區域協同立法制度的規范闡釋
——基于新修《地方組織法》第十條、第四十九條的考察

□江林

2022年3月11日修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）新增規定：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法”“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法”（第十條第三款、第四十九條第三款）。《地方組織法》對區域協同立法的適時追認和制度確認，消解了長期以來區域協同立法實踐因缺乏明確法律依據而飽受的合法性質疑[1]，為今后的區域協同立法實踐奠定了規范準據，因而被認為是此次《地方組織法》的修改亮點之一[2]。有鑒于此，準確闡釋區域協同立法條款的規范內涵則顯得尤為迫切和必要。本文以《地方組織法》區域協同立法條款所確立的制度事實為規范分析對象，探究區域協同立法的目的定位、規范載體和法律屬性，揭示其規范性疏漏并有針對性地提出規范完善之策。

一、區域協同立法制度的規范意旨

《地方組織法》區域協同立法條款在修正草案第二次審議期間被提出，并在第三次審議過程中得以忠實保留。2021年12月，《地方組織法（修正草案）》二次審議期間，“有的常委會組成人員、部門、地方和專家學者建議，根據中央人大工作會議精神，總結地方實踐經驗，對地方人大及其常委會開展區域協同立法予以明確”[3]。全國人大憲法和法律委員會經統一審議對此予以采納，在修正草案三次審議稿中增加區域協同立法條款。條款內容在第三次審議過程中未作修改，呈現為表決通過后重新公布的《地方組織法》第十條第三款、第四十九條第三款。下文擬圍繞目的定位、規范載體、法律屬性等維度建構《地方組織法》區域協同立法條款的規范解釋論點。

（一）目的定位：促進區域協調發展

《地方組織法》區域協同立法條款將促進區域協調發展視為區域協同立法制度的規范目的。法律是“實現某些特定目標的工具”[4]，因而目的是創制法律規則時首先需要考慮的問題，它用以“闡述立法文本的真實規制目標，以及實現這些目標所依據的具體、可衡量的真實標準”[5]，包含著立法者希望通過實施法律規則所要達到的結果。基于客觀立場與主觀立場兩方面的分析表明，區域協同立法與區域協調發展呈“手段—目的”的關系結構；“是否為區域協調發展所需”是評估區域協同立法必要性的判斷基準，只有在區域協調發展需要之正當目的下，區域協同立法才具有法定的運作空間。

一方面，形構以立法推進區域協調發展的法治新路向，是區域協同立法在當前時代背景下的客觀目的。自黨的十九大將區域協調發展提升至國家戰略地位的高度以來，區域協調發展在國家治理體系中扮演著愈加重要的角色；加之全面依法治國進程的持續推進，區域協調發展的治理工具已日漸從“權力治理向法律治理轉型”[6]。2018年3月，《憲法》修正后新增“科學發展觀”“習近平新時代中國特色社會主義思想”“新發展理念”和“建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”等內容，這些國家指導思想、國家根本任務條款為區域協調發展提供了憲制基礎[7]。2018年11月，中共中央、國務院聯合發布《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，其中將“建立健全區域協調發展法律法規體系”作為“健全區域發展保障機制”的重要制度安排之一[8]。具體而言，中央立法要“加強區域協調發展法律制度建設”，地方立法則需“建立健全區域協同立法工作機制”[9]。綜上所述，通過對時代語境信息的梳理可以看出，區域協同立法之所以必要，是因為其承擔著將區域協調發展政策轉化為法律規則體系的時代使命。

另一方面，以立法服務于區域協調發展，是立法者開展區域協同立法實踐、推動區域協同立法制度化所要追尋的主觀目的。2019年9月，全國人大常委會委員長栗戰書在省級人大立法工作交流會上，對地方人大重點要立什么法提出五個方面的指導意見，其中之一是“抓好協同立法，依法保障和推動區域協調發展戰略落實落地”[10]。《地方組織法（修正草案）》第三次審議期間的修改說明亦指出：“貫徹國家區域協調發展戰略，總結地方實踐經驗和做法，增加規定……協同立法……”[11]從上述與區域協同立法目的有關的立法輔助資料中可看出，以全國人大及其常委會為主的立法者已將區域協同立法視為實現區域協調發展這一社會目標的制度性工具。

（二）規范載體：一般地方性法規

地方性法規的內涵可作狹義與廣義兩種理解，在狹義上僅指一般地方性法規，而在廣義上則包括一般地方性法規和經濟特區法規、自治條例、單行條例等特殊的地方人大立法形式。例如，在全國人大常委會法工委2020年備案審查工作情況報告中，備案審查機關描述了對涉食品藥品安全領域規范性文件進行專項審查的情況，稱“各地通過清理發現需要修改或者廢止的地方性法規91件，其中省級地方性法規63件，設區的市地方性法規18件，自治條例、單行條例8件，經濟特區法規2件”[12]。在此處，備案審查機關即在廣義上將地方性法規解釋為包括一般地方性法規、經濟特區法規、民族自治地方法規等在內的規范載體形式。

