互補型產業開發下的農地流轉與農民增收
——以花椒產業為例

□鄧文輝

（貴州交通職業技術學院，貴州 貴陽 550008）

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中要求“提高社會主義新農村建設水平，努力縮小城鄉發展差距，推進城鄉發展一體化”。2017 年黨的十九大報告指出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，同時提出鄉村振興戰略。當前，我國發展中最大的不平衡就是城鄉之間的不平衡，農村就是發展最不充分的地方。2018 年6 月，習近平在山東考察時講話指出：“農業農村工作，說一千、道一萬，增加農民收入是關鍵。”在經濟運行進入新常態后，過去高度依賴城市發展吸納農村勞動力轉移的機制動力已經減弱，其所造成的城鄉分離和差距已成為國民經濟協調健康發展的梗阻。鄉村產業振興能吸納農村勞動力轉移，增加農民收入，解綁農民對承包地的依賴，促進農地流轉和農業規模經營，助推農業經營方式轉型和提質增效。

1 農民收入結構分析

狹小的耕地面積和微薄的農業收入不足以維持農戶的生計與發展，農民除經營農業之外，還需要賺取“兼業”收入，才能維持和改善生活。

自2015 年起，農村居民可支配收入中的工資性收入（4 600.3 元）超過了經營凈收入（4 503.6 元）。工資性收入是指農村住戶成員受雇于單位或個人，靠勞動而獲得的收入。家庭經營收入是指農村住戶以家庭為生產經營單位進行生產籌劃和管理而獲得的收入。農村住戶家庭經營活動按行業劃分為農業、林業、牧業、漁業、工業、建筑業、交通運輸郵電業、批發和零售貿易餐飲業、社會服務業、文教衛生業和其他家庭經營。從定義和范圍來看，家庭經營收入來源包括所有農業和非農業行當。把打工和其他非農業經營可統稱為“兼業”。從這個范圍來看，農村居民可支配收入中，源于農業經營的收入規模和比例更小，源于“兼業”的收入規模和比例更高，可見農業經營早已不是農村居民的第一收入來源，“兼業”收入已遠超農業經營，成為農村居民的首要收入來源。

從增長速度來看，工資性收入增長要快于經營凈收入增長，2013—2017 年，工資性收入增長了1 846 元，經營凈收入增長了1 093 元，見表1。“兼業”收入對農民收入的第一位貢獻，既反映農地經營收入及其增長有限，又凸顯出農民對勞務輸出和非農經營的高度依賴。這不是農業生產本身的問題，所以不能局限在農業生產內尋找出路。

表1 農村居民可支配收入 單位：元

2 鄉村產業振興與農民增收

截至2017 年底，我國農村家庭承包經營的耕地面積為0.92 億hm2，承包經營戶共2.27 億戶，全部或部分流轉出土地的農戶超過7 000 萬戶，面積達到了0.34 億hm2，占家庭承包地總面積的37%。照此推算，2017 年實際經營農地的農村家庭，平均每戶的耕地規模為0.6 hm2。美國210 萬個家庭農場的平均經營規模為170 hm2，是中國的240 倍；歐盟家庭農場的平均經營規模是18 hm2，是中國的25 倍[1]。

由于我國農村戶均耕地十分狹小，相對于土地而言，農村勞動力過剩。這既限制了農民增收，又限制了農村土地規模經營。改革開放以來，為解決農民就業問題，先后經歷了鄉鎮企業異軍突起和民工潮。隨著昔日鄉鎮企業熱潮退卻，農村工業衰落，農民就地非農兼業創收機會銳減，繼續務農的農民已經被純粹化為“種養農”，僅從事農業產業鏈當中的種植、養殖、采收等直接生產環節，這個環節恰恰是被資本所淘汰的環節。大資本的明顯優勢已占據利潤更高的加工、銷售等環節，把小農戶純化為初級農產品供應方。由于本地非農就業機會減少，大量農村人才、人力跨地區和跨城鄉流動，導致家庭離析、農村社會解構等問題。2018 年末，全國大陸總人口13.95 億人，其中農村常住人口5.64 億人，城鎮常住人口8.31 億人，常住人口城鎮化率為59.58%，戶籍人口城鎮化率為43.37%，這16 個百分點的差距意味著有2.27 億農業戶籍的人口雖已在城鎮居住和生活，但尚未落戶城鎮[2]。

面臨歷史形成的巨大城鄉差距，少數農村精英和青壯年有機會、能力進城，離開貧弱的農村。這種撕裂式的半進城模式下，大多數家庭老幼成員仍留在農村，甚至不少進城者年老力衰后被迫返鄉。如果城鎮化率提高至70%，我國仍會有超過4 億人居住在農村，這比人口世界排名第三的美國的總人口（3.32 億人）還要超出近1 億人。

