法治鄉村建設的內涵、特征與價值

史鳳林，張志遠

（山西大學，太原 030006）

作為法治社會不可或缺的重要環節，法治鄉村建設不僅具有基礎性、決定性作用，而且對全面依法治國戰略的實施具有直接支撐作用。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確提出建設法治鄉村的重大任務；2019年6月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強和改進鄉村治理的指導意見》對法治鄉村建設提出明確要求；2020年3月，中央全面依法治國委員會印發了《關于加強法治鄉村建設的意見》，要求各地區、各部門結合實際認真貫徹落實。黨中央、國務院這一系列重要方針政策的出臺，既為法治鄉村建設提供了目標指引，也為法治鄉村建設提供了有力保障。按照黨中央、國務院部署，部分省份積極制定實施辦法，廣泛開展“民主法治示范村”的建設和申報工作。但調研發現，主體自覺性較差是法治鄉村建設中存在的突出問題，究其原因主要是鄉村組織和群眾對法治鄉村建設的內涵、特征與價值認識不清。因此，專題研究法治鄉村內涵、特征和價值，對于貫徹落實中央法治鄉村建設工作部署，提升法治鄉村建設的整體效果具有重要的理論和實踐意義。

一、法治鄉村建設的內涵

關于法治鄉村建設的內涵，學術界與實務界都沒有明確的論述。《關于加強法治鄉村建設的意見》具體規定了法治鄉村建設的四個基本原則、九項具體任務、四方面實施措施，因此，筆者認為法治鄉村建設包括三個方面的內涵。

（一）法治鄉村建設本質上是全面依法治國戰略和鄉村振興戰略的基礎工程

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，我國開創了全面依法治國的新局面。黨的十九大報告明確提出：全面推進依法治國總目標是建設中國特色法治體系、建設中國特色社會主義法治國家。法治鄉村建設正是對這一基本治國方略的呼應。黨的十九屆四中全會將堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為中心議題。鄉村作為國家治理的一個重要基礎領域，其法治進程直接影響著全面依法治國的大局。法治鄉村建設的質量和水平，不僅對于全面依法治國戰略實施具有基礎性、決定性作用，同時也對國家治理體系和治理能力現代化具有直接制約作用。因此，法治鄉村建設本質上是全面依法治國戰略的基礎工程。

改革開放40多年來，伴隨著我國經濟社會的巨大變化，鄉村社會也發生了重大變化。農民的整體生活水平提升，農民政治和文化意識逐步增強，鄉村經濟在種植結構、經營取向、非農產業總量等方面發生重大變化，鄉村農業人口流動、農民職業分化等方面也發生結構性變化。但是，農民的思想道德素質、科學文化素質、健康素質普遍不高，農業現代化水平還較低，農村經濟社會發展水平與城市相比仍存在較大差距。農村農業農民問題仍然是關系到國計民生的根本性問題。黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略，并將其作為全面建成小康社會的重大戰略之一。因此，法治鄉村建設不僅有助于實現“三農”發展目標，也可以實現鄉村振興的目標。法治鄉村建設本質上也是實施鄉村振興戰略的基礎工程。

法治鄉村建設是全面依法治國戰略和鄉村振興戰略的基礎工程，其基礎性表現在三個方面：一是相對于宏觀的法治國家、法治政府、法治社會建設，法治鄉村建設更具有基礎性、屬于基礎領域；二是相對于實現國家治理體系和治理能力現代化建設，法治鄉村建設屬于治理體系的基層、治理能力的末端，直接制約著國家治理體系和治理能力，具有奠基作用；三是相對于實施鄉村振興戰略，法治鄉村建設雖非其全部戰略內容或最重要的領域，但它卻是實施鄉村振興戰略的基本保障。

（二）法治鄉村建設是在中國共產黨領導下逐步完善自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系活動

黨的十九大報告提出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。2019年6月，《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出，要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局。2020年3月，《關于加強法治鄉村建設的意見》將堅持法治與自治、德治相結合作為法治鄉村建設的基本原則。因此，法治鄉村建設的基本模式就是形成“三治結合”的鄉村治理體系和治理格局。這種鄉村治理體系的形成和完善，是以培育治理主體為基礎，以規范治理依據為保障，以挖掘治理動力為導向，以創新治理方式為核心內容的系統性活動。