《地方組織法》第十條第一款、第二款，第四十九條第一款、第二款規定了地方人大及其常委會的地方性法規制定權，此外，并無關于經濟特區法規制定權、民族自治地方立法權等特殊地方人大立法職權的規定。因此，有必要辨識《地方組織法》中“地方性法規”的內涵所指，從而厘定區域協同立法可采用的規范性文件載體形式。

聯系《立法法》相關條文進行分析可知，《地方組織法》中的“地方性法規”僅取狹義理解。首先，《立法法》第四章章名為“地方性法規、自治條例和單行條例、規章”，可見，《立法法》中的“地方性法規”排除了民族自治地方法規。其次，盡管《立法法》未將經濟特區法規與地方性法規、自治條例和單行條例置于并列位置，但亦非將經濟特區法規視為地方性法規的特殊形式，而是將其視作“我國地方立法的一種特殊形式”[13]。最后，法律規范“乃是一整體規整中彼此相互協調的部分”[14]，在一個“協調的并且規范的價值標準”[15]所構成的、邏輯與內容都無矛盾的法律體系中，“地方性法規”的內涵在《地方組織法》與《立法法》里應保持一致，均為一般地方性法規。具體而言，《地方組織法》第十條第一款、第四十九條第一款對應《立法法》第七十二條第一款，規范省級人大及其常委會一般地方性法規制定權；《地方組織法》第十條第二款、第四十九條第二款對應《立法法》第七十二條第二款，規范設區的市級一般地方性法規制定權。

而根據“款（項）”不能脫離“條”且必須服務于“條”的法律條文構造技術[16]，在《地方組織法》第十條、第四十九條中分別增加的第三款，即區域協同立法條款，也應與第十條、第四十九條前兩款一致，同屬于一般地方性法規制定權的規范內容。根據《地方組織法》區域協同立法條款的規定，區域協同立法的主體為省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會及其常委會，規范載體為一般地方性法規。

（三）法律屬性：地方立法機制創新

區域協同立法是“不變體制變機制”[17]的國家治理原則在地方立法場域中的運用。曾幾何時，理論研究曾對“由誰來開展區域協同立法”這一問題產生過“機構論”與“機制論”之爭[18]。前者建議重新配置縱向立法權限，建立介于中央與地方之間的立法機構，由其作為法定的區域性立法機關行使區域立法權；后者則主張在保持立法體制總體穩定的前提下進行立法機制創新，通過系統性區域協同立法工作機制的運行來實現區域法制協調。顯然，《地方組織法》選擇了“機制論”的路徑。《地方組織法》區域協同立法條款未新增地方立法主體，亦未重新劃分地方立法權限范圍，不涉及立法權的轉移或重組，不產生“立法權的有無，以及立法權的權限范圍”[19]等立法權的重新配置問題，因而不影響當前“一元兩級多層次”的立法體制。圍繞立法過程與立法主體間關系兩個面向，進一步提取區域協同立法與傳統地方各自立法的差異，可將區域協同立法定位為地方立法在機制層面的創新。

首先，從過程視角來看，區域協同立法創新了地方立法權行使方式。在地方各自立法過程中，地方立法權在行政區劃所形成的“切割、閉合和有界的狀態下”[20]運行，其向度是單方面的、封閉式的；立法文本的形成有賴于單一地方立法主體對立法進程的推進。與之不同，區域協同立法需由“多元的、分散的、上下互動的”[21]地方立法主體展開集體行動，通過意見交換、利益磋商、糾紛協調等路徑達成立法共識并將立法共識形成文化。例如，京津冀三地人大就機動車和非道路移動機械污染防治開展協同立法的過程中，“三地人大常委會領導共同召開立法工作協同座談會兩次，法制工作機構召開聯席會議5次……起草工作組十幾次召開三地處級層面溝通協調會”[22]。可見，在區域協同立法過程中，地方立法權的運行向度是多方面、開放式、交涉性的；區域協同立法文本的形成不是由某一地方立法主體單獨決定的，而是有賴于復數的區域協同立法主體對立法進程的共同推動。