要解決好這么多農村常住人口的生活與發展問題，需要發展鄉村產業，通過農村產業振興為農民開辟“第三就業空間”——通過產業融合和發展新產業、新業態為農民在鄉村提供不依賴于單純農業的就業崗位[3]。2016 年，我國農村土地總面積6.45 億hm2，其中耕地1.35 億hm2，林地2.53 億hm2，草地2.19 億hm2，見表2。在耕地資源和用途受限的約束下，引入適合林地、草地開發利用的產業，發展經濟作物，更符合商業資本對周期短、收益快、附加值高的經營需求。中國人民銀行達州市中心支行課題組（2018）調查顯示，213 家調查企業中僅有6%的企業投資于傳統糧食生產，工商企業更多投資于農產品加工、經濟作物種植、鄉村休閑旅游等領域[4]。互補式產業開發，不僅能減少“耕地非糧化”和“農地非農化”風險，而且能為農民提供本地就業和增收渠道，減少農民異地遷徙成本，有利于穩定農業生產、糧食安全、維持農村經濟社會的完整性和秩序。

表2 2016 年全國農用地總面積 單位：億hm2

3 互補型產業開發——四川省花椒產業項目

2017 年底，四川省花椒種植面積達32.96 萬hm2，年產干花椒8.36 萬t，綜合產值62.7 億元，3 項指標均位居全國第一。四川省人民政府辦公廳于2018 年5 月30 日出臺《關于推進花椒產業持續健康發展的意見》（川辦發〔2018〕34 號），提出總體目標：到2022年，全省花椒種植面積穩定在600 萬畝（40 萬hm2），其中現代花椒基地突破300 萬畝（20 萬hm2），花椒果品加工轉化率達到70%，建成億元級加工企業10 個、省級以上花椒產業融合發展示范園區10 個、省級以上花椒產業特色優勢區10 個，培育區域公共品牌和企業知名品牌20 個，實現綜合產值300 億元，主產區椒農人均年收入達到3 000 元，努力把四川省打造成全國種植面積最大、研究和開發水平領先、綜合效益顯著的花椒產業第一省。

2018 年底，調研了四川省內江市東興區一帶的花椒產業項目，內江市東興區新店鄉已建成萬畝九葉青花椒示范區，一人多高的九葉青花椒樹植滿了山頭坡坎，花椒林與良田耕地毗鄰共處。荒草野山轉變成了整飭的花椒林。區內建立了花椒烘干廠房、辦公樓，并設置了相應了管理服務機構等。萬畝九葉青花椒示范區建設是東興區在鄉村振興產業發展方面的重要舉措。

四川省花椒產業的經營主體和經營組織方式都已多元化。在商業資本主導的規模化花椒產業項目運行中，企業家對市場機會的發掘和適宜地塊的搜尋是項目成功的起點。“市場土地兩適宜”是農村產業項目盈利的基本要求。企業家憑借專有信息、技術、市場渠道以及綜合的個人才能，發掘產業機會和鎖定落地地塊。花椒具有耐寒、耐旱、耐瘠薄以及固土能力強等特點，四川省多山地、林地、荒坡，多數地區適合花椒種植。花椒項目在四川省落地，滿足了土地適宜的條件。花椒是一種特色經濟樹種，單價高于一般糧食作物。花椒在食品、香料、化工、藥用、養生等方面廣泛應用，其產業鏈更長，市場和目標用戶更趨多元化，有巨大發展潛力和較廣闊的市場前景。四川省本身也是花椒消費大省。因此，發展花椒種植與加工產業是市場適宜的。

規模化經營花椒產業需要占用大量農地種植花椒，具體的種植方式可以是“企業+農戶”的合作形式，也可以是基于農地流轉的企業自主經營。成功進行大規模土地流轉是企業自主經營的必備條件。大規模的產業開發和土地流轉要遵法合規，并符合各方的經濟利益。

花椒產業開發項目涉及的法律規章要求主要是“農地用途改變”的限制及“生態環境保護”的要求。花椒種植對土地條件要求較低，不必占用糧田，不會危及糧食自給安全。花椒林能加強水土保持、改善生態環境，因而花椒產業項目項下的土地流轉基本不會受到法規限制。文章將著重分析四川省花椒產業項目對當地農民和農業的互補增進效應。

4 花椒產業開發中的互補增進效應

4.1 流轉地塊與主營地塊的互補效應

流轉地塊與主營地塊的互補關系表現在主營地塊的經營權、用途、農時、市場等方面沒有被流轉地塊的經營活動擠占。花椒項目的土地流轉基本都是草坡、林地和其他拋荒地塊，這些地塊可以被稱為“外圍地”，不擠占農民耕種的主營地塊。主營地塊的經營活動不會因為土地流轉交易而中斷或擠占，農戶的主營生產活動不受干預。在用途方面，流轉地塊用于種植花椒，農戶主營地塊的原有作物一般為花椒以外的作物，二者用途迥異[5]。