法治鄉村建設是在中國共產黨領導下逐步完善自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系活動。具體體現在四個方面：第一，基本方式是村民自治、依法治理、以德促治的有機統一和相互融合；第二，基礎是自治，充分調動村民自治主體的積極性，不斷培育村民自治能力，在法律范圍內依據自治章程實行自治；第三，根本保障是法治，著力推進鄉村依法治理，教育引導干部群眾形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維和意識，將鄉村治理納入法治化軌道；第四，基本導向是德治，堅持以社會主義核心價值觀為引領，弘揚中華民族優良傳統美德，發揮村規民約維風導俗的作用，培育個人善良品德、形成家庭和善美德、凈化社會風氣、促進社會和諧，通過揚善抑惡、仁德教化、自我約束的方式最大限度弘揚社會公德。

（三）法治鄉村建設是以社會主義核心價值觀為引領，社會主義基層民主法治建設和社會主義新農村建設自我改革與自我完善的過程

新中國成立以來，我們黨積極探索符合中國國情、規范有序、充滿活力的鄉村民主法治建設道路。經過70余年的實踐探索，我國已經形成了適應中國特色社會主義特點和基本要求的相對成熟的鄉村民主法治建設模式。根據1982年憲法相關的規定，村民委員會作為基層群眾自治組織，開始了實踐探索和創新。村民具體依據《村民委員會自治法》，進行自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，基本實現了自己的事情自己做、自己權益自我維護、自己責任自己履行、充分發揮集體智慧辦好大家事情這一基層民主制度的優勢。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅守初心使命，高度重視“三農”問題，提出了一系列推動鄉村民主法治建設的新思想、新理念、新戰略，促進了鄉村民主法治建設的理論和實踐創新，形成了一套完善的治理結構：村黨支部作為基層黨組織，在執行黨的路線、方針、政策方面發揮政治引領和保障作用；村委會作為自治組織，主要負責村的公共事業和公共事務，維護村民的公共權益；村民依法享有民主決策、民主參與權利，自覺履行村民義務；村民小組重點加強村務監督、制定村規民約。我國鄉村治理，基本形成了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容的多元共治和民主法治的基層治理格局；邁入了創新鄉村治理、保障農村民生、促進農業發展、提高農民收益的多元共治和民主法治不斷完善的道路。

法治鄉村建設是社會主義基層民主法治建設和社會主義新農村建設自我改革與自我完善的過程。從歷史發展視角看，法治鄉村建設經歷了黨領導人民進行社會主義革命、建設和改革的歷史演變的過程，實現從探索積累經驗到逐步成熟完善，再到建設發展模式基本定型的過程。從基本內容看，法治鄉村建設經歷了鄉村經濟社會從傳統型治理到現代型治理的主題轉變。從新中國成立到黨的十八大之前，我國農村法治建設主要圍繞如何解決農業大國、農村落后、農民貧困問題，探索通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督鄉村自治，促進和提升基層民主的制度化、法律化；黨的十八大以來，我國農村法治建設主要圍繞實施全面依法治國戰略和鄉村振興戰略中的實現農業強、農村美、農民富的問題，探索向新產業、新業態、新模式發展，信息化、智慧化、網格化管理，“三治”有效融合的現代新型鄉村治理體系轉變。從基本形式看，法治鄉村建設經歷了從村民自治為主、到依法自治、再到“三治”有效融合的發展歷程。改革開放初期根據1982年憲法，從1986年起我國廣大農村地區試行村民自治。這一時期鄉村治理主要以村民自治為主；1999年依法治國作為治國理政基本方略寫入憲法后，鄉村治理模式形成了以自治與法治相結合為主的建設模式；黨的十八大以來鄉村治理形成了以“三治”有機結合、有效融合為主的建設模式。

二、法治鄉村建設的特征

（一）法治鄉村建設以鄉村基層自治共同體及成員為主體

法治鄉村建設以鄉村基層自治共同體及成員為主體。這既是法治鄉村建設區別于法治國家、法治政府與法治社會建設的主要特征之一，也是法治鄉村建設區別于其他團體和自治組織的標志。法治國家建設主體主要是執政黨，其核心是依法執政；法治政府建設主體主要是各級政府及其工作人員，其核心是依法行政；法治社會建設主體是自然人、法人、非法人組織等，其核心是普遍平等守法。而法治鄉村建設主體卻是自治共同體及其成員。

