基于三生協調的鄉鎮級國土空間規劃實踐探究
——以沈北新區黃家街道為例

王玲WANG Ling；劉翀LIU Chong

（沈陽市規劃設計研究院有限公司，沈陽 110004）

0 引言

2019 年5 月中共中央國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出“五級三類”的空間規劃體系，伴隨著“五級三類”總體框架的基本確立，國土空間規劃工作已然進入總體探究完善、各級規劃同步推進的特殊過渡時期。當前國家及各地已相繼出臺省級、市縣級國土空間規劃的編制指南，規范市縣國土空間規劃編制工作，提高規劃的科學性和可操作，而鄉鎮層面的探討尚未展開，作為國家新規劃體系的基層單元，該層次的空間規劃上承市縣國土空間總體規劃，下引包含村莊規劃等的詳細規劃，在協調城鄉關系、促進城鎮化高質量發展中起到至關重要的推動作用[1]。

1 困境與突破：當前鄉鎮級國土空間總體規劃的難點解析

1.1 自上而下的上位規劃指導缺位

當前，大多城市的市縣國土空間規劃正在編制過程中，鄉鎮級上位規劃指導仍處于原有的多規狀態，這導致過渡期鄉鎮級國空規劃的編制缺少自上而下的戰略性系統性指引、空間底線尚未劃定、發展目標有待協同等上位規劃的系統指導與管控[2]。

1.2 實施導向的空間管控尚待探索

國土空間規劃堅持底線思維，對全域全要素進行統籌管控，與以往傳統規劃存在較大差別，如傳統城鄉規劃注重城鎮建設空間，而國空規劃對山水林田湖草等進行統一管理，將空間與功能進行綁定，合理把控上下位規劃的剛性管控要求和彈性發展需求，逐步探索空間落實[2]。

1.3 自下而上的發展需求急需考慮

過渡時期鄉鎮級國土空間規劃面對的問題將更加具體而細致，因其為上位戰略落實和各方利益協調的末級平臺，上位已有規劃與現實需求在空間上的矛盾需在此層次進行良好的協調與落位。此外還需因地制宜、立足實際，凸顯地方特色與發展優勢，將規劃推至更為科學系統的空間安排[2]。

2 實踐與探索：三生協調的鄉鎮級國土空間規劃之黃家思考

2.1 概況與特色

落實沈陽市及沈北新區國空規劃確定的各項戰略要求，完成好沈陽市第一批“美麗田園”創建鄉鎮之遼河流域重點鎮和沈北新區生態保護型鄉鎮的核心任務，切實發揮鄉鎮級國空規劃對推進沈陽市國空治理體系與治理能力現代化的基礎性作用，開展黃家街道國空規劃之探索。

2.1.1 地理區位

黃家街道位于沈北新區最北端，是沈北新區的北部門戶，地處遼河河畔，更是遼河流經沈陽市區的第一站。距沈陽市區35 公里，遼河、S2 高速、203 國道穿境而過，旅游和交通區位優勢突出。

2.1.2 行政區劃

國土面積122 平方公里，下轄15 個行政社區、27 個自然村。

2.1.3 黃家印象

①遼干河畔、水系縱橫，構筑遼濱水鄉、濕地風光：位于遼河重要匯水節點，石佛寺水庫南岸，六條遼河一級支流在黃家匯入遼河水系，是沈陽境內遼河干流藍綠空間最寬闊的區段，是沈北新區境內生態本底最優鄉鎮。

②萬畝稻田、千畝漁塘，繪就魚米之鄉、生態田園：位于北緯40 度黃家水稻主產區，以農業種植和水產養殖為主，是國家優質稻米生產基地。

③民族集聚、鄉風文明，造就錫伯故里、民俗風情：典型的少數民族聚居區，多數為錫伯族村落，還散布有滿、蒙古、回、朝鮮等少數民族人口，是新區范圍內真正意義的多民族聚居地，同時域內保留著濃郁的錫伯族風俗與特色節慶活動。

