國家級新區高質量發展動力機制探索與策略研究
——以蘭州新區為例

馬亞君MA Ya-jun；曹軍CAO Jun；馮琦偉FENG Qi-wei；楊汝慧YANG Ru-hui；劉衛國LIU Wei-guo

（蘭州市城鄉規劃設計研究院，蘭州 730000）

0 引言

2012 年8 月20 日，國務院批復蘭州新區為全國第五個、西北第一個國家級新區，要求“蘭州新區建設要堅持科學規劃、合理布局、有序開發，突出經濟結構戰略性調整，突出特色產業、循環經濟和節能環保，突出對內對外開放，突出改革創新，推動蘭州市建設成為西北地區重要的經濟增長極、國家重要的產業基地、向西開放的重要戰略平臺和承接產業轉移的示范區”。蘭州新區的設立，旨在打造甘肅省、蘭州市及周邊地區各項產業升級，引領西部地區產業快速更新換代，探索欠發達地區國家級新區建設發展經驗。蘭州新區的建設和發展承載著國家對東部地區產業向西部轉移的宏大戰略目標。

蘭州新區設立之初，秦王川盆地除了中川機場和201省道外，鐵路、高速公路、國道等大型基礎設施均為空白，是在一片鹽堿空地上建設的新城，與其他國家級新區相比，蘭州新區距離主城最遠，起步基礎最差，綜合實力最弱等現實性問題。經過近十年的發展，蘭州新區城市框架基本拉開，基礎設施和公共服務設施基本配套完善，已經由一片鹽堿地蛻變成了一座宜居宜業現代化的園林城市。雖然人口指標、經濟指標遠低于預期，但客觀來講，作為欠發達地區的遠郊型國家級新區（距離蘭州主城近60 公里），在主城功能溢出效應有限，輻射帶動作用較弱的情況下，蘭州新區近十年的建設和發展還是比較快的。但蘭州新區的經濟總量、人口規模、產業結構等距離國家的定位目標確實還有一定差距。

針對目前蘭州新區樞紐功能不強，產業集聚能力較弱，區域發展格局有待優化等發展訴求。需立足甘肅，展望全國，面向國際，蘭州新區要緊抓一帶一路、西部陸海新通道、蘭西城市群、黃河流域生態保護和高質量發展戰略，在抓好政策機遇的同時，著力于生態安全的戰略提升、區域協調的機制創新、規劃龍頭的引領帶動作用，謀劃蘭州新區發展藍圖。2020 年7 月8 日，《甘肅省人民政府辦公廳關于進一步支持蘭州新區深化改革創新加快推動高質量發展的意見》（甘政辦發〔2020〕67 號），意見明確賦予蘭州新區市州一級行政管理權限，在工農業生產、交通運輸、固定資產投資、財政信貸、統計等方面實行省內計劃單列，其所轄區域行政管理具體事務由蘭州新區直接對口省級部門。除法律法規和國家明文規定不得下放的權限外，涉及蘭州新區的省級經濟管理權限全部下放至蘭州新區行使；全省年度新增建設用地指標向蘭州新區傾斜，優先保障蘭州新區生態產業、總部經濟、東部優質轉移產業等省級重大招商引資項目用地需求。合理調整用地功能分區，適度增加混合用地供給，允許蘭州新區報批一定數量項目儲備用地。由此可見，甘肅省舉全省之力力爭將蘭州新區打造成高質量發展的先行區，蘭州新區應抓住這個難得的政策機遇，用好先行先試政策，及時跟進學習東部發達地區高質量發展建設共同富裕示范區經驗，深入貫徹“一優三高”發展理念，統籌生態、生產、生活三大空間，落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，構建與現代化建設相適應的生態廊道網絡、耕地開發保護、城市發展布局、鄉村振興模式，推動城市與鄉村互補融合，促進新區與老城相向融合，實現老城功能疏解，品質提升和蘭州新區的高質量發展。

