鄉村社區韌性治理機制構建的驅動力及進路

張 雄，趙丹維

（廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541004）

黨的十九屆六中全會《決議》強調，必須銘記生于憂患、死于安樂，常懷遠慮、居安思危。常居安而易生怠惰之心，而“居安思危”內含韌性和動力的意蘊，是當代風險社會生存之道，亦是社會治理現代化之新向度。鄉村社區作為社會治理體系的基層終端，能否在風險社會各種不確定因素的擾動下迅速作出反應，維持一種穩定狀態或達到另一種平衡，很大程度上決定著鄉村社區韌性治理有效與否。在全球化視角下，風險社會自發地將中國和其他國家納入影響范疇，但由于當下中國的現代化兼具工業化和現代化的特征，在對風險多元場域的轉換中有其獨特的適應路徑。

一、問題緣起

我國幅員遼闊、人口眾多，區域間不平衡發展特點顯著，國內外形勢復雜多變，為風險因子滋長提供了“沃土”。以2003年“非典”為應急管理體系建設分水嶺，應急管理理念開始強調預防為主、標本兼治；其后不同類型的突發公共事件階段性推動了應急管理理念的轉變，我國應急管理領域得到了長足發展。然而，應急管理體系建設在事實上仍面臨著結構性問題，張海波、童星（2015）認為，以“一案三制”的方式推進中國應急管理體系建設在短期內卓有成效，但因中國政治社會改革缺乏“頂層設計”以及脫離總體結構“單兵突進”而陷入瓶頸〔1〕，“回歸結構”作為應急管理突破瓶頸的唯一途徑，需要借助四種結構演進動力：公眾參與度、社會力量生長力、自我適應力和基于文化習得、經濟外溢的社會學習力，而韌性治理作為現代社區應急管理模式的嬗變，在新技術沖擊下的網絡時代更加注重治理系統的風險抵抗能力、自適應能力和多元力量協同能力，為應急管理體系建設提供了一個新的理論視角。

加拿大生態學家霍林將“韌性”概念引入學術界后，對“韌性治理”作出了災害學視角的界定〔2〕；國內學者在災害治理領域對“韌性”亦有援引，用韌性城市建設的基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性和社會韌性拓展了城市應急管理外延〔3〕；也有學者嘗試將鄉村社區韌性治理劃分為結構韌性、社會韌性、制度韌性、技術韌性四個層面〔4〕。由于結構韌性指的是多元治理主體形成的治理結構應對社區風險的能力，以主體韌性代替更加簡單明了，而制度韌性和技術韌性作為中觀層面的指標，在鄉村社區韌性治理的考察中更具有可操作性，因而可將基于中觀層面的社會文化韌性代替更為宏觀的社會韌性與經濟韌性。據此，從運行機制上看，鄉村社區韌性治理主要表現在主體韌性、制度韌性、社會文化韌性及技術韌性四個方面。

二、鄉村社區韌性治理的現實挑戰

鄉村社區在處理突發公共事件中的脆弱性是韌性治理的邏輯起點，其韌性治理中暴露出來的主體韌性、制度韌性、社會文化韌性與技術任性的不足，仍然是鄉村社區發展的現實桎梏，更限制著我國經濟社會的全面發展。

（一）協同發展的主體韌性尚未形成

鄉村社區在突發公共事件的應急管理實踐中具有吸納社會多元力量參與的顯著優勢，但在面對跨域突發公共事件的情況下，鄉村社區往往會陷入應急力量多元而主體協同韌性不足的困境。一是黨建引領社區治理的模式在鄉村社區應對突發公共事件挑戰中雖發揮了關鍵作用，但實際運行過程中難以遏制行政化態勢。國家的權力觸角伸向基層治理的過程中，各層級部門利益不斷嵌入，基層組織在資源和能力上無法協調好利益糾紛，亦無力提供與職能相匹配的多樣化需求。二是鄉村社區應急管理主體“各自為政”，難以形成共建共治共享的應急共同體。2003年“非典”之后，“綜合協調”被納入應急管理架構之中，但鄉村社區在應對突發公共事件時，不同治理主體力量之間仍然存在難以消解的博弈狀態，政府各部門在應對突發公共事件時承擔的職能各異，信息割裂與條塊分割的特征明顯，應急治理多元主體間的協同整合機制亟待完善。

（二）耦合聯動的制度韌性仍需完善

2019年底新冠肺炎疫情暴發后，黨的十九屆四中全會明確指出要“運用制度威力應對風險挑戰的沖擊”，制度在公共安全治理領域被提高到了前所未有的地位，應急管理制度的完善與優化成為應急管理體系和能力建設的重要突破口。從目前的應急管理實踐來看，賦能性制度與鄉村社區應急管理實踐需求尚不匹配，《國家突發公共事件總體應急預案》適應性弱化，對新時期面臨的突發公共事件提供的指導有限，且其對于突發事件處置的規定是基于共性的，而鄉村社區的應急實踐往往具有明顯的基層特質，在預防和處置階段需要較大的彈性和靈活度，這種不平衡導致其與“居安思危”的重防重救的治理要求仍存在差距。