更進一步而言，從關系視角來看，區域協同立法在創新地方立法權行使方式的同時，還帶來地方立法主體間關系的創新。傳統的地方各自立法以“本行政區域”為界限，使地方立法主體在縱向上呈“金字塔型”樹狀結構，在橫向上則呈涇渭分明、互不相關的獨立結構。而區域協同立法的出現改變了這一傳統橫向結構模式。具體而言，區域協同立法是“諸多單個部分共同的集體行動”[23]，它需要復數的地方立法主體在行使地方立法權的過程中協同行動、相互配合，聯合起來為跨行政區劃事務達成相互協調的法律規則。這種集體行動使單個部門之間因“目標一致、資源共享、互利互惠、責任共擔、深度交互”[24]而呈網絡狀連接。因此，在區域協同立法中，地方立法主體間關系不再局限于獨立、競爭維度，而開始轉向合作、共贏維度。

二、區域協同立法制度的規范性疏漏

誠然，《地方組織法》賦予了區域協同立法實踐以合法性依據，并大致勾勒出區域協同立法的基本內涵。然而，受“宜粗不宜細”的立法傳統、“簡約主義風格的法律規范建構技術”[25]等因素影響，使得《地方組織法》區域協同立法條款在語義、結構等方面均存在著一些規范性疏漏。

（一）目的限定缺乏明確標準

《地方組織法》使用“根據區域協調發展的需要”這一不確定的抽象法律表述構成對區域協同立法的目的限定，然而何為“區域協調發展的需要”？《地方組織法》對此并無明確界定。盡管“根據區域協調發展的需要”這種不確定的表述可以“保持法律的適度抽象性，更好地適應社會的發展，并能夠維持其開放性”[26]，但卻因過于寬泛、籠統，在明確性、可操作性上存在著天然局限。

“根據區域協調發展的需要”缺乏明確標準，不利于地方立法主體準確把握區域協同立法的調整對象。“根據區域協調發展的需要”主要約束區域協同立法的必要性，即地方人大及其常委會應從實際情況出發，對于涉及區域協調發展所需的跨行政區劃事務，才有開展區域協同立法的必要。這一必要性決定了可以由區域協同立法調整的跨行政區劃事務的界限范圍，因此可以說，區域協同立法的調整對象受制于區域協同立法的目的定位。若這一畛域失之具體而缺乏可操作性，則地方立法主體難以確定某一跨行政區劃事務是否可由區域協同立法來調整。由此帶來的后果是地方立法主體要么束手束腳，不能充分發揮區域協同立法的積極主動性；要么將法律授權理解的過于寬泛而橫沖直撞，侵犯到屬于上級立法主體乃至中央立法主體的立法權限。

（二）規范載體與實踐不匹配

上文分析表明，《地方組織法》區域協同立法條款僅授權具有一般地方性法規立法權限的地方人大及其常委會開展區域協同立法活動。在區域協同立法的規范載體這一問題上，《地方組織法》對以下三個問題未作回應，且相關問題已經在實踐中顯現，這使《地方組織法》上的區域協同立法規范載體與實踐樣態并不匹配。

第一，經濟特區法規、自治條例和單行條例等特殊的地方立法形式能否作為區域協同立法的規范載體？即有經濟特區法規立法權限的經濟特區所在地的人大及其常委會、有自治條例和單行條例立法權限的民族自治地方人大可否開展區域協同立法？在實踐中，已出現以單行條例作為區域協同立法規范載體的案例。例如，2021年，遼寧省寬甸滿族自治縣人大、遼寧省桓仁滿族自治縣人大與吉林省通化市人大常委會、吉林省白山市人大常委會就渾江流域水環境保護進行協同立法，審議通過的《寬甸滿族自治縣渾江流域水環境保護條例》《桓仁滿族自治縣渾江流域水環境保護條例》為單行條例[27]。

第二，地方政府規章能否作為區域協同立法的規范載體？即有地方立法權的地方政府之間可否開展區域協同立法？2022年《地方組織法》的修正除新增地方人大及其常委會區域協同立法條款外，同時還新增地方政府區域協同發展工作機制條款[28]。然而，據此并不能直接得出地方政府可以開展區域協同立法的結論。一方面，從條文體系來看，地方政府區域協同發展工作機制條款位于《地方組織法》第四章第四節（地方各級人民政府的機構設置），而地方政府規章條款（第七十四條）位于第四章第三節（地方各級人民政府的職權）。可見，地方政府區域協同發展工作機制條款更強調行政機構設置，而非行政職權行使。另一方面，從條文適用主體來看，地方政府區域協同發展工作機制條款適用于縣級以上各級地方政府，而地方政府規章條款適用于設區的市、自治州與省級的地方政府。可見，兩個條款的適用主體也并非完全對應。而在實踐中，已出現以地方政府規章作為區域協同立法規范載體的案例。例如，2021年，天津市政府、河北省政府協同制定《天津市地震預警管理辦法》《河北省地震預警管理辦法》，并據此建立地方政府地震預警區域協同工作機制[29]。

