路”倡議持續發展的現實難題，引發了來自國內外的一系列關注。無論是為了解決“一帶一路”建設中的現實難題，還是為了更好地回應國際爭議，關鍵都在于客觀認識“一帶一路”倡議的本質內涵，尤其是“一帶一路”項目這一具體的建設載體。研究認為，“一帶一路”項目的本質在于它的準公共產品屬性。所謂準公共產品，一方面，不能完全依據傳統的商業準則來評價“一帶一路”項目；另一方面，要兼顧“一帶一路”項目的民生性和盈利性，尤其是要注重“一帶一路”項目對當地產業發展的帶動效應，這既是“一帶一路”倡議共同體使命的體現，也是提升“一帶一路”國家自主發展能力的內在要求。

二、“一帶一路”倡議的時代使命

1.“一帶一路”倡議的提出：重塑全球經濟平衡體系

2013年，中國正式提出“一帶一路”倡議，旨在開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作。20世紀下半葉以來，全球化全面深化，對外開放（以及由開放倒逼的改革）亦被各界認為是中國取得成功的關鍵因素[1]。中國作為一個發展中國家，依然有繼續深化對外開放和持續推動全球化的必要。但是，近年來歐美國家的保守主義抬頭，逆全球化思潮高漲，多個國家紛紛出臺貿易和投資保護主義措施，迫使中國不得不尋求新的全球化方向。“一帶一路”倡議就是在這種背景下提出的，中國提出的“一帶一路”倡議旨在進一步推進區域經濟合作，形成更大范圍的“經濟走廊”[2]。

2.“一帶一路”倡議的發展：共建人類命運共同體

隨著實踐的深入，“一帶一路”合作圈子不斷擴大，國際認可度逐漸提高，“一帶一路”倡議也被賦予新的內涵，總體布局從“大寫意”演變到“工筆畫”[3]。隨著中國走向世界舞臺中央，“一帶一路”建設面臨著完全不同于以往的政治、社會和市場環境。在新的時代背景下，發展中國家有了更多的自主選擇空間，發展中國家的作用和地位不斷上升。廣大發展中國家迫切需要樹立一種新的國際化思維，迫切需要結合國際、國內市場環境對全球治理體系進行相應調整，“人類命運共同體”理念由此提出[4]。

作為一種新的全球化探索的目標和方向，“一帶一路”從誕生之日起就被賦予了深刻的中國元素。中國官方和媒體一再強調“一帶一路”倡議秉承“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”理念，堅持共商、共享、共建原則，這與中國“海納百川”的文化包容性一脈相承，卻也導致“一帶一路”的相關概念缺少一個明確的邊界，包括“一帶一路”的地理范圍、建設內容等，都缺乏明確的界定或說明。可見它的開放性是非常強的。

三、“一帶一路”項目的界定

“一帶一路”建設依托具體的項目，但是“一帶一路”項目的指向較為模糊。當前，官方并沒有給出一個明確的項目標準和對外公開的項目清單。國務院國有資產監督管理委員會、國家發改委、商務部等國家部委及地方政府一方面公布了一些重點項目，另一方面又不斷啟動新的“一帶一路”項目[5]。目前還無法就“一帶一路”項目的數量給出一個統一的數據，不同部門的統計數據各不相同，統計口徑存在很大差異。一些外向型企業有時無差別地將所有對外經貿活動置于“一帶一路”的大背景下進行宣傳，以獲得更多關注和支持，此類行為一定程度上給“一帶一路”建設造成了負面影響。

盡管“一帶一路”倡議的開放性和包容性非常強，但是并非所有的對外經貿合作項目都可以視為“一帶一路”項目，不是所有的項目都能納入“一帶一路”合作框架，“一帶一路”項目與傳統的企業“走出去”存在本質性差異。當前，各界對“一帶一路”項目的概念界定較為模糊。這使得個別企業利用“一帶一路”概念獲取國家優惠政策。研究認為，“一帶一路”項目的本質是它屬于一項準公共產品。“一帶一路”倡議旨在與全世界一道重建世界經濟平衡體系，塑造人類命運共同體，這決定了“一帶一路”項目應當具有公共產品屬性，“一帶一路”項目必須具備惠民意義，滿足特定的社會責任。考慮到項目的可持續性，“一帶一路”項目也要具備必要的商業可行性，項目建成后需要具有可盈利性，同時能夠對東道國產業自主發展形成一定的示范帶動作用。

