新一輪宅基地制度改革試點困境與對策分析
——基于試點執行與制度改革視角

林 超，郭彥君，焦釩栩

（1.山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030006；2.山西財經大學鄉村振興與土地發展研究中心，山西 太原 030006；3.西北農林科技大學資源環境學院，陜西 楊凌 712100）

農村宅基地制度是中國特色社會主義土地管理制度的重要組成部分，事關每個農村居民的基本居住保障，一直以來發揮著“社會穩定器”的作用[1]，因此，中央對于宅基地制度改革一貫秉承審慎態度。2015年在全國33個縣（區）開啟“三塊地”改革試點，歷時5年，涌現出了義烏[2]、余江[3]、瀘縣[4]等明星試點，為宅基地改革提供了許多先進經驗。但是，由于全國各地農村發展差異巨大，且宅基地制度自身的特殊性[5]，使得宅基地制度改革相較于集體經營性建設用地、土地征收制度改革更加困難，許多試點做法還存在較大爭議，并未能在2019年對《土地管理法》的最新修訂中有所突破。因此，2020年由農業農村部牽頭開啟新一輪宅基地制度改革，并將試點范圍擴大至104個縣（區、市）和3個地級市，希望借此能夠進一步擴大試點范圍，獲得改革最大公約數，探索出可復制、利修法的方案來，所以新一輪試點對于我國宅基地制度改革具有重要價值。但是課題組在跟蹤地方試點調研時卻發現，許多地方改革試點進程緩慢，存在推動力度不大、畏難情緒嚴重等問題。因此，對宅基地改革試點推動過程進行研究，不僅可以進一步豐富政策試點理論研究內涵，而且對于加快當前宅基地改革試點工作也具有重要的現實意義。

試點是指在一定時期內，上級政府在特定范圍內所進行的具有探索與試驗性質的改革[6]，是我國典型和普遍的一種政策試驗方式[7]，也是我國漸進式改革中總結出的特色政策創新體制，在推動我國政策制度創新中發揮著重要作用[8]。已有研究主要是從公共政策角度分析了政策試點的內涵[9]、擴散路徑[10]、政府行為邏輯[11]等，這些研究更多的是從行政部門執行政策的角度去探討政策試點，對于宅基地改革試點研究具有重要價值。但是宅基地改革試點本身不僅是一類公共政策試點，而且還是由上而下的強制性制度變遷，需要從制度改革內容方面進行挖掘，內外兼顧，共同推進，才能使宅基地制度改革試點取得預期效果。因此，本文在已有政策試點研究成果基礎上，從試點執行與改革自身雙重視角來分析當前部分宅基地試點推動進程緩慢的原因并提出建議，以期為宅基地制度改革試點提供理論指導和借鑒。

1 外在角度：行政部門執行試點的困難

本輪宅基地制度改革試點自2020年3月由中央深改委批復同意后，6月中央農辦、農業農村部舉行農村宅基地制度改革試點啟動會后正式開始，各地試點編制改革試點實施方案并報各省政府審批，然后各試點具體負責實施執行。根據已有相關研究[12—14]和課題組實地調研，地方行政機關在執行政策試點時的困難是宅基地改革試點推動進程緩慢的重要原因。