第三，區域協同立法規范載體是否應為同一效力等級、同一性質類型？即跨行政級別、跨權力類型的地方立法主體之間可否開展區域協同立法？前文論及的渾江流域水環境保護協同立法項目即是不同行政級別、不同權力類型的地方立法主體開展區域協同立法的實踐典型。

（三）運行機制規則付之闕如

區域協同立法借由哪些機制實現地方立法權行使方式及地方立法主體間關系的創新？質言之，地方立法主體應如何開展區域協同立法？當前，這一問題無法從采用“簡約式立法”的《地方組織法》區域協同立法條款中獲得解釋。

“新的交往形式如果要想發展起來和提供一種相互作用的一般模式，就必須以適當方式得到法律的批準。”[30]“依法立法”原則要求立法權的行使應遵循法定方式、法定程序，這是使所立之法獲得正當性的前提條件。一方面，區域協同立法作為地方立法權的行使方式之一，應遵循地方立法的一般程序，主要包括地方立法草案的提出、草案的審議、草案的通過及公布幾個環節，具體由《立法法》、各地方立法條例規定之。另一方面，由于區域協同立法表現為多方協調的過程和結果，因此，除應遵循地方立法一般程序外，還需要一套“權力（權利）義務交涉過程的工作機制”[31]把區域協同立法主體聯系到一起并相互合作，實現區域協同立法活動的順利開展及最終完成，而《地方組織法》區域協同立法條款對此卻缺乏清晰的規則界定。法律對區域協同立法工作機制進行規范，可使區域協同立法的具體運作方式有規則可依，從而為區域協同立法實踐提供明確、可操作的指引與約束，并達到區域協同立法主體間關系清晰的境地。因此，區域協同立法中的權力運行機制有必要通過制定法予以明示。

三、區域協同立法制度的規則完善

上述規范性疏漏使《地方組織法》區域協同立法條款難以為立法實踐提供詳盡指引。為了更準確地理解和實施區域協同立法制度，相關法律規則需要更為精細化的建構。本文從法律解釋與法律修改的雙重理路進發，提出完善區域協同立法法律規則的建議。

（一）精細化解釋區域協同立法調整對象的范圍

1.立法解釋

針對區域協同立法目的限定缺乏明確標準這一問題，最直接的改進路徑是由全國人大常委會對區域協同立法調整對象的范圍予以精細化解釋。首先，區域協同立法條款的抽象目的限制“必須以更為具體的指標來衡量”[32]。“根據區域協調發展的需要”直接指向具體的跨行政區劃立法事務，故明確區域協同立法所調整的跨行政區劃事務范圍，可使“根據區域協調發展的需要”這一模糊概念獲得清晰的判斷標準。其次，“法律的規定需要進一步明確具體含義的”是我國立法解釋制度的適用范圍之一[33]。通過立法解釋的拾遺補缺，可以圓通法律規范自身模糊和歧義，彌補立法語言表達的局限并保持法律體系安定[34]。最后，隨著中國特色社會主義法律體系的逐步完善，在加快新法制定的同時，有必要規范化、常態化地運行立法解釋制度。近年來，官方對立法解釋亦不乏直接強調：“對需要進一步明確法律規定的具體含義……建議有關方面及時提請全國人大常委會作出法律解釋。”[35]

從更廣闊的視野來看，區域協同立法調整對象的明確，應與我國立法權縱向配置的精細度提升協同推進。我國立法權縱向配置因缺少范圍區別和權限分工的明確規定而精細程度極為不足，這已然成為央地關系改革乃至國家治理能力提升中的制約性問題之一[36]。區域協同立法興起后，立法權縱向配置的精細度提升需要回應跨行政區劃立法事務在不同層級間的劃分這一新興議題，這是以立法助推治理方式轉變和治理能力提升的本質要求。

2.學理闡釋

從學理層面對區域協同立法所調整的跨行政區劃事務范圍進行初步界定和描述，可為全國人大常委會立法解釋的明確表達提供基礎。具體而言，可依次圍繞立法權限、影響范圍、重要性程度三重判斷標準對此予以廓清。下文以省級人大及其常委會區域協同立法調整的事務范圍為例論述之。

首先，從立法權限來看，區域協同立法可調整的對象屬于地方立法權限范疇。區域協同立法與地方各自立法一樣，一方面需遵循《立法法》第八條確立的法律保留原則，另一方面還需遵循《立法法》對各級地方立法主體立法權限的特殊限定。例如，以省級地方性法規為載體的區域協同立法需符合“不抵觸原則”，以設區的市的地方性法規為載體的區域協同立法還需符合“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”的事項類型限定。