（二）法治鄉村建設以“三治結合”或“三治融合”為基本治理模式

法治鄉村建設或治理模式的特征是自治、法治與德治“三治結合”或“三治融合”。在鄉村治理體系中，村民自治既是中國特色民主政治在鄉村治理領域的實現方式，也是法治鄉村建設的基本治理方式。概括地講，自治就是自治主體自我管理、自我服務、自我教育、自我提高，并通過自我實踐維護自我權益和社會公益的活動。法治既是法治鄉村建設的根本保障，也是鄉村治理體系的基本依循。法治就是自治組織和自治主體在堅持和維護法律至上權威基礎上，依法處理鄉村事務、解決鄉村糾紛的治理方式。德治就是自治組織和自治主體以社會主義核心價值觀為引領，弘揚中華民族優良傳統美德，充分發揮道德楷模的示范作用，在鄉村治理中通過揚善抑惡、仁德教化、自我約束的方式最大限度弘揚社會公德，促進個體、家庭、社會和諧的方式。實現“三治融合”，才能集聚力量、凝聚人心，營造共建共治共享局面，最大限度激發基層發展活力，契合中國鄉村建設治理的客觀實際，構建現代鄉村治理體系，為鄉村振興提供制度基礎和重要保障。

（三）法治鄉村建設以鄉村民主法治建設為基本內容

法治鄉村建設的內容特征是以鄉村民主法治建設為基本。就建設內容而言，法治鄉村建設包括社會主義道德、法律、民主等諸多內容。但法治鄉村建設的基本內容既不是宏觀的道德建設，也不是中觀的法治建設，而是基層民主法治建設。具體而言，就是圍繞基層自治涉及的民主法治權益所展開，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容。從國家法治鄉村建設指標體系也可以看出，五個一級指標體系的核心和分值權重均在“基層民主規范有序”和“法治建設扎實推進”兩個重要指標。

三、法治鄉村建設的價值解析

法治鄉村建設的價值，既是指作為法治鄉村建設主體對法治鄉村建設目標、建設內容、建設模式、建設效果的肯定評價或積極意義的認同，也是建設目標、建設內容、建設模式、建設效果對法治鄉村建設主體需求的滿足狀況描述。價值問題的核心是主體與客體的價值需求與價值滿足的契合程度。價值主體的單方需求或價值客體價值屬性都不會發生價值問題。法治鄉村建設主體包括建設方案設計主體、建設實施主體、考核評價主體多方面，其核心主體是建設實施主體；法治鄉村建設客體包括建設目標、建設任務、建設內容、建設模式、建設效果多方面。法治鄉村建設價值同時也具有多元多層次的價值體系，包括理論價值、實踐價值與社會價值，目的價值與工具價值，內在價值與外在價值等多方面。下面主要集中對其理論、實踐、社會價值進行論述。

（一）法治鄉村建設的理論價值

法治鄉村建設的理論價值主要是指法治鄉村建設目標、建設過程、建設效果等對于法治鄉村建設主體所形成的促進認識提高、促進方法完善、促進理論提升的價值。具體包括三個方面：

1.促進認識提高。這一價值指法治鄉村建設目標、建設過程、建設效果等對于建設主體所形成的促進認識提高、認識清晰、認識轉變等主觀感知或客觀效應。一是法治鄉村建設目標的啟迪價值，即法治鄉村建設目標有助于建設主體理性認識建設理念和建設途徑、全面把握建設的基本功能作用。國家建設方案的頂層設計明確提出了法治鄉村建設的近期目標是到2022年基本實現“兩個完善、三個明顯提高”，即涉農法律制度、鄉村公共法律服務體系更加完善，基層執法質量和干部群眾尊法學法守法用法的自覺性和鄉村治理法治化水平明顯提高；遠期目標是到2035年基本實現“兩高、兩個現代化、一個基本建成”，即鄉村法治可信賴、權利有保障、義務必履行、道德得遵守，鄉風文明達到新高度，鄉村社會和諧穩定開創新局面，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化，法治鄉村基本建成。這對法治鄉村建設主體認識清晰、提高、轉變具有重要啟迪價值。二是法治鄉村建設過程的揭示價值，即法治鄉村建設的系統化、動態化、試驗化的建設過程，有助于科學揭示法治鄉村建設的本質及其規律。法治鄉村建設是一個從單一到多元，再到系統化的過程，也是主體之間、主體與客體在建設實踐中不斷互動的過程，同時也是建設主體圍繞建設目標和建設任務不斷認識、實踐、檢驗的過程。三是法治鄉村建設過程的發現價值。即法治鄉村建設的客觀過程有助于正確把握法治鄉村建設事實狀態，發現法治鄉村建設中存在的突出問題及其原因。法治鄉村建設既是建設主體與建設客體不斷互動的客觀事實，也是建設主體不斷認識建設客體及其自我活動的過程，也是建設問題不斷展現并獲得解決的過程。