1.1 試點經費不足

試點經費是保證政策試點順利開展的重要影響因素。宅基地制度改革試點中需要大量資金，包括村莊規劃編制、基礎數據調查、宅基地管理信息系統建設、宅基地復墾工程費用、相關人員培訓、媒體宣傳等費用，特別是在宅基地有償退出時，資金補償標準的高低直接決定了改革效果[15]，但是中西部地區經濟發展慢，地方財政實力較弱，對推動試點投入有限。因此，缺少試點經費是調研中地方試點部門普遍反映的最大問題。相較于上一輪改革，每個省只有1個試點縣，這輪試點每個省平均有3或4個試點縣，財政資金無法保障。調研中，A縣、B縣農業農村部門負責人反映，從2020年開始接到試點任務以來，上級財政沒有撥付任何試點資金，要求試點具體執行部門自行解決資金來源。（2022年，據筆者持續跟蹤了解，試點縣已經獲得部分財政資助資金，但是相較于試點全部任務而言，資金仍偏少，因此不影響本文的論點。）試點負責人表示一個村的村莊規劃編制少則15萬～16萬元，多則30萬～50萬元，僅此規劃編制一項就是百萬級花費，縣里財政根本無法承擔，因此只能邊做邊看，挑選1～2個村進行規劃編制。與此同時，調研中試點所代表的廣大欠發達地區財政實力薄弱，縣域經濟發展困難，涉及到農村的項目幾乎都是依靠中央及省里的專項資金，因此對于“額外”的專項改革試點資金支出無力承擔，這種壓力傳導至具體試點執行部門，就會造成試點觀望，試點縮小范圍、試點推動緩慢的問題。

1.2 試點執行機構能力弱

上一輪改革是由自然資源部門負責牽頭，本輪改革則是由農業農村部牽頭開展，因此不同的試點執行機構也是造成試點推進緩慢的原因。首先，部門管理職能交接不順。2018年國務院大部制改革后，將農村宅基地審批、管理職能由自然資源部劃轉至農業農村部，此后宅基地管理相關業務全部由農業口負責。但是自然資源部門長期管理土地資源，無論是在數據調查、信息管理建設、審批監管、基層執法隊伍等軟硬件配置上都比農業農村部門具有更強的優勢，農業農村部門在技術實力、人員配置等方面均存在不足，因此地方農業農村部門普遍反映試點推動難度大，缺少專業的人才隊伍、數據技術支持。其次，由宅基地管理生命周期來看，無論是從宅基地審批前的村莊規劃編制，宅基地盤活利用中涉及的土地用途調整，乃至宅基地及農房確權后的不動產登記頒證均屬于自然資源部門業務范圍。A縣試點反映，農業部門看似負責宅基地管理，但前置的規劃，后續的不動產登記都還屬于自然資源部門管理，農業部門就管中間一段，能不能實現試點進度全看人家的臉色。這樣的問題突出反映了本次試點的難處。再次，從部門協同配合來說，本次改革由農業農村部門牽頭，自然資源、住建、金融等部門則屬于成員配合單位。盡管各地都成立了宅基地改革領導工作組，但由于部門條塊分割以及“一把手”重視程度差異的原因，實際中各部門在數據資料、規劃編制、指標調整方面積極配合程度不一，都會嚴重影響到宅基地試點工作的推進。

1.3 試點批準機關和設置方式欠妥

雖然兩輪宅基地改革都屬于中央級批準機關，但是2015年開啟的“三塊地”改革試點是由中辦發文，全國人大常委會審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權在試點地區暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》等有關法律規定。同年，國務院發布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，也取得了關于突破《中華人民共和國物權法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔保法》第三十七條等相關法律條款的規定。中國人民銀行會同多部門聯合印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，制定了具體的試點做法。而本輪宅基地改革試點涉及宅基地及農房盤活利用、抵押貸款等內容卻未獲得相關法律授權。對試點的合法性的擔憂，以及官員自身的考核，阻礙了基層試點的大膽探索。此外，試點設置方式包括中央直接制定、中央指定與地方申報相結合、中央直接組織地方申報三種方式，也是影響試點效果的重要影響因素[16]。本輪宅基地制度改革試點屬于從上而下指派，因此，地方對于試點缺少動力。調研中，A、B兩縣均反映這次試點均是由省廳指派，都不是由地方自主申請。B縣農業農村部門負責人甚至表示，直到2020年6月份通知下來才知道自己被選作試點縣。因此，對于試點毫無頭緒，更沒有具體的想法，只能硬著頭皮試點。由此可見，本輪改革試點中許多縣是被動選擇改革，對于如何規范宅基地管理，如何盤活利用宅基地，如何利用宅基地改革促進農村發展等問題缺少改革意識，自然也就對于試點沒有熱情，完全是以完成工作、交代任務的心態對待試點，導致進程推動較慢。