本文從蘭州新區的區位特點、國家戰略、政策機遇出發，結合國家確定的功能定位，從“建設大樞紐、暢通大通道、聚焦大物流、培育大產業、修復大生態、發展大旅游、促進大融合”等方面探索欠發達地區國家級新區動力機制和高質量發展策略。

1 發揮蘭州新區座中六聯區位優勢，打造多式聯運助力打造甘肅樞紐制高點

蘭州新區是“絲綢之路經濟帶”和歐亞大陸橋的重要節點，位于蘭州、西寧、銀川三個省會城市的中間位置，座中六聯、承東啟西，對內輻射甘肅、陜西、寧夏、青海、新疆、西藏六省區，對外聯通中西亞、南亞、歐洲等海外地區，地理位置十分優越。充分挖掘蘭州新區區位、政策、體制、機制、產業等優勢，以獲評“2019、2020 年度中國（區域）最具投資營商價值新區”、獲批“2019 年度國家唯一綠色金融改革創新試驗區”、國家外貿轉型升級基地（石油裝備）為基礎，打造支撐蘭州—西寧城市群乃至甘青兩省發展的重要產業基地，服務“一帶一路”及中新南向通道沿線國家和地區的對外開放平臺，發揮蘭州新區戰略區位以及“一區一港一口岸一通道”的開放平臺和蘭州—西寧全國性綜合開放門戶，依托蘭州新區綜合保稅區，積極爭取設立國家自由貿易示范區，建設“絲綢之路經濟帶信息港”，建設向西開放的戰略平臺。同時要發揮蘭州新區溝通西南西北交通樞紐優勢，依托重大交通干線和能源運輸管線，暢通國際通道，建設“一帶一路”樞紐，打造向西開放“橋頭堡”，緊緊抓住“一帶一路”黃金段的機遇優勢，力爭將蘭州新區打造成為蘭西城市群高質量發展的先行區。

2 利用蘭州新區“兩港聯動，三網融合”優勢，打造公鐵航多式聯運“物流效率高地”

鐵路方面，蘭州新區中馬鐵路、中朱鐵路建成通車，連接蘭新鐵路和包蘭鐵路兩大鐵路干線。北京——蘭州高鐵的蘭州——中衛段2022 年即將建成通車，蘭州——張掖三四線正在加快建設。在公路方面，蘭州新區毗鄰京藏高速、連霍高速、烏瑪高速，對外交通十分便捷。航空方面，蘭州中川國際機場近在咫尺，T3 航站樓正在建設，以2030年為設計目標年，年旅客吞吐量達3800 萬人次、貨郵吞吐量達30 萬噸。以蘭州獲批陸港型國家物流樞紐為契機，充分發揮“一區一港一口岸一通道”的開放平臺作用，以“物流效率高地”為導向新模式，發揮蘭州新區區位和公路、鐵路、航空多式聯運優勢，加快蘭州國際陸港多式聯運物流園、保稅物流中心等重點項目的建設。依托蘭州新區北站、高家莊站兩大物流園區設立西北地區國際物流中心，打造渝新歐、鄭新歐、義新歐等國際貨運班列匯聚地，將蘭州國家物流樞紐建成聯接“一帶一路”沿線國家和地區的物流樞紐。以新區暢通便捷、集約高效、國際國內通達的綜合交通運輸體系，高度發達的航空港、鐵路港、綜合保稅區為基礎形成集國際中轉、保稅物流、口岸物流、跨境電商為一體的引領甘肅及西北地區對外開放的新的增長極。

3 建設蘭州產業復興和綠色崛起的承載地，打造國家承接產業轉移的示范區

從蘭州市和蘭州新區的城市總體規劃來分析，蘭州新區集中了較大比例的工業產業用地，是蘭州全市工業產業的主要承載區，承擔著重振“蘭州制造”的重任，在“強省會”戰略中承擔著重要作用。新區產業發展要抓住蘭白科技創新改革試驗區和蘭白自主創新示范區的政策機遇，構建以蘭州中心城區為主核心，蘭州新區和白銀市區為副核心的空間發展格局，打造蘭州產業集中區和蘭白產業發展帶，打造支撐國家西部大開發和綠色發展崛起核心區和強引擎。