因此，文章用“準公共產品”來界定“一帶一路”項目的內涵，這決定了“一帶一路”項目建設過程中必須堅持以下三個原則：

1.堅持合作共建

“共商、共建、共享”是“一帶一路”建設秉承的基本原則，這種合作包括中國政府、企業、社會組織等主體和東道國政府、企業、社會組織等主體之間的合作，同時對世界其他國家的參與保持開放。“一帶一路”倡議旨在搭建基礎性的合作框架和平臺，推動全球化的深入開展。由于基礎設施是長期以來制約沿線國家經濟發展的關鍵因素，也是當前沿線多數國家需求最為迫切的領域。因此，“一帶一路”早期的許多項目首先選擇了港口、機場、電力、道路等基礎設施和公共服務領域。自“一帶一路”倡議提出以來，能源、交通和公用事業部門在“一帶一路”項目中所占的比重接近80%[6]。與此同時，沿線國家出于對政治和安全等因素的考慮，合作共建因而成為項目的主要建設方式。與此同時，合作共建也是解決資金缺口的較優選擇。隨著基礎設施的不斷改善，沿線一些國家可能會減少與距離更遠的中國進行貿易或資本往來，轉而尋求與周邊互補性更強的國家進行合作。這就意味著，“一帶一路”項目的成果是普惠的。

2.能夠帶動東道國的產業自主發展

“一帶一路”項目，尤其是一些重大的基礎設施工程，必須充分考慮項目對東道國產業自主發展的示范帶動效應。如果東道國自身的產業發展沒有跟上，無法形成完善的產業體系，由于這些項目多是依靠國家主權信用獲得的融資，客觀上增加了主權債務風險。加上部分工程項目的“一次性”特征明顯，對外承包工程的中國企業扎根當地進行長期運營的動力較低，導致合作方對項目建成后能否獲得營運收入不夠關心，也忽視了項目對當地產業發展產生的帶動效應。這就需要繼續探索多樣化的合作方式，重視項目對當地產業發展的溢出效應，構建對外承包工程企業與沿線國家發展的利益相容機制。近年來，中國一些企業借助雙邊政府協議，率先搭建招商引資平臺，例如境外經貿合作園區的建設可以助推更多企業以聯合體的形式一起“走出去”，不僅減少了“走出去”的風險，也有助于推動東道國產業體系的形成。

3.以全球價值標準建設

“一帶一路”項目的目標是推動全球經濟治理體系的再平衡，重心在于提升發展中國家之間的合作，亦歡迎發達國家加入并參與建設。因此，“一帶一路”項目必須是開放的、透明的、國際化的，這意味著項目價值鏈的全球化。項目價值鏈的全球化一方面包括項目采購的全球化，全世界范圍的企業都可以在此產業鏈條上進行競爭與合作，另一方面要求“一帶一路”項目必須考慮沿線國家的發展實際，確保項目品質和沿線國家公平參與，在行業規則、技術標準、法律監管等方面建立適應性的標準體系，實現項目的可持續發展。

此外，作為一項準公共產品，政府在項目建設中（尤其是項目早期）的作用非常突出。“一帶一路”項目多由國家部委牽頭，與一些同中國關系較好的國家率先達成合作意向，在此基礎上再由中國企業與該國政府簽訂具體協議[7]。如何處理好政府和企業之間的關系已然成為“一帶一路”項目有別于其他商業項目的重要特征。如果缺少了政府的角色，“一帶一路”項目和傳統的對外投資項目也將沒有差別；同樣的，如果缺少了商業可行性的考量，“一帶一路”項目和傳統的國際援助也將并無二致。恰恰在發展中國家，通過純粹的市場化方式和單純依靠人道主義的對外援助方式來實現經濟社會發展都已經被證明是不充分的。將兩者結合，充分發揮政府和市場的各自優勢，實現各個主體的協同作用，是“一帶一路”項目成功的關鍵。