流轉地塊與主營地塊在農時、市場方面都有很強的互補性，替代關系較弱。由于以上互補關系，土地流轉基本不影響農民的主營活動和經營規劃。流轉對農戶的生活及經營活動影響是邊際的，而非根本性。因而，在項目方與農戶溝通和達成流轉意向的過程中，農戶面臨的動蕩和不確定性較低，流轉活動交易成本較低，效率較高。同時，互補性產業開發可以減少對農村勞動力的排斥和擠出效應，避免嚴重擾動糧食生產，穩定糧食生產供給，還有利于維持農村經濟社會完整和秩序[6]。

4.2 流轉地塊經營給農戶帶來增量收益

流轉地塊與主營地塊的互補關系使流轉地經營在不消減農戶原存量收益的基礎上，給農戶帶來增量收益，農戶收入處于穩中有增的良好態勢。

四川省花椒產業項目對土質的要求不高，山頭、坡地、林地、撂荒地等“外圍地”都滿足花椒種植需求，流轉“外圍地”獲得高出原用途的流轉收益，且不減損原主營地塊的收益。花椒項目恰恰拓寬和增加了“外圍地”的用途，提高了土地利用率和效益，順便把撂荒、無償或低價非流轉的零碎地塊也納入正規穩定的流轉范圍。

花椒產業項目運行中的就業機會創造和外溢使該項目產生持續富農、興農效應，增強了項目的生命力和造富功能。由于花椒種植項目基本不占用良田耕地，原務農村民繼續在原有耕地上務農，且有較多的農閑時間。由于花椒和該地其他農作物的農時有明顯差異，花椒種植項目流轉農地的拓荒、開墾和日常勞作經營。大多雇傭當地農民，農民可以就地兼業務工，獲得一份工資性收入，這提高了勞動力利用率，也提高了家庭收入和家庭保障。

5 花椒產業開發項目的政策啟示

鄉村產業振興中，如果引入的產業需要占用大量農地，則引入產業與當地主營產業之間在土地占用方面產生的競爭或互補關系將對項目的交易費用、成本以及對當地農民生產經營和福利等產生截然不同的影響。

5.1 基于用途提升的“外圍地”流轉交易成本更低

“外圍地”的原用途收益低，不屬于農戶的主營地塊，其向外流轉不影響農戶的主營業務和收入，對農戶生產經營和生活的影響較小。如果有適合“外圍地”質的產業項目，則項目方與農民就土地流轉進行溝通并達成協議的交易費用較低，達成流轉意向的概率更高。中等地和優等地可能都是農民的主要經營地塊及主要經營收入來源。當農民面臨是否流轉主營地塊的抉擇時會考慮更多。如果家庭事先沒有外出務工或經營的想法，出讓主營地塊而“凈拿”流轉收益意味著家庭勞動力將賦閑；如果農戶不出讓土地，通過“自我雇傭”投入勞動從事農地耕作經營，所獲得的收入很可能高于“凈拿”額。流轉出讓主營地塊對農戶的影響更大，顯然更難以達成流轉意向。

此外，中等地和優等地的原主營用途收益較高，土地流入方要支付更高的流轉價格，這會提高項目成本，提高對項目的經營要求。

5.2 擠出效應小的產業項目更適合當下農村實際

通過走訪內江市東興區花椒產業基地可以看出，花椒產業基本都是利用荒坡、林地等，沒有擠占主營農地。花椒作為一個新增產業植入農村機體，原來的農業生產經營未受花椒產業排擠。這種“拾遺撿漏”+“拓荒”式的土地利用沒有侵占當地農戶的主營農業用地，不會造成農民“失地”“離地”問題，也不會危及糧食安全。農民不僅獲得“流轉收益”，還可以因為花椒產業的就業創造和溢出效應而增加就業機會，增加收入。花椒項目與原農業生產經營之間是互補關系，而不是替代關系，既保證了農民和農業的穩定性，又增加了農民流轉收入和務工收入。即便項目有失敗或終止的風險，但對農民的影響也是邊沿性的。當前我國農民創收渠道有限，社保制度發展滯后，大規模流轉主營土地會造成對農民的排擠，造成農民“失地”“離地”，一旦項目不可持續，會引發大面積社會動蕩。因此，花椒林這種“拾遺撿漏”+“拓荒”的土地流轉模式是在隔離和保留主營地塊用途基礎上的提升“外圍地”用途，是溫和、漸進的土地流轉推進路徑，是我國當前農村經濟社會狀況和人地關系下的一種安全、穩妥的土地規模利用和土地用途提升途徑。因此，這種互補型產業開發項目在當下更有生命力和韌性。