2.1.4 底圖底數

根據三調成果，建設用地面積為6.85 平方公里，非建設用地面積為115.22 平方公里，占比1:17。三類空間布局上呈現三水一林六分田，六條河流與田園的空間態勢，其中生態用地面積43.55km2，農業用地面積71.67km2，建設用地面積6.85km2，三者比例為35：59：6。

2.2 問題與解析

2.2.1 產業經濟：經濟總量及發展速度偏低、主導產業不明晰、創新動能有待加強

①一產有待做優：現已形成“西漁米東特色”的規模化種養格局，全域土地流轉率達40%以上，但尚未打響區域品牌知名度和形成國家地理標識產品。

②二產有待加強：產業項目分布較為分散且不成規模，主要分布于鎮區及前進農場，產能效益低，尚未形成產業園區。

③三產有待做活：作為耕地面積最大、河流最多、水域面積最大的涉農街道，生態人文底蘊豐厚，遼河公園旅游經濟潛力巨大，但景村剝離，與遼河優勢產業關聯度低，未享受景區鴻利，民俗特色文化傳承不足。

2.2.2 地區活力：街道城鎮化率較低、村莊空心化及人口外流明顯、老齡化程度較高

根據七普數據，黃家街道戶籍人口18197 人，常住人口11891 人。其中城鎮人口僅約400 人，城鎮化率僅約2%左右。鄉村人口趨于收縮，主要遷往沈陽城區、沈北新城、蒲河新城等縣城地區，從事建筑行業，村莊空心化率達30%。60 歲以上人口4566 人，老齡化率約為25%，人口老齡化程度嚴重。

2.2.3 鎮村建設：全域整體建設發展緩慢，鎮區建設風貌品質較差，村落閑置宅院多

現狀鎮區主要以村民住宅用地、工業用地、商業用地為主，存在零散閑置宅基地與多處低效用地、閑置廠房。在村屯建設方面，孔家窩棚、苗家等居民點規模小，且閑置宅院較多。

2.2.4 服務配套：村莊公共服務和基礎設施保障不足，人居環境質量有待提升

鎮級公共服務設施缺少配套，無集中服務區、散布鎮域內；村級設施規模達標率低，文化、體育、醫療等設施配置不足。道路網呈現“西疏東密”態勢，缺乏東西向區域聯系通道以及內部環狀聯絡線。

2.3 導向與目標

2.3.1 主題定位

以遼河國家公園生態引領全域，將黃家街道打造成為遼河濕地名鎮、田園漁米新鎮、錫伯魅力重鎮，實現觀遼河風光、游七星濕地、享漁米水鄉、賞萬畝稻田、品錫伯民俗。

2.3.2 發展目標

總體目標：將黃家街道建成農、文、旅相輔相成的三產融合新高地、“、園、居相生相融的多元文化旅游地、湖、林、田和諧相伴的宜居康養目的地。

階段目標：到2025 年，結合遼河國家公園打造及數字農業基地建設，初步形成鎮域發展的基本格局。到2035年，建成與國家公園互促發展、協同共進的特色城鎮。

2.3.3 規劃策略

依托國家公園、基于國家公園，立足遼河市區第一站、遼河藍綠空間最優、沈北新區北門戶的戰略優勢，將生態優勢轉化為生態品質優勢，將黃家街道建設成為“河畔明珠、水美黃家”，通過山水相依、景田相望、農旅相生、產城融合四大策略實現以園興鎮、以鎮帶園、鎮園相融、鎮園共生。

2.4 戰略與改革

2.4.1 向上延伸，建立與國家公園相通的協同機制

①雙向協作，軸帶促動黃家崛起。

北向魅力發展，打造后花園，建設山水河湖魅力風情帶：黃家街道是沈陽向北發展的橋頭堡，借助沈康高速、203 國道、沈北旅游大道等聯動遼河、七星濕地、財湖、五龍山、臥龍湖等山水河湖資源，魅力發展，旅游崛起。