2 內在角度：宅基地改革自身的不足

宅基地改革試點不僅是一項政府推動的公共政策創新，同時也是一項政府主導的強制性制度變遷。因此，在分析試點過程中不僅要從行政機關執行角度，而且也需要從宅基地制度改革自身角度去剖析。

2.1 改革戰略方向：只見鄉，不見城

農村宅基地改革雖然是農村土地制度改革的重要部分，但不能只在農村談農村，需要與城鎮化相銜接，要在城鄉融合發展背景下全方面設計[17—18]。從調研中發現，A、B兩縣宅基地改革試點存在著“只見鄉、不見城”的問題，所有的改革思路與設想都只是在圍繞農村找出路，割裂了新型城鎮化與鄉村振興戰略之間的共融關系，缺少從城鄉融合層面，以系統全局視角謀劃改革。因為現實情況是，許多試點縣自身城市經濟發展活力就有限，大量青壯年勞動力外流，缺乏產業支撐，城鄉人均收入較低，城市經濟發展落后，根本無力反哺農村，以城帶鄉。因此，如果試點只圍繞鄉村找出路，則推動閑置宅基地盤活利用、農房抵押貸款、有償使用、宅基地退出、資格權多種實現方式等內容就顯得困難重重。因此，當地改革部門陷入到改革困境中，從自身成本與收益的角度考量，就會覺得農村宅基地改革收益太低、太慢、太不明顯，再加上政績考核等因素，對于要前期大力投入的規劃編制、信息系統建設等改革就不會太熱情，就會選擇性地試點執行。

2.2 改革實施主體：村級集體組織無力

農村宅基地屬于集體所有，村集體經濟組織既是所有權主體，也是鄉村基層治理主體，理應是本次改革中的主要實施者和推動者，發揮其所有權權能和治理主體作用。但是，在調研中卻發現村集體組織力量薄弱、工作主動性差、村干部怕擔責等問題，直接影響到改革工作推進。（1）村民對村集體組織依附性削弱，村集體組織轉型為服務機構，對村莊的發展規劃能力差。由于農業稅費以及農村承包地經營制度改革，使得集體不再承擔村民共同生產調度、剩余統籌分配等職能，并逐步弱化為村民服務組織以及鄉鎮政府的“傳話筒”。村民只有在辦理社保、五保、征兵、戶口等事務時才對集體有需求。村集體對村民的管理約束能力有限，村民也認為集體只是鄉鎮政府行政管理職能在村莊的延伸，因此村干部對于村莊發展不再上心，缺乏主動思考意識，怕擔責，怕得罪人，只是機械地完成上級政府交代的任務，或是將村民糾紛與矛盾上移政府。在調研中，A縣里要召集某村集體召開宅基地改革座談會，村書記才從隔壁市匆匆趕回來，何談宅改想法，只是服從于政府思路，缺少主動性。B縣則是某村莊內部有一戶家庭涉及到村民宅基地房屋繼承問題，本屬于家庭內部倫理問題，但是涉及到宅基地，村支書便讓村民去縣宅改辦解決，推諉責任。（2）欠發達地區的村集體經濟實力相當薄弱。雖然2017年全國開展了農村集體產權制度改革，但是很多地方實際上依舊還是“兩塊牌子，一套人馬”。村集體經濟組織幾乎沒有任何收入，所有的運營開銷全部依賴政府財政，村集體基本上是維持基本運轉而已。對于宅基地盤活利用、有償退出等改革，村干部普遍反映：一是集體沒有產業，退出的宅基地除了作為后備預留宅基地，沒有其他用處；二是集體無力承擔宅基地有償退出補償，只能依靠鄉鎮政府解決。由此可見，改革主體的組織能力不足，意愿不強，也影響改革工作地推進。