四、“一帶一路”項目建設中的主要問題

1.建設周期較長，項目的溢出效應不明顯

“一帶一路”項目的建設周期通常較長，在載體建設的同時，發展的內容還很不完備。一些項目的工程導向特征明顯，一些項目的政治象征意義明顯，未能充分考慮沿線國家的發展實際以及項目對當地產業的帶動效應，一定程度上限制了“一帶一路”項目的溢出效應。結果導致沿線國家的產業鏈條無法隨著“一帶一路”項目的建設而得到充分發展，使得參與主體在短期并不能從中獲益。因此，“一帶一路”項目僅僅只是開始，如何在當地扎根，與東道國的優勢資源稟賦相結合，發揮項目的產業帶動效應，謀求長期的合作共贏才是項目成功的關鍵[8]。

2.過分依賴中國資本，放大了項目的運營風險

合作共建是“一帶一路”項目的重要特點，但是“一帶一路”沿線多數國家的經濟基礎薄弱，在合作過程中往往無力投入資金，導致“一帶一路”項目在很大程度上由中國提供資金。部分中國企業擴張步伐過快，從而給項目的可持續發展帶來很大壓力。對于一些國家而言，孱弱的財政基礎決定了大多數項目投資只能依賴中方，由此產生債務風險[9]。這對于中國企業的資金承受能力也是一個考驗，地緣政治的戰略意義還可能引發多國博弈，博弈的不確定性可能會給企業帶來政治風險。

3.差異化偏好導致中國企業與東道國企業的合作沖突

許多“一帶一路”項目雖然受到當地政府的歡迎，但政府協調、行業協調等方面的難度遠比想象中的要大。即便雙方具有合作意愿，但是要真正落地還要經過反復的政策溝通，需要很長時間的磨合，配套建設也需要花費很長時間。在項目實施過程中，企業之間的偏好還存在很大差異，圍繞利益分配產生的矛盾不可避免。例如，在中國招商局主導的中白工業園區開發過程中，東道國政府希望能夠吸引更多的高附加值企業入駐，但是高附加值產業基于市場考慮對入駐園區的興趣并不大，許多有意向入駐的企業因不被認可為高科技企業而被拒之門外。其次，東道國希望中國企業的產品最好銷往國外市場，避免與本國企業形成競爭關系。但是，限制中國企業的產品進入東道國市場，顯然會降低中國企業投資“一帶一路”建設的積極性[10]。如果中國企業把進入第三方國家市場作為目標，那么未必會選擇在東道國投資建廠。類似的案例還有很多，不同國家的差異化偏好對于雙方建立長期的信任合作關系是一個巨大的考驗。

五、結論與建議

1.研究結論

“一帶一路”項目作為一項準公共產品，各類主體的合作共建非常關鍵。同時，還要通過“一帶一路”項目帶動沿線國家的產業發展。在這個過程中，政府的角色不可或缺，但是政府介入往往是把‘雙刃劍’，容易導致企業（尤其是國有企業）在對外投資時偏離沿線國家的發展實際，忽略沿線國家民眾的真正訴求。因此，如何更好地處理政府和企業之間的關系是“一帶一路”項目健康推進的首要問題。其次，“一帶一路”的主要目的在于搭建合作平臺，吸引帶動更多的企業、社會組織等各類主體參與，那么如何才能讓更多國家、更多主體參與其中，發揮各自優勢，就成為優化“一帶一路”項目建設的關鍵問題。第三，“一帶一路”項目以基礎設施建設為主，建設周期較長，投入規模較大，因此項目建設必須考慮沿線國家的實際情況，分階段、有重點地逐步推進。行穩方能致遠，其中的‘穩’指的就是項目建設與當地產業發展的良性互動，這就需要持續探索多樣化的、適應發展中國家的合作方式。