其次，從影響范圍來看，區域協同立法調整對象的影響范圍超越了單個行政區劃，具有跨域性，屬于跨行政區劃事務（參見圖1）。典型的如流經多個行政區劃的河流、縱橫多個行政區劃的山川、蔓延多個行政區劃的大氣等生態環境治理議題。對于跨行政區劃事務，由單個地方立法主體各自立法往往不能達到系統性治理的效果，甚至可能會給區域內其他相關地方造成“外部成本”[37]等負面影響。此時，也就有了區域協同立法出場的必要。

圖1：跨行政區劃事務的產生

最后，從重要性程度來看，地方立法事務集合而成的跨行政區劃事務并非均為區域協同立法的調整對象。區域協同立法可調整的跨行政區劃事務雖超越單個行政區劃，但其重要性尚不及全國。這是因為當若干個地方立法事務集合起來時，可能會產生“量變引起質變”的結果，此時，其重要程度大大上升，已不宜再交由區域協同立法調整，而宜交由中央統一立法予以規制。故地方立法事務集合而成的跨行政區劃事務應被區分為兩類：一是僅由中央立法主體調整的跨行政區劃事務，即跨行政區劃中央立法事務；二是可由區域協同立法調整的跨行政區劃事務，即跨行政區劃地方立法事務（參見圖2）。

圖2：跨行政區劃地方立法事務的產生

在此基礎上，地方立法主體可根據立法事務的具體特征科學地選擇與之相適應的立法權行使方式。其一，對于影響范圍僅限于單個行政區劃內的地方立法事務，地方立法主體可根據法定的權限與程序自行立法，形成適用于本行政區域內的地方規范性文件。其二，對于影響范圍超越單個行政區劃，但重要性程度尚不及全國的跨行政區劃地方立法事務，可由相關地方立法主體通過區域協同立法予以調整。反之，對于跨行政區劃中央立法事務，則應歸為“中央統一領導”的范疇。需要說明的是，上述對中央立法主體與省級立法主體跨行政區劃立法事權分工的理論推演，同樣可以適用于省級立法主體與它的設區的市級立法主體之間。

（二）修改《立法法》，增加區域協同立法條款

綜合以上三方面緣由，可通過修改《立法法》使《地方組織法》區域協同立法條款在規范載體形式、運行機制規則等方面的規范性疏漏獲得補正。首先，就法律調整的關系而言，《地方組織法》側重于為國家機關職權活動提供組織依據而非行為依據；而《立法法》是規范我國立法體制及立法制度的基礎性法律，作為地方立法行為的區域協同立法理應受《立法法》調整。其次，就涉及立法制度的運行規范而言，《立法法》較《地方組織法》規定的更為具體、細致。最后，就修法契機而言，修改《立法法》等憲法相關法已被列入全國人大常委會2022年立法工作計劃[38]，屆時可在《立法法》第四章（地方性法規、自治條例和單行條例、規章）增加區域協同立法條款。基于前述鋪陳，在《立法法》中增加的區域協同立法規范除應與《地方組織法》第十條、第四十九條相融貫外，還應有靶向性地著重充實以下內容。

1.廓清區域協同立法規范載體形式

區域協同立法的規范載體可以是一般地方性法規、經濟特區法規、自治條例和單行條例以及地方政府規章。一方面，協同治理理念鼓勵多元主體參與治理過程，由此形成多元共治的“善治”格局[39]。因此，以協同治理理念為基礎的區域協同立法同樣應鼓勵各層級、各類型地方立法主體積極參與其中。另一方面，區域協同立法的根本目的是以立法促進區域協調發展，因而只要區域協同立法沒有對立法體制帶來根本性沖擊，就不宜人為地設置過多制度性障礙。允許多層級、多類型的地方立法主體參與區域協同立法，既能充分調動地方立法主體治理跨行政區劃事務的積極主動性，還能提升區域協調發展地方法制供給的行動效率。

需要注意的是，同一區域協同立法項目產生的規范載體不應在適用范圍上存在包含關系。質言之，區域協同立法雖不局限于同層級的地方立法主體之間，但不同層級的區域協同立法主體之間在各自所屬行政區劃上不應有隸屬關系。根據我國立法體制及立法制度，存在隸屬關系的地方立法主體之間沒有開展區域協同立法的必要與可能。一方面，上下級立法主體之間沒有開展區域協同立法的必要。以省、市兩級人大及其常委會為例，省級人大及其常委會制定的地方性法規當然適用于其下屬的設區的市所在的行政區劃內。因此，也就不需要有隸屬關系的省、市兩級人大及其常委會之間進行協同立法。另一方面，上下級立法主體之間沒有開展區域協同立法的可能。《立法法》第七十三條第四款規定：“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。”而區域協同立法意味著立法內容要相互協調，甚至完全一致。從立法結果來看，有隸屬關系的地方立法主體進行區域協同立法是對“下位法一般不重復上位法”原則的違背。