2.3 改革價值導向：過度重視市場價值利用

本輪宅基地制度改革重點是圍繞“三權分置”，通過資格權與使用權分離，剝離宅基地的居住保障功能，進一步放活宅基地使用權流轉，促進宅基地資產功能實現[19]。因此，許多試點地區導向以宅基地市場價值為改革導向，更多地關注宅基地財產價值如何實現，盲目學習其他地區經驗，忽視了宅基地改革所帶來的社會效應[20]。我國農村之間發展條件差異巨大，宅基地改革需要考慮人口、經濟發展、資源稟賦和土地管理水平等因素[21]，平衡宅基地居住保障與財產功能[22]，探索不同地區宅基地改革思路。比如對于宅基地有償退出，發達地區尚且費力，欠發達地區則更不現實。對于欠發達地區，土地市場價值不高，需求不大，通過宅基地改革的重要意義應是加強村民自治管理水平，改善村莊人居環境，提高存量宅基地資源的利用效率，解決歷史遺留問題，規范今后的宅基地及建房審批管理，滿足更多村民合理的建房需求[23]。因此，不要盲目大規模推動有償退出，這樣既增加了地方財政壓力，增加改革工作難度，而且退出后土地再利用也成為難題，如若解決不好，還會造成土地資源的“二次浪費”，影響到宅基地改革輿論宣傳效果，降低村民參與改革的積極性。

2.4 改革試點策略：單兵突進難以突破

農村土地本身就是一個整體系統，宅基地與農村承包地、集體經營性建設用地、公共服務與設施用地都是其中的一部分。因此，宅基地改革與其他地類不是相互割裂的關系。比如宅基地復墾后會轉換為新的農用地進行承包，新增宅基地審批來源于周邊耕地。宅基地與集體經營性建設用地入市之間也可以相互轉換。其次，宅基地改革不單單是“地”的問題，還與人口流動、產業發展、公共服務等相關。伴隨著城鄉社會發展，農村居民住房需求不僅是需要一塊宅基地建房，而是更關注住房周邊的就業、教育、醫療等公共服務與基礎設施。調研中，村民因為教育、婚嫁等原因，跨村居住、縣城買房等現象普遍，造成了許多村宅基地閑置、宅基地隱形流轉、“小產權房”開發等問題，但是試點中許多地方只是單一圍繞宅基地改革進行試點，缺乏與相關制度協同改革，往往造成“就宅改說宅改”的現象，因此，要解決這些問題，就不應該只關注宅基地，而是需要與相關配套制度進行聯動改革。

3 關于推動宅基地改革試點的對策建議

3.1 做實“一把手”負責制，協調相關部門協同改革

由于我國行政系統的科層體制與干部政績考核制度，改革試點工作的推動力度很大程度上取決于“一把手”領導是否重視[24]，各試點縣雖然文件上都成立了由縣委書記、縣長組成的雙領導小組，但實際工作很多是由分管農業領導負責，使得行政資源分配與部門協調面臨許多困難。因此應當做實試點“一把手”負責制，增強領導干部對宅基地改革的“注意力”，發揮由領導小組負責的部門協調機制。由“一把手”統籌推進自然資源、住建、發改、財政等相關部門與農業農村部門協同配合，在村莊規劃、數據調查、不動產登記、建房審批、涉農項目審批等方面形成改革合力，積極向上爭取資金、項目，將全縣涉農資金、項目資源統籌調度，同時探索發行宅基地治理專項債券，破解地方改革資金困難[25]。壓實各鄉鎮改革責任，進一步加強對鄉鎮、村委會干部的試點宣傳和政策解讀，倒逼改革任務，建立獎懲機制，調動基層改革創新動力，發揮主動探索精神，允許政策上的大膽試驗，減少基層宅改工作人員的問責包袱，從行政層面進一步加快推進宅基地改革試點工作。