（三）情感聯結的社會文化韌性需要重塑

政府信任源于公民“政府是善的和必要的”價值判斷，以政府為代表的應急管理資源分配系統如果無法在突發公共事件發生后進行有效遏制，及時緩解公眾恐慌、焦慮等情緒，就容易造成公眾“情緒轉嫁”，將負面結果歸咎于政府，從而造成政府公信力的下降；社會信任作為熟人社會最普遍的情感聯結，在現代鄉村社會的原子化趨勢中日漸式微，具體表現為在日常生活中社區居民的個體意識逐漸增強，集體意識與公共精神不斷衰微，參與社區治理的意愿越來越低，等等。

（四）整體智治的技術韌性亟待強化

整體智治是技術賦能與整體性治理深度耦合的結果，但目前鄉村社區的應急智治仍面臨整體性不足而“碎片化”突出的現實困境：一方面表現為“數據錄入難”，鄉村社區在處理突發公共事件的過程中被要求填寫大量重復無用的報表，嚴重擠占了事務性工作和錄入信息的時間；另一方面存在“數據共享難”的情況，建立在信息互聯互通基礎之上的數字中轉平臺，由于未對分散的應急信息進行及時的篩選和清洗，導致其在中轉平臺滯留過久而成為“數據垃圾”。

三、鄉村社區韌性治理機制構建的驅動力

CAS理論（Complex Adaptive Systems，復雜適應系統）認為，在復雜系統中，多主體通過循環適應的運行模式，在非線性的交互中不斷調整結構和參數，以適應環境變化，達到系統協調與平衡。鄉村社區治理主體的多樣性、交互的非線性和環境的適應性，決定了鄉村社區應急管理的復雜適應系統屬性，為了適應經濟社會發展的需要，鄉村社區應急管理系統對“韌性”的要求在轉型中的作用越來越顯著。換句話說，韌性治理機制構建的驅動力很大程度上可以視作應急管理向應急治理轉型的必要支撐。因此，探究轉型的可能性，首先需要厘清鄉村社區韌性治理機制構建的驅動力為何。

鄉村社區韌性治理機制的構建在理論層面即為主體韌性機制、制度韌性機制、技術韌性機制和社會文化韌性機制的構建，根據CAS理論則可以將驅動力分為內驅力（主體和社會文化）和外驅力（制度和技術），在內外驅動力的相互作用與協同推動下，復雜適應系統的衍化得以實現。

（一）自治力：主體韌性機制構建的驅動力

在突發公共事件頻發的現代社會，黨建引領下的社區自治既是鄉村社區應急管理持續健康發展的保障性舉措，也是形成全面從嚴治黨新局面的客觀需要。社區自治力以“務”“事”的形式為主體韌性機制構建提供驅動力。如廣東省佛山市羅行社區由社區黨委每月由鄉賢會、居民委員會等組織牽頭共同研討自治章程、居民公約的制定和完善，并設立居務監督委員會對社區的“五務”（黨務、政務、財務、居務和警務）實行民主監督；重慶市金銀灣社區位于渝中區和九龍坡區的交界，是農轉非農人員集中的散居地，以居民自治為抓手，通過“三訪”（“網格化”走訪、“群工系統”接訪、“社區工作日”接訪）把握社區居民訴求，進行“三事”（“公家事”“大家事”“自家事”）分類管理，按照輕重緩急對應“三色”（紅色、橙色、黃色）督促辦理。

（二）救災力：制度韌性機制構建的驅動力

“以防為主，防抗救相結合”是目前我國應急管理工作的基本原則，從廣義上來說，“救災”包含了防災、減災和救災的過程，因此可將“救災力”視為“防災、減災和救災的綜合力”。鄉村社區的制度韌性初具雛形，基層應急管理實踐中凸顯的救災力在應急預案和法律規范從無到有的過程中逐漸成為制度韌性機制賴以構建的驅動力。

（三）溝通力：社會文化韌性機制構建的驅動力

風險往往與危機相伴相生，當風險與危機趨勢不可逆轉時，風險溝通作為處置突發公共事件的重要環節，成為了遏制“風險的社會放大”的必要手段，而突發公共事件發生時的風險溝通被稱之為“應急溝通”。寧夏秦渠社區按照“9+X”模式配備對治理事項進行動態調整，利用“1+3+N”網格管理模式建立民情直通站，改變以往單一的溝通習慣，創新議案機制，提高了社區居民溝通與協商能力，日常治理中對溝通力的程序化塑造，為滿足非程序性情境下的治理需求創造了文化韌性。

（四）鏈接力：技術韌性機制構建的驅動力

數字治理的接點平臺為應急信息的鏈接力創造了成長空間，只有保證鄉村應急管理系統的信息流完成自下而上和自上而下的縱向鏈接和平行的橫向鏈接，應急管理的各項結構要素才能夠完成網格式的功能發揮。縱向鏈接力是指基層政府通過信息鏈自下而上逐級匯報應急信息的效能或中央政府接收地方信息后通過信息鏈自上而下層層傳達應急決策信息的效能，這涉及鄉村社區面對突發公共事件的處理效率；橫向鏈接力是指應急管理參與主體，諸如基層政府、社區企業、公益組織和社區居民之間的信息交流效能，往往會在應急管理的事中處置和事后恢復環節發揮作用。

