金融視角下的農村集體預留發展用地開發模式研究
——以廈門市為例

□陳 偉

（圖智策劃咨詢（廈門）有限公司，福建 廈門 361003）

目前，廈門發展用地的建設模式主要有兩種，分別是村自建及統籌代建。在以上模式的運作過程中，受制于開發資金不足、運營經驗匱乏等因素，導致未能有效盤活利用發展用地。在諸多制約因素中，資金作為發展用地項目開發建設的核心推動力，是破解當前困境的關鍵所在。

長期以來，農村金融一直作為我國金融體系最薄弱的環節，“融資難、融資貴”問題始終困擾著我國農村經濟的發展[1]。為此，中央一號文件多次主打“三農”基調，著重提出深化涉農投融資體制機制改革，明確鼓勵國家開發銀行、中國農業銀行、地方性商業銀行、信用社等金融機構開展農村金融創新服務，并為農村金融機構指明了下一步業務發展的重點和改革創新方向[2]。

1 存在的不足

當前廈門發展用地項目普遍面臨困境。一是缺乏規范使用發展用地的制度以及動態監管體系，導致違法違規現象此起彼伏。二是資金與運營問題始終是村集體項目發展難以逾越的“兩座大山”，導致難以盤活村發展用地。三是現行框架體系下社會資本缺乏可操作性，難以發揮市場機制的有效性[3]。

1.1 開發資金不足，運營經驗匱乏

在發展用地實踐中，普遍存在開發資金不足、運營經驗匱乏等制約因素。其中，資金實力的欠缺一方面源于村民個體資金承受能力存在較大差異，難以形成統一的籌資方式，另一方面也有融資渠道不暢的因素，導致發展用地在開發過程中一直存在建設資金短缺的現象。由于發展用地市場化運作水平不高，缺乏專業管理人員，專業化水平較低，故在用地開發過程中與周邊城市發展現狀銜接不緊密、不協調，導致項目開發成效普遍偏低。

1.2 規劃選址滯后，缺乏統一規劃

目前，廈門發展用地一般安排在征地村組范圍內或者周邊地區，許多發展用地是在辦理土地征收時臨時選址，缺乏統一的發展用地規劃，導致在后期具體地塊用途和指標的落實方面與土地利用總體規劃、城鎮規劃、城鎮控制性詳細規劃難以協調。此外，由于發展用地零碎細小，難以形成規模效應，導致項目開發建設后難以達到預期的收益。

1.3 開發效率低，島內外差異大

新型城鎮化強調土地的集約使用和緊湊發展，然而發展用地制度由于頂層設計、開發管理等方面原因，往往達不到集約發展的要求，在具體操作過程中出現了經營方式單一、低效開發、土地閑置等問題。例如，島內部分項目早期定位不清晰，缺乏長遠規劃，與現行市場脫節，優質區位地塊用于停車場、工業倉儲等低端項目，利用方式粗放，收益報酬率未實現最大化。同時，島外項目受制于失地農民資金、管理、市場等方面，憑借自身力量難以高效利用發展用地，其開發經營狀況明顯劣于島內[4]。

2 提出問題

就發展用地項目而言，村集體和政府是最主要的參與主體，但是在實際運作中會牽扯更多的利益相關者，可以分為土地供應方、項目所有方、資金方、運營方等4 個類型，各自扮演著不同的角色，也有著不同的利益訴求，但一個成功的發展用地開發項目，必須以實現各利益相關者“多方共贏”為導向[5]。針對當前發展用地面臨的普遍困境，如何正確引導、有序推進農村發展用地的開發利用，滿足各大利益相關群體的訴求，以達到政府、村集體、資金方以及運營方等“多方共贏”的目標，需要解決如下問題。