2.建議

綜上，優化“一帶一路”項目的路徑在于：

一是強化多國際、多類型主體合作共建，分擔項目建設風險。在“一帶一路”倡議的早期階段，中國的國有企業主導了許多重點項目。基于雙邊政府協定的重點項目在資金融通、稅收優惠、審批手續等環節更容易享受到便利條件，有利于項目的順利開展，但卻不符合國際通行的“競爭中立”原則。在“一帶一路”深入推進的過程中，一方面要更加注重與第三方市場合作，另一方面要引導鼓勵民營企業參與“一帶一路”建設。憑借相對靈活的經營機制，民營企業對市場的反應往往更為敏感，愈益成為“一帶一路”建設的重要推動者。經過多年的成長歷練，中國許多民營企業已經成為行業領跑者，項目管理和建設能力大幅度提升，尤其是在經貿園區、信息科技、加工制造、物流運輸、文化交流等方面的運營經驗日漸豐富，國際競爭力不斷提高[11]。未來，需要進一步完善激勵機制，擴大市場準入范圍，發揮民營企業優勢，合理定位，加大國有企業和民營企業合作共建力度。

二是創新合作方式，構建項目承建企業與沿線國家產業發展的利益相容機制。“一帶一路”項目投資巨大，建設周期較長，標桿示范意義重大，但也容易導致項目建設過分追求大而全，忽略了項目的產業帶動效應。在不斷追加投資的同時，如果產業發展沒有跟上，由于這些大型項目建設多是依靠國家主權信用獲得的融資，就會增加沿線國家的債務風險。因此“一帶一路”項目必須把握好節奏，增強項目建成后的盈利可能性。可借助雙邊政府協議，率先搭建“走出去”平臺，例如通過境外經貿合作園區推動不同類型企業以聯合體形式“走出去”。而且通過這一模式，國家可以為廣大“走出去”的中國企業提供集中保障。能夠更有效地解決單個企業投資時面臨的各種風險，有助于促進中國企業和當地的深度融合。

三是強化人文關懷，以屬地化原則充分融入當地。由于各個國家和地區都有自己獨特的民族觀、宗教觀等。中國企業走向“一帶一路”過程中還要注意規避文化風險，這就需要企業充分做好前期的盡職調查，做好財務、政治、社會等方面的全面風險預案。“一帶一路”建設面臨的并不僅僅是經濟風險，更是如何掌握好其他國家的民族、宗教、政治、軍事問題。在項目推進過程中，當地居民和廣大華裔群體就成為推動“一帶一路”建設的重要資源，應該讓這些人參與進來，通過各種形式的協作，降低風險和運營成本，使中國企業的“走出去”更加順暢。這就需要中國企業真正關注沿線國家的經濟和社會建設，建立對東道國的現實人文關懷，而不是僅僅考慮單個工程項目，更要注重工程建成后的長期效益，這也是“一帶一路”的應有之義。

四是構建“一帶一路”項目數據庫，促進各界共建、共治、共享。“一帶一路”項目的科學立項離不開對以往重大項目的經驗總結，需要在原有項目決策的基礎上提出改進方案，總結提出更為科學可行的立項方式，從而為“一帶一路”項目提供知識支撐。鑒于當前各界對“一帶一路”項目的界定不夠統一，建議充分發揮“一帶一路”建設工作領導小組的統籌作用，組織相關部門聯合構建統一的“一帶一路”項目數據庫，通過系統的“一帶一路”項目理論和案例分析，為“一帶一路”項目的科學決策提供一個完備性高、系統性強、結構緊密的數據框架，搭建一個開放式、結構性、系統化的知識平臺，供業界和各方學者利用相關知識來解決他們自身關切的問題，最終為“一帶一路”項目的可行性決策和管理提供知識支撐。

構建“一帶一路”項目數據庫的目的是把不同類型的項目集中起來，從而更好地與外界共享。該數據庫不僅有助于解決業界當前面對的問題，亦對日后面對復雜多變、動態的項目決策、執行管理、追蹤和審核工作的更新改善提供科學平臺，在此基礎上更好地服務政府決策。事實上，當前海外很多公募或私募基金都有興趣投資“一帶一路”項目，以賺取穩定的回報。建立一個這樣的項目庫，可以讓有興趣的投資者找到適合自身的項目。同時，該數據庫亦能發揮優質項目甄別作用。參照一些優良公用事業企業的經驗制定甄別機制，包括是否具備充裕的現金流足以穩定派息、優質的管理層以及可視化的經營環境等等，從而建立一套各方投資者都認可的甄選準則，把符合條件的“一帶一路”項目投于更廣闊的市場，實現多方參與、互利共贏的目標。