四、鄉村社區韌性治理機制構建進路

根據CAS理論，鄉村社區韌性治理機制構建強調驅動力在應急管理復雜系統中的轉變，以自治力到共治力、救災力到聚能力、溝通力到信任力、鏈接力到整合力的轉變過程闡釋應急管理復雜系統的自適應行為，促進多元協同的主體韌性機制、內聚外聯的制度韌性機制、互信共助的社會文化韌性機制和賦能整合的技術韌性機制的形成，共同構建鄉村社區韌性治理機制穩定框架。

（一）從自治力到共治力：構建多元協同的主體韌性機制

要完成鄉村社區主體韌性機制的建構，實現治理主體力量從“自治力”到“共治力”的轉變，需要實現基層應急組織的去行政化和構建多主體聯動的應急共同體。首先，黨建引領社區治理必須強自治化而弱行政化。伴隨著權力下沉，需要相應優化基層組織的權力配置，并完成與權力適配的資源下沉，這就要求加大黨建的投入。其次，通過構建應急共同體強化鄉村社區的“共治力”。社區本身就是由具有某種共同性的人群所構成的集合體，他們在地域、身份和文化層面上較容易達成一致，因此可以利用這種天然的集合體特質，強化社區居民在應對突發公共事件中的緊密度，推動鄉村社區在地域、身份和文化三個維度趨向于共同體，并實現其價值整合、利益保障和教育教化的功能，實現黨建引領鄉村社區應急管理的“內涵式”提升。

（二）從救災力到聚能力：構建內聚外聯的制度韌性機制

實現應急管理向應急治理的轉變，必須要建構內聚外聯的制度韌性機制。應急管理制度的“聚能力”是在應急管理新理念下，凝聚結構性制度、運行性制度和賦能性制度之力，將制度優勢轉化為鄉村社區應急治理的體系優勢，為韌性治理機制建構造制度之勢。第一，樹立新的鄉村社區應急治理觀念。面對鄉村日益復雜的社會環境、社區居民日益強烈的安全需要，應改變傳統應急管理中單一的救災思想，要求能夠實現結構功能的動態調整與優化。第二，優化鄉村社區應急管理的結構性制度。明確國家減災委員會、應急管理部門等機構的職能定位，增強橫向部門、縱向層級間的職能協同，發揮制度的結構化優勢。第三，健全鄉村社區應急管理的運行性制度。適度引入專家匿名咨詢制度和第三方評估機構解決預防環節的重點難點問題，發揮運行性制度動態適應應急管理實踐的特性。第四，加強鄉村社區應急管理的賦能性制度。賦能性制度以靈活的政策形式和穩定的法治形式發揮著重要的作用，加強應急管理賦能性制度要求對政策法規進行進一步修訂完善，解決制度的跨域協同和操作性問題。

（三）從溝通力到信任力：構建互信共助的社會文化韌性機制

“信任力”能夠重塑鄉村社區應急管理系統中的關系結構，而其塑造需要正視突發公共事件之下的信任危機，重新審視政治信任與社會信任對鄉村社區應急治理的重要性，尋求“處方”以破解信任之患，建構互信共助的社會文化韌性機制。政府作為應急管理資源配置的主導者，對配置不公問題負有直接責任，“處方”之一是強化應急管理中的政府信任。政府在非常態化管理下不僅要優化應急資源配置結構，還需要充分發揮其“風險界定”角色功能，通過完善法律和制度來提高公眾應對風險的信心，從而提升政府信任度。“處方”之二則是重塑應急管理中的社會信任。借助基層黨組織的領導力和組織力領辦合作社，利用鄰里互動互助活動將原子化的社區居民個體集中起來，倡導互信共助的鄰里情誼，重塑集體意識和公共意識，不僅能破鄉村社區居民之間的信任藩籬，也能提高鄉村社區抵御風險的能力。

（四）從鏈接力到整合力：構建賦能整合的技術韌性機制

要讓“技術負能”重新轉向“技術賦能”，必須著眼于“技術賦能公私合作關系”，立足于數字中轉平臺，形成縱向鏈接力與橫向鏈接力之間的合力。技術賦能公私合作關系，要求對基層“增賦”和“減負”。為了破除應急“黑箱”，可以利用私部門的技術優勢、資源優勢和效率優勢，采用服務外包的形式緩解基層的應急負擔，利用“云合作”的形式打通橫向治理主體間的壁壘，強化橫向鏈接力。技術賦能治理平臺，要求充分發揮數字中轉平臺的作用。利用數字中轉平臺的“塊數據”技術及時“清洗”中央決策系統和基層治理系統中的信息和數據，減少非必要數據的干擾，提高自上而下國家應急決策和自下而上基層應急信息報送的質量和效率，強化應急信息的縱向鏈接力，同時利用數字中轉平臺的“非政府性”實現對應急信息傳遞的監督與規制，提升應急信息的可視化與規范化。