一方面要積極承接東部產業轉移集中示范區，立足打造產業發展“制高點”，聚焦綠色發展，培育壯大先進制造、生物醫藥、精細化工、新型材料、通道物流、清潔能源、文化旅游等產業，建設現代產業體系和國家生態產業發展先行區，不斷提升產業發展水平，為實現蘭州綠色崛起和高質量發展注入強勁動力。另一方面需進一步挖掘開放平臺的活力，依托毗鄰蘭州中川國際機場以及T3 航站樓建設的優勢，通過對周邊交通的優化和用地的規劃控制，提前謀劃建設臨空經濟示范區，發展航空物流、服務保障、高端服務業等臨空經濟。

4 修復黃河上游生態環境，打造黃土高原“兩山”生態文明實踐基地

黃河流域生態保護和高質量發展進入國家戰略，以探索黃河甘肅段生態修復治理新路徑，推動黃河流域生態保護和高質量發展為目標，結合蘭州新區——蘭州——白銀之間地形地貌和海拔的變化，整合未利用地用途，結合黃河北山體公園、區域內公益林等，統籌黃河流域生態保護格局，劃定生態保護區和自然保留區，改善黃河上游生態環境。將零散低質碎片化分布的耕地，通過未利用地整治、生態修復治理，打造成集中連片的高標準農田，保證基本農田面積不減少，質量有提升，產值有大幅提高。采用“生態續脈筑網，空間有序鏈接”策略，注重生態修復與產業開發結合，全域探索“農業生態化、生態園林化、園林產業化”的生態發展模式，共同推進山水林田湖草沙系統治理，構建“生態共建、空間銜接、設施共享、產業共融”的山水城鄉生態空間，為黃河中上游黃土高原生態保護修復探索經驗。

5 實施鄉村振興戰略，打造全省鄉村振興示范區和城鄉融合發展試驗區

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大戰略部署，研究分析蘭州新區鄉村資源稟賦的現實基礎和振興的制約因素，明確鄉村發展目標，并在此基礎上以分類引導探索構建適應蘭州新區自身特點的振興模式和推進實施路徑，并制訂相應的保障措施。在蘭州新區國土空間總體規劃的編制中，蘭州新區需要破解耕地碎片化分布、質量等級低、現狀撂荒嚴重等問題，建議在保證耕地總量動態平衡的前提下，對現在耕地進行時空轉換，整理成片，建設規模化高標準農田，確保耕地數量不減少，質量有提高，為大力發展都市農業和現代農業，走機械化、智能化、特色化農業發展道路創造條件，為承接東部產業轉移預留承載空間。推進蘭州新區農村一二三產業融合，建設國家級和省級的集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，發展農產品的加工、儲運和鄉村旅游相結合的三產融合道路，逐步改善鄉村居住生活條件，實現鄉村產業發展、歷史文化傳承，鄉土氣息回歸、鄉村空間美麗的環境品質，推進未來鄉村建設。以“山水生態修復典范、城鄉融合發展示范、百里畫廊詩意田園、幸福宜居美麗家園”為鄉村振興總體目標，致力將區域打造為國家生態文明建設示范區、國家農業現代化示范區、全省鄉村振興示范區，全省城鄉融合發展試驗區。