2.創設區域協同立法運行機制規則

立足于區域協同立法創新地方立法主體間關系、創新地方立法權行使方式的法律屬性，在遵循地方立法一般性程序鏈條的基礎上，可以提煉出區域協同立法所需的三項基礎性機制規則。

（1）明確區域協同立法主體間的協商機制。協商機制是一種具有“耦合力”的樞紐性機制，其效用在于可以將分散的個體聚集起來并進行信息交換、對話談判。在協同治理中，“有效率的政策結果并不產生于某個政治領袖或神秘人物的頭腦，而是產生于團體之間或組成團體的個體之間相互討價還價、妥協與調整的政治過程”[40]。在區域協同立法實踐中，定期舉辦聯席會議、不定期舉辦立法座談會議、簽訂立法合作協議、組建立法工作小組等協商機制已經得到充分運用。借由這些協商機制，區域協同立法主體之間可以進行理性的表達和說服，從而共通立法規劃及立法計劃、共享立法資源、溝通立法意見、協調地方利益并作出符合區域利益的立法決策。為此，建議在《立法法》修改時，從實踐中提煉出有效的區域協同立法協商機制，并從性質及地位、設置及權限、決策及執行、民主正當性等維度構建匹配區域協同立法需求的運行規則，將區域協同立法協商機制納入法律規制之下。

（2）明確中央或省級立法主體的控制機制。為保證區域協同立法符合國家整體利益、契合國家發展大局，需要重視來自于中央或省等上級立法主體的必要控制。“地方政府間的合作的發展，往往會形成更大的地方利益單位，在這種情況下，地方政府間關系和地方政府與中央政府間關系可能會受影響。”[41]易言之，雖然區域協同立法在一定程度上提高了地方立法自主能力，改變了下級過分依賴上級的傳統治理格局，但需要警惕的是地方立法主體借此通道可能會實現多個地方主義的聯合，由此帶來的地方爭權、地方擴權等不穩定因素則會深刻影響到單一制結構下的縱向權力關系。為此，明確中央或省等上級立法主體對下級區域協同立法的控制機制，可以對“失當的地方主動性”[42]予以有力規制。而將相關機制規范化的意義則在于，可以強化上級控制的法理權威，并避免上級對下級區域協同立法活動的隨意干涉，從而使國家機關的“設置、變更、重組、職權職責的配置、機構縱向和橫向關系等各個方面”[43]都符合職權法定的法治原則。

事實上，域外很多國家亦極為注重在法律中明確規定中央對地方間區域協同治理行為的控制機制及其行使限度。美國聯邦《憲法》第一條第十款規定：“未經國會同意，各州不得和另外一州或國締結任何協定或契約……”即州之間締結的州際協定（Interstate Compacts）須事先征得國會同意[44]。日本《地方自治法》確立了中央或都道府縣干預地方公共團體合作的基本原則，包括法定主義原則（第二百四十條之二）、必要且最小限度原則和尊重地方自主性、自立性原則（第二百四十五條之三）。此外，日本《地方自治法》還詳細規定了中央或都道府縣干預職權的行使方式、行使程序、形式要件、處理基準、處理期限、例外情形等具體內容[45]。可見，無論是在聯邦制下還是單一制下，中央對地方間區域協同治理活動都要主動施以謹慎的制度控制。

除貫徹前文論及的對區域協同立法所調整的跨行政區劃事務范圍進行精細化解釋，進而實現區域協同立法的目的控制外，可實施的控制機制還有以下方式。一是區域協同立法立項前向共同的上級人大常委會、上級政府報備。例如，《湖北省“襄十隨神”城市群區域協同立法工作辦法》第六條規定：“協同立法項目經‘襄十隨神’城市群區域協同立法工作聯席會議商定后，由各自的法制工作機構向人大常委會主任會議報告，并報經同級黨委和省人大常委會同意，納入本市立法規劃或者年度立法計劃，組織實施。”二是中央或省級立法主體提前介入，參與下級區域協同立法過程。例如，在云貴川赤水河流域協同立法項目中，相關地方性法規草案、審議稿均需征求全國人大及其常委會的意見，并根據其意見作出相應修改[46]。三是發揮好備案審查制度的事后控制功能。區域協同立法主體在向備案審查機關依法報送區域協同立法文件時，應向審查機關作出特別提示，以便審查機關能有重點地對區域協同立法文件進行審查。