3.2 統籌鄉村振興與城鎮化，雙輪驅動宅基地改革

宅基地制度改革不僅是鄉村振興，也是城鄉融合發展的重要抓手，涉及到人口遷移、村莊布局、鄉村二三產業發展等多項內容，離不開城市經濟帶動。因此，要通盤考慮城鄉發展格局，統籌新型城鎮化與鄉村振興戰略，雙輪驅動宅基地改革。要建立系統的城鄉空間布局體系，按照縣域—集鎮—村莊體系，分類識別不同村莊發展類型，按照城鄉融合型、集聚提升型、特色發展型等分類施策，制定不同的試點方案[26]。對于城市近郊，有產業基礎的村莊應該配合新型城鎮化發展，集聚人口與產業規模優勢，盤活宅基地財產價值，積極嘗試引入社會資本參與試點，既減輕政府財政投入壓力，也可以有效盤活閑置宅基地資源。對于區位較差，人口大規模流出，甚至“空心化”的村莊，就要考慮村莊適度集聚，依托宅基地整治、增減掛鉤等政策，集中資源提升集聚點公共基礎設施水平，改善村莊人居環境，增加鄉村活力。對于具備特色文化、生態資源的村莊，則要堅持以保護為主，防止大拆大建，打造優質文化旅游或特色產業，才能吸引周邊城市人口前來消費，實現宅基地資源活化。

3.3 加強村集體組織自治，增強宅基地改革內生動力

宅基地改革試點的重要參與方是村集體組織，其既是作為宅基地產權的所有者，也是宅基地治理的責任者。但是許多試點地區，村集體經濟組織實力薄弱，組織渙散，村民自治組織有名無實，完全由政府強力主導，村干部與村民缺乏參與感，鄉村治理能力未能得到發揮。因此，要借宅改之際，加強村民自治能力建設，建設村民理事會，發動基層村委會干部、理事會成員，壓實村集體組織所有權主體責任，向普通村民進行廣泛深入的宣傳，讓村民理解、看到宅改所能帶來的好處。加強宅改績效考核與評比，定期對試點村進行工作進度考核與排比，建立獎懲機制，壓實村一級實施主體責任，讓矛盾解決與改革智慧都更多地來源于基層，來源于村莊內部。增加村民的參與感，村莊試點方案要反復與村民討論、協商，使他們融入到改革中，參與到改革中。與此同時，要發揮村委會干部、理事會成員、黨員的先鋒模范帶頭作用，主動承擔普通村民的思想工作，做到改革的公正、公平、公開。

3.4 聯動相關配套制度，推動宅基地系統性改革

宅基地改革中無論是居民點布局、資格認定、流轉使用都與其他地類相關。因此，要將農村土地所有地類通盤考慮，宅基地改革與承包地流轉、集體經營性建設用地入市、增減掛鉤等涉農涉地政策相結合，充分利用試點的政策利好，將宅改與鄉村產業發展相結合，增加集體經濟組織自我造血能力，拓寬宅基地盤活利用市場，要讓宅改成為撬動鄉村經濟社會發展內生能力的杠桿。同時，要將土地改革與鄉村振興其他內容相結合，特別是城鄉公共服務。宅基地改革已經不僅是“地”的問題，還是一個“人、地、業”的系統工程，必須符合人口流動和居住需求，不僅要滿足一部分村民的基本居住保障問題，而且還要在有條件的地區考慮另一些村民的改善性居住問題。在縣域范圍內推動城鄉融合，協同推進戶籍、醫療、教育、住房等相關改革，提高村民所享受的公共服務水平，縮小城鄉以及鄉村內部不同區域之間的差距，釋放宅基地制度改革的最大紅利，推動鄉村振興與農民農村共同富裕。