2.促進方法完善。這一價值指法治鄉村建設的實踐及其過程對建設主體建設經驗、建設模式的形成和完善所具有的主觀啟發和客觀催化效應。主要有兩層含義。一是法治鄉村建設的方法提煉價值，即法治鄉村建設系統化、實證化研究過程，有助于總結提煉中國特色社會主義的法治鄉村治理經驗和模式。二是法治鄉村建設的特色凝練價值，即因地制宜的建設原則和方法，有助于凝練法治鄉村建設的特色。法治鄉村建設既是設計主體理性思考、思維創新的過程，也是建設實施主體大膽實踐、積極改革、主動創新的過程；既是設計主體理性形成建設目標、設置建設任務的過程，也是建設實施主體實現目標、完成建設任務、形成建設特色的過程；既是設計主體理性架構建設路徑和方法的過程，也建設實施主體不斷實踐、總結、檢驗形成建設特色的過程。

3.促進理論提升。這一價值指法治鄉村建設的效果，借助建設主體的主觀能動性作用對中國特色法治理論體系完善、法治文化品位提升、基層鄉村治理模式提煉所具有的客觀效應。具體表現在兩方面：一是法治鄉村建設效果對中國特色法治理論和法治文化的提升價值。從理論看，法治鄉村建設既是建設過程與建設效果的統一，也是建設理念、建設方法、建設目標與建設實踐的統一。從實踐看，浙江桐鄉從2013年在全國率先開展的基層社會治理實踐，“桐鄉模式”業已成為全國基層鄉村治理的重要品牌，被寫入黨的十九大報告，體現了新時代“楓橋經驗”的精髓，代表了未來基層治理的發展方向。桐鄉法治鄉村建設經驗所具有的獨特價值就是對中國特色法治理論體系完善和法治文化品位的提升價值。二是法治鄉村建設效果對中國特色社會主義基層治理模式的提升價值。從理論看，法治鄉村建設既是建設過程與建設效果的統一，也是建設理念、建設方法、建設目標與建設實踐的統一。從實踐看，浙江桐鄉“三治融合”的建設模式是中國特色社會主義法治社會建設的共建共治共享的新格局的重要探索，是基層治理體系和治理能力現代化的標志性成果。桐鄉法治鄉村建設模式的獨特價值也是對中國特色社會主義基層治理模式的提升價值。

（二）法治鄉村建設的實踐價值

法治鄉村建設的實踐價值主要是指法治鄉村建設目標、建設內容、建設原則、建設效果等對于法治鄉村建設主體所形成的推進實踐擴展和深入、效率提高、品位提升的價值。具體包括三個方面。

1.實踐推進價值。這一價值是指法治鄉村建設目標和任務對鄉村民主法治建設的重要推進價值。具體表現在兩個方面：一方面是法治鄉村建設目標對鄉村民主法治建設的重要推進價值。法治鄉村建設的近期目標和遠期目標的核心是鄉村民主法治建設。建設主體依據建設目標開展建設實踐，既體現了鄉村治理實踐的民主法治的建設需求，以人民為中心的發展思想的時代意義；也展現了民主法治建設的科學內涵、理性意蘊、合理內核。因此，圍繞法治鄉村建設目標而展開的就是實踐活動對鄉村民主法治建設具有重要推進價值。另一方面是法治鄉村建設任務對鄉村民主法治建設的重要推進價值。法治鄉村建設內容包括涉農領域立法完善、涉農行政執法規范、鄉村司法保障加強、鄉村法治宣傳教育強化、鄉村公共法律服務完善、鄉村矛盾糾紛化解和平安建設機制健全、鄉村依法治理推進等。

2.實踐引領價值。這一價值主要是指法治鄉村建設原則對中國特色社會主義鄉村治理模式形成和完善的引領價值。建設主體依據建設原則所開展的法治鄉村建設實踐，既契合了鄉村治理實踐對黨的領導、以人民為中心、“三治融合”、從實際出發基本原則的現實需求；又展現了黨的領導、以人民為中心、三治結合、從實際出發基本原則科學意蘊、民主內涵、先進內核。