當然，《立法法》同樣應明確中央或省級立法主體控制權的限度，以貫徹《憲法》第三條第四款所確立的處理國家機關縱向關系應“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”的基本原則。

（3）明確區域協同立法主體間的糾紛協調機制。受“本位主義、專業偏執、信息不對稱”[47]等多方面因素的影響，區域協同立法主體之間產生分歧甚至沖突都是極有可能的，因此區域協同立法也就有了引入糾紛協調機制的必要性。從我國區域協同立法實踐來看，區域協同立法主體間自行協商、共同的上級立法主體介入協調是解決區域協同立法糾紛的主要機制。一方面，自行協商由各方自主、自愿地進行談判、作出妥協，擺脫了外在的干預和約束，表明了各方想要維持友好合作關系的積極態度，是“治理沖突的最有效手段”[48]。另一方面，當自行協商無法達成一致時，共同的上級立法主體可以借助其政治權威與法制權威，自上而下地調解、裁決區域協同立法主體間糾紛。當然，在更長遠意義上，“從構建規范、長效的區域立法合作爭議解決機制的角度考慮，還需要構建起我國公權力主體之間爭議的仲裁、調解機制，或者改革行政訴訟制度”[49]。

四、結語

區域協同立法作為實踐先導的地方立法創新現象，因應了縱深推進區域協調發展的國家戰略意圖及“逐步有序釋放地方立法空間”[50]、“支持地方創造性開展工作”[51]的立法放權態勢，已逐漸與傳統的地方各自立法一道，成為地方立法的“雙元”模式。需要說明的是，本文僅立足于國家法律層面闡釋區域協同立法的規范構造，尚未全面關照到地方性法規、地方政府規章等地方規范性文件對區域協同立法制度的規則形塑意義。區域協同立法規則體系的系統性、整體性完善，同樣還離不開地方立法主體在《地方組織法》《立法法》所確立的規則框架中進一步細化、創新。

注釋：

[1]參見劉松山：《區域協同立法的憲法法律問題》，載《中國法律評論》2019年第4期，第62-75頁。

[2]參見朱寧寧：《地方組織法修正草案亮點解讀》，載《法治日報》2022年3月6日第7版。

[3]《關于〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）〉修改情況的匯報》，載北大法寶網，https://www.pkulaw.com/，最后訪問日期為2022年8月17日。

[4]【英】洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務印書館2013年版，第288頁。

[5]【英】海倫·贊塔基：《立法起草：規制規則的藝術與技術》，姜孝賢譯，法律出版社2022年版，第205頁。

[6]陳婉玲、陳亦雨：《區域協調發展的利益調整與法治進路》，載《上海財經大學學報》2021年第6期，第123-137頁。

[7]參見楊杰：《論區域行政立法協同的合憲性》，載《內蒙古大學學報(哲學社會科學版)》2021年第1期，第106-112頁。

[8]參見中共中央黨史和文獻研究院：《十九大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社2019年版，第701頁。

[9]參見《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，載《人民日報》2021年1月11日第1版。

[10]王萍：《吹響新時代地方立法工作“集結號”》，載《中國人大》2019年第18期，第9頁。

[11]王晨：《關于〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）〉的說明——2022年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2022年第2期，第294頁。

[12]沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020年備案審查工作情況的報告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2021年第2期，第352頁。

[13]全國人大常委會法制工作委員會國家法室：《中華人民共和國立法法解讀》，中國法制出版社2015年版，第272頁。

[14]【德】卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第316頁。

[15]【德】魏德士：《法理學》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第316頁。

[16]參見羅傳賢：《立法程序與技術》，五南圖書出版股份有限公司2012年版，第220頁。

[17]杜鵬：《一線治理:鄉村治理現代化的機制調整與實踐基礎》，載《政治學研究》2020年第4期，第106-118、128頁。

[18]參見陳光：《區域立法協調機制的理論建構》，人民出版社2014年版，第82-87頁；葉依廣：《長三角政府協調：關于機制與機構的爭論及對策》，載《現代經濟探討》2004年第7期，第7-10頁。

[19]韓業斌：《區域協同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析》，載《法學》2021年第2期，第146-159頁。