6 發展全域旅游，助推蘭州旅游業轉型升級，打造全新旅游體驗

依托蘭州市及新區周邊豐富的旅游資源，打造黃河風情線5A 級景區，天斧沙宮、杏花村丹霞地質公園5A 級景區，秦王川國家級濕地公園4A 級景區，新區機場南大型文化娛樂大景區，野生蘭州動物園大景區和什川古梨園大景區。依托晴望川民俗文化村、中川小鎮打造民俗文化產業聚集地，發展文化旅游、鄉村旅游和生態旅游，突出山地特色、民俗特色和文化特色，發展吃、住、行、游、娛、購于一體的農旅、文旅小鎮。種植休閑觀光農業，大力發展市郊鄉村旅游，共同構建山水生態典范，幸福美麗家園。

另外，蘭州新區需加快旅游基礎設施配套，依托蘭秦快速通道和201 省道規劃建設山地運動和慢行旅游線路，串聯各個景點形成旅游系統網絡，發展全域文化旅游業。

7 融入國家交通網絡，打造功能多元復合產城融合一體的現代新型城區

緊抓國家深入推進“一帶一路”建設、蘭西城市群的發展等國家利好政策作為重大機遇，發揮蘭州新區在甘肅省、西部乃至全國經濟社會發展中的戰略地位，擴大向西開放發展，創建新絲綢經濟帶的戰略新城。以公路網為基礎，以航線網、鐵路網為重點突破，強化與國家運輸通道的銜接，深度融入國家和區域交通網絡。通過打造發達的航空、鐵路、公路網絡，將蘭州新區納入國家和區域通道，改善蘭州新區區域交通網絡“盡端”的現狀。提升新區面向蘭西城市群、沿黃城市帶、河西走廊等區域發展的交通區位優勢。構建中歐班列西部通道上的重要節點和經新疆向西向北的新亞歐大陸橋通道，經川渝滇黔桂至東盟的南向出海陸路新通道。

在新老城區融合方面，建議蘭州新區向東向南發展，構筑“三縱一橫”的區域交通聯系復合廊道，推進新區與市區的快速通道、城際鐵路和慢行生態通道建設，在時間、空間、心理上縮短與蘭州老城區的時空距離。形成多方式、多層次、高效便捷的交通聯系，促進蘭州新區與蘭州主城區相向融合發展。適度超前建設城市基礎設施、公共服務設施以及城市綠地系統，合理布局商貿區、居住區和工業區、交通、市政、公共設施以及休閑空間。布局十五分鐘（十分鐘）生活圈、五分鐘生活圈，借鑒“鄰里中心”模式，在規劃上對人口比例、住宅比例、功能組合進行了科學規劃，有效解決居民生活質量和城市環境的協調問題。建設多元功能復合，公共服務完善，產城融合一體的現代新型城區。

8 結語

通過上文七個方面策略路徑的探索與研究，以期為蘭州新區的未來發展注入動力，同時建議蘭州新區的總體定位為：

一是以“路帶轉換樞紐，對外開放平臺；西北發展引擎，隴中雙創核芯；蘭白協同一體，產業集聚高地；生態修復典范，活力宜居新城”作為蘭州新區發展目標，力爭將蘭州新區建設成為“產業興旺強勁、生活舒適宜居、生態環境優美”的現代化國家級新區。

二是結合國際國內形勢，發揮蘭州新區的優勢，全力開放，盡全力爭取國外國內資金支持，將蘭州新區建成為“一平臺三集群兩中心”，即蘭州新區為向西開放的一帶一路平臺，高技術產業集群、先進制造業產業集群、生態示范與共同富裕集群，國際自貿區和國家自主創新中心。

三是蘭州新區需以蘭州-西寧城市群為依托，確定蘭州新區向南向東為主要發展方向，促進蘭州新區與蘭州主城區、白銀市區相向融合發展。逐步形成“一心引領，兩翼驅動，六軸輻射，區域協同，蘭白一體，城鄉共榮”的空間大格局。通過城鄉基礎設施建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化建設，實現城鄉共榮。結合新區與蘭州、白銀的區位特點提升蘭州新區的戰略地位、實現蘭白一體化，使其成為蘭西城市群重要的經濟增長極和黃河上游生態修復和高質量發展的示范區。