3.實踐提升價值。促進實踐提升價值是指法治鄉村建設的過程、方法和效果，借助建設主體的主觀能動性作用對中國特色法治實踐創新、法治效益提高所具有的客觀效應。具體表現在兩個方面：一是法治鄉村建設的促進實踐創新價值。從理論看，中國特色的鄉村治理實踐既是先進治理理念、科學治理方法、理想治理效果的有機統一，也是科學的指導思想、優秀傳統文化、理性的實踐經驗的完美結合。從實踐看，以桐鄉為代表的法治鄉村建設的地方性實踐探索，通過實踐創新上升為國家認同的典型經驗模式，不僅代表了新時代我國鄉村基層治理的新思維，具有示范價值和推廣意義，而且具有促進實踐創新價值。二是法治鄉村建設的促進實踐效益提高價值。從理論看，中國特色的鄉村治理實踐既是先進治理理念、科學治理方法、理想治理效果的結合成果，也是鄉村治理主體經濟政治和社會文化資源投入與收益的比較成果。從實踐看，以浙江的桐鄉、奉化、天臺、溫嶺、武義、寧海、新昌、浦江等為代表的法治鄉村建設模式，以人民的美好生活需求為建設目標追求，以黨建引領為建設基礎，以三治融合為建設中心，以群眾的廣泛參與為建設關鍵，以治理機制的創新為建設保障。不僅最大限度降低了建設的成本，而且最大限度地提升了建設效益。

（三）法治鄉村建設的社會價值

法治鄉村建設的社會價值主要是指法治鄉村建設目標、內容、原則、效果等，對于建設主體所形成的推進國家經濟、政治、社會、法治、文化發展戰略的推進、奠基、保障和推動價值。具體包括四個方面：

1.政治戰略價值。即法治鄉村建設對國家治理體系和治理能力現代化的推進價值。國家法治鄉村建設的頂層設計方案明確提出：到2035年鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化的建設目標。方案同時指出：健全鄉村治理體系，確保廣大農民安居樂業、農村社會安定有序，有利于打造共建共治共享的現代社會治理格局，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八大以來，黨和國家特別重視國家治理的現代化，習近平總書記反復強調，沒有國家治理的現代化，就不可能真正實現社會主義現代化。社會治理的基礎在基層，薄弱環節在鄉村。法治鄉村建設既契合了國家治理現代化的需求，從國家治理最薄弱環節的鄉村治理入手，通過法治鄉村建設能夠促進和提升國家治理水平。

2.社會戰略價值。即法治鄉村建設對全面依法治國戰略實施的奠基價值。法治鄉村建設要走出一條符合中國國情、體現新時代特征的中國特色社會主義法治鄉村之路，為全面依法治國奠定堅實基礎。黨的十九大報告提出推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織的作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。法治鄉村建設正是契合了全面依法治國戰略和有效實現社會治理的需求，從國家治理最基礎的環節鄉村治理入手，通過法治鄉村建設為全面依法治國實施奠定堅實的基礎。

3.經濟戰略價值。即法治鄉村建設對鄉村經濟全面振興和實現農業農村現代化的保障價值。社會有效治理與經濟的高質量發展具有密切關系。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推動“三農”工作理論創新、實踐創新、制度創新，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，切實把農業農村優先發展落到實處。農業強不強、農村美不美、農民富不富，既關乎億萬農民的獲得感、幸福感、安全感，也關乎全面建設社會主義現代化國家的全局。法治鄉村建設正是契合了鄉村振興和實現農業農村現代化的需求，從國家治理現代化建設最基礎的環節鄉村法治建設入手，通過法治鄉村建設為鄉村經濟全面振興和實現農業農村現代化提供優質的法治環境。

4.文化戰略價值。即法治鄉村建設對優秀民族文化和社會主義先進文化與法治文化創新發展的推動價值。國家法治鄉村建設的頂層設計方案明確提出，推動法治文化與民俗文化、鄉土文化融合發展，組織編寫、創作具有鄉土文化特色、群眾喜聞樂見的法治文化作品，廣泛開展群眾性法治文化活動。鄉村文化包括長期形成的優良傳統文化，有教化鄉鄰、淳化民風之功能，對中國社會政治治理和有序運轉發揮了獨特作用；鄉村文化也是中華傳統文化的基礎和根脈，是培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風的基層學校和課堂，引領社會向上向善，凝聚正能量，對國家穩定繁榮和人類文明貢獻了東方智慧〔1〕。因此，在法治鄉村建設中，應充分發掘鄉村文化的現代性價值，促進鄉村文化與社會主義先進文化的融合，提振鄉村文化的經濟價值，凝聚鄉村文化振興的社會合力，增強鄉村文化自信，樹立新時代鄉村文化觀，推進鄉村文化的現代轉型和創新發展。