[20]彭彥強：《中國地方政府合作研究——基于行政權力分析的視角》，中央編譯出版社2013年版，第17頁。

[21]楊愛平、陳瑞蓮：《從“行政區行政”到“區域公共管理”——政府治理形態嬗變的一種比較分析》，載《江西社會科學》2004年第11期，第23-31頁。

[22]王榮梅：《京津冀協同立法護藍天——京津冀〈機動車和非道路移動機械排放污染防治條例〉協同立法始末》，載《北京人大》2020年第5期，第34頁。

[23]參見【德】H.哈肯：《協同學——自然成功的奧秘》，戴鳴鐘譯，上海科學普及出版社1988年版，第220頁。

[24]參見張賢明、田玉麒：《論協同治理的內涵、價值及發展趨向》，載《湖北社會科學》2016年第1期，第30-37頁。

[25]參見張志銘：《轉型中國的法律體系建構》，載《中國法學》2009年第2期，第140-158頁。

[26]王利明：《法律解釋學》，中國人民大學出版社2016年版，第306頁。

[27]參見《遼寧省人民代表大會民族僑務外事委員會關于〈桓仁滿族自治縣渾江流域水環境保護條例〉審查情況的說明》，載《遼寧省人民代表大會常務委員會公報》2021年第2期，第211頁。

[28]《地方組織法》第八十條規定：“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制，加強區域合作。上級人民政府應當對下級人民政府的區域合作工作進行指導、協調和監督。”

[29]參見《〈河北省地震預警管理辦法〉解讀》，載《河北省人民政府公報》2021年第11期，第28-29頁。

[30]【美】V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發展的反思——問題與抉擇》，王誠等譯，商務印書館1992年版，第12頁。

[31]楊治坤：《區域治理的基本法律規制：區域合作法》，載《東方法學》2019年第5期，第93-100頁。

[32]戴津偉：《立法目的條款的構造與作用方式研究》，載《法律方法》2016年第2期，第217-228頁。

[33]參見《立法法》第四十五條。

[34]參見張志銘：《法律解釋的操作分析》，中國政法大學出版社1998年版，第232頁。

[35]全國人大常委會法制工作委員會研究室：《我國改革開放40年立法成就概述》，法律出版社2019年版，第55頁。

[36]參見鄭毅：《地方主義、跨區域事務與地方立法改革——以抗擊新冠肺炎過程中的央地關系為視角》，載《東南法學》2020年第2期，第38-60頁。

[37]【美】羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經濟學》，史晉川等譯，格致出版社2012年版，第35頁。

[38]參見栗戰書：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2022年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2022年第2期，第395頁。

[39]參見于江、魏崇輝：《多元主體協同治理：國家治理現代化之邏輯理路》，載《求實》2015年第4期，第63-69頁。

[40]陳振明：《政治與經濟的整合研究——公共選擇理論的方法論及其啟示》，載《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2003年第2期，第30-39頁。

[41]林尚立：《國內政府間關系》，浙江人民出版社1998年版，第334頁。

[42]鄭毅：《論中央與地方關系中的“積極性”與“主動性”原則——基于我國〈憲法〉第三條第四款的考察》，載《政治與法律》2019年第3期，第58-76頁。

[43]王錫鋅：《完善國家機構組織法應堅持三原則》，載《中國黨政干部論壇》2018年第3期，第52-55頁。

[44]雖然之后聯邦最高法院對這一憲法規范作了擴大解釋，認為只有“侵占”到聯邦政府權力的政治性協定才需要國會同意，但在實踐中，聯邦大多會提前參與到州際協定的制定過程中。因此，在聯邦提前介入的情況下，國會的事后批準也就只具有合法性上的意義，而非實效性上的意義。參見【美】約瑟夫·F·齊默爾曼：《州際合作協定與行政協議》，王誠譯，法律出版社2013年版，第35頁；呂志奎：《區域治理中政府間協作的法律制度：美國州際協議研究》，中國社會科學出版社2015年版，第131-132頁。

[45]參見日本《地方自治法》第二百四十六條至第二百五十條。

[46]參見關于《〈貴州省人民代表大會常務委員會關于加強赤水河流域共同保護的決定（草案）〉修改情況的報告》，載貴州人大網，http://www.gzrd.gov.cn/cwhgb/dssj%202021nd sh1/43530.shtml，最后訪問日期為2022年8月17日。

[47]參見李長晏：《區域發展與跨域治理理論與實務》，元照出版公司2012年版，第42-45頁。

[48]【美】理查德D·賓厄姆等：《美國地方政府的管理：實踐中的公共行政》，九洲譯，北京大學出版社1996年版，第146頁。

[49]戴小明、冉艷輝：《區域立法合作的有益探索與思考——基于〈酉水河保護條例〉的實證研究》，載《中共中央黨校學報》2017年第2期，第82-91頁。

[50]王晨：《在第二十五次全國地方立法工作座談會上的講話》，載《中國人大》2019年第23期，第14-19頁。

[51]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019年11月6日第1版。