②廊道協同，共建區域生態景觀走廊。

作為沈北新區唯一一處遼河國家公園標志性大門，積極主動融入國家公園道路交通網絡，凸顯自然體驗區的主要入口職能，強化黃家旅游牌的塑造，逐步構建起黃家旅游多點支撐、融合互動、百花齊放的良好格局。

2.4.2 面向實施，構建三生協調的空間發展管控

①生態空間山清水秀，形成與國家公園相宜的環境樣板。

構筑生態格局：秉承“順河”生態暢流，“垂河”廊道貫通兩個維度建構“兩區融合、多廊貫通、多園散布”的全域生態網絡安全格局，實現生態和鄉鎮共存。

實施生態保育：保育修復北部遼濱濕地生態區和南部魅力漁耕田園區兩大生態本底，構建“水、林、田”和諧相伴的鄉野新空間。

建設美麗河湖：以打造“水網相通、田水相融、村水相依、人水相親”的河湖水環境為目標，開展河湖生態綜合治理，重點實施補給河道水源、修復生態岸線、提升水質以及建設生態體驗空間等工程，為街道建設稻蟹共養基地和休旅文化康養地奠定生態基礎、享受生態紅利，打造“理想水生活”。

溫衡離開時沒有留下聯系地址，陶小西去福利院找她奶奶也打聽不到，他真后悔當時只顧著難過，忘了要她新換的手機號碼。

②生產空間集約高效，培育與國家公園相融的產業體系。

構建生產格局：鼓勵發展數字農業、功能農業、創意農業等多業態融合的“點軸靶向發力/區域協同并進/網絡融合發展”的西漁米東特色農業空間格局，健全產銷一體化經營模式，實現農業現代化與生態優化發展的有機融合。

制定產業策略：以國家公園為引領，采用“促旅游、傳文化、優養生、重農業、強工業”等策略，創新協同，以農旅雙鏈聯動發展方式做優農旅融合，創建“以文促旅、以旅興農”的產業體系，建立農文旅商全產業鏈一站式服務，助力吃住行游購娛全面升級，富民興業實現街道全面振興。

探索運營模式：農業產業鏈條，創新集體土地流轉方式，采取公司+農戶+合作社的模式，實現稻米深加工產業。旅游產業鏈條，采用村集體入股與旅游公司合營方式，建設吃住游一體的農文旅商融合發展聚集地。

2.4.3 生活空間宜居適度，建設與國家公園相合的品質生活

優化鎮村格局：網絡聯動，著力構建“鎮區—中心村—一般村”的1+14+11 等級結構體系，強化中心鎮區集聚和區域帶動能力。打造“鎮區—特色村—一般村”的1+6+19職能結構體系，引導全域鎮村錯位發展。

做強中心鎮區：立足集約發展，采用整理低效閑置用地、增補用地天窗，優化鎮區邊界的方式平衡用地規模。立足西商東居，北工南教格局優化策略，構建高質量發展的理想城鎮空間。

村莊分類引導：依據《沈北新區村莊布局規劃》上位規劃，結合街道實際，深化細化村莊類型，將27 個居民點劃分為3 大類6 小類居民點發展類型，特色化確定相應的規劃編制內容和深度。

村莊分型管控：秉承沿河區域村莊及鎮區用地增量，外圍區域用地減量的原則，從用地管控角度，將全域居民點劃分為10 個增量型居民點，10 個等量型居民點，7 個減量型居民點，作為村莊規劃用地管控及指標投放依據，推動全域集聚集約發展，探索減量化實施模式。

提升公服功能：立足建立與遼河國家公園旅游服務相匹配的公服設施為根本，構建鎮、重點村、一般村三級公共服務體系，補足缺口、品類提升，形成兼具公益性和高品質的多類型、多層次公共服務設施體系。

構建交通網絡：對外通過橫向東部旅游環線強化黃家街道與周邊各街道的互動關系，縱向通過沈康市域快線、203 國道，強化與沈陽市區及外圍康法之間的聯系，實現市域1 小時交通圈，為黃家街道的旅游發展奠定堅實的交通支撐。對內以現有道路為基礎，規劃形成“三橫三縱”的區域路網體系，實現街道內部環狀聯系。

完善市政設施：以保障基本生活條件為重點，適度超前，配置必要的基礎服務設施，鼓勵有條件的多個村莊共建共用公用設施，積極引導城鎮基礎設施向農村延伸，加快補齊農村基礎設施短板，構筑安全韌性可持續的基礎設施體系。

2.4.4 特色凸顯，打造與國家公園相應的地域文化

傳習文化底蘊：綜合街道農耕、民俗、生態、紅色、歷史等多元文化，塑造郊野綠意水韻體驗區、多元魅力文化體驗區等五大文化體驗區，策劃多元旅游項目和濕地生態景觀游、康養休閑文藝游、民族文化美食體驗游、采摘科普體驗游等游線，通過在全域內打造由萬頃濕地景觀路（20 公里）、百里稻田景觀路（27 公里）、濱水綠道（9 公里）組成的百里（56 公里）綠色文化慢道，環狀貫通旅游節點、特色村莊、稻田景觀等，將黃家打造成為網紅打卡風景地。

定制旅游主題：以“濕地、田園、水塘與民宿”為載體，打造沈陽近郊“慢生活”休旅度假勝地。

構筑旅游格局：依托街道旅游本底，整合策劃旅游項目，構建“兩心領航、環帶發力/三區共融、多點互促”的旅游空間布局結構，構建處處是風景、時時可游玩的旅游格局。

旅游實施模式：采用梯次漸進推動模式，優先以濱河濕地沿線區域村莊為第一梯隊，依托東部旅游環線，打造特色各異、錯位融合的特色村落，以點帶面，逐步帶動引領帶動全域農旅產業鏈全面發展。

2.5 初劃與探索

2.5.1 三線劃定

嚴守生態空間：強調底線思維，落實生態紅線劃定成果30.42 平方公里，占全區生態紅線比重為70.7%，是沈北新區生態紅線面積最大的街道，充分發揮重要生態保護屏障作用。

堅守農業空間：堅守永久基本農田控制線，落實永久基本農田保護任務57.41 平方公里，轉落糧食生產功能區“兩區”劃定成果59.80 平方公里。

優化城鎮邊界：近期采用界內增補平衡方式保持用地指標平衡，不新增集建區面積，僅將彈性發展區由用地天窗調整至鎮區西部區域。新調劃開發邊界均不占用永久基本農田。遠期將鎮區西側彈性留白區域進行開發建設，形成近遠期相宜的組團式發展模式，建設規模由1.73 平方公里調整至1.91 平方公里。

2.5.2 三線協調

提出構建生態廊道、整合低效用地、活用存量用地等協調思路，通過“構建遼河、西小河、萬泉河、羊腸河、長河、左小河六條生態廊道；將減量型村莊的原址建設用地逐步有序退出，調劃為一般生態空間；鎮區及特色村結合實際發展需求，整理低效產業用地、活用閑置宅基地，實現域內平衡城鎮及村莊用地增減指標，增量指標重點用以發展文旅及產業項目；加強東部旅游環線生態鏈條作用，將其沿線兩側60m 范圍內退耕還濕（占用耕地0.41 平方公里），增加生態空間比重”等路徑，實現三生空間優化協調，使黃家街道生態空間：農業空間：建設空間比重由35∶59∶6 優化至36∶58∶6。

3 結語

當前我國國土空阿金規劃體系構建方興未艾，省、市縣及鄉鎮級都在積極探索和研究國土空間規劃，作為最基層的鄉鎮層級，其國空規劃將更有助于地區實施落地，本文在沈陽市國土體系探究框架下，開展黃家探索，以期先行先試，提供范式，解決鄉鎮差異化、多元化的發展訴求[3]。