一是土地供應方（政府）的訴求點在于如何盤活閑置發展用地，有效促進農民可持續增收，杜絕違法行為，維護社會穩定。

二是項目所有方（村集體、村民）的訴求點在于如何實現經濟效益最大化，保障自身收益的穩定性、增長性及持續性。

三是資金方的訴求點在于如何把控風險，保障項目基金的安全性及還款的及時性。

四是運營方的訴求點在于如何在有限的利潤空間下獲取項目的運營權，同時提升品牌的知名度及市場占有率[6]。

3 新型開發模式

3.1 基金管理理念

基于上述因素的綜合考量，本研究提出“基金主導+一管到底+多方共贏”的理念（見圖1）。

圖1 新型模式開發理念

以基金主導為基礎，通過引入社會資本，取代傳統模式下的信用貸款模式，有利于拓寬融資渠道，減輕村民負擔，降低多方風險。

以一管到底為支撐，對項目開發運營實現全過程管理，全面指導項目的設計、施工及運營，通過市場化的運作，選擇最優方案，降低運營風險。

以多方共贏為目標，發展用地項目涉及多方相關者群體的利益博弈，平衡多方利益是項目順利開發運營的重大前提及有力保障[7]。

3.2 項目基金架構

農村集體經濟發展基金（母基金）由政府產業引導基金、農村商業性銀行與國有企業共同倡導及發起設立，專項用于發展生產農村集體經濟的基金[8]。項目基金由母基金、金融機構、社會資本構成，用于具體發展用地項目的開發建設（見圖2）。

圖2 項目基金架構圖

3.3 開發運營模式

村集體成立項目公司（合作社），委托代建單位及咨詢機構提供市場化和專業化的支持和服務，對業態進行規劃、定位、招商和運營（見圖3）。

圖3 開發運營架構圖

3.4 基金退出方案

在前期與村集體協商一致的基礎上，由農村（社區）集體經濟發展基金進行投資，資金不足部分由社區居民個人按份出資，其中，個人繳納按份金額的40%～50%，剩余部分由農村商業銀行提供信用貨款，待發展用地項目建成后由村集體組織回購，完成基金的退出（見圖4）。

圖4 基金退出架構圖

此模式運作下既可減輕社區村民在項目建設期的資金壓力，又可讓村民出資后即刻能獲取穩定的投資收益。

3.5 基金關系網絡

項目基金堅持將“市場化運作、專業化管理、金融化創新”理念貫穿到農村集體經濟項目開發運營全過程，通過構建六位一體綠色空間，建立多部門協調配合機制，有效促進農村集體經濟發展用地項目的良好健康發展（見圖5）。

圖5 關系網絡架構圖

4 新舊模式對比

本研究基于“基金主導+一管到底+多方共贏”的新型模式下，通過不同模式下的建設機制、資金來源、經營模式對比分析新舊模式的優劣勢（見圖6）。

圖6 新舊開發模式優劣勢對比圖

4.1 建設機制

傳統運營模式下，統籌代建為發展用地項目開發建設主流模式，新型模式將引入專業開發運營團隊，發揮市場機制的決定性作用，實現從資金到運營“一管到底”，該開發模式下，將提高開發效率，降低項目風險，提升贏利水平（見表1）。

表1 不同模式下的建設機制對比

4.2 資金來源

發展用地項目開發資金僅憑村民自籌資金遠遠不夠，亟須拓寬資金來源渠道，傳統模式補充資金來源于信用貸款，其門檻較低，但由于無抵押物作擔保，風險較大，貸款機構意愿不強，因此利率高，村集體還貸負擔較重。新型模式下的資金來源于項目基金，其相較于傳統模式，拓寬了融資渠道，減輕了村民經濟負擔，同時引入了劣后級社會資本，有利于內部風險對沖（見表2）。

表2 不同模式下的資金來源對比

4.3 經營模式

發展用地經營模式目前已形成“公開競價、價高者得”的方式取得承租經營權，此模式雖短期內能實現經濟效益最大化，但從長遠考慮，因自持項目極考驗運營商的運營及資金實力，價高者得模式一方面不利于選擇最優方案及實力運營商，且無法保證未來收益的延續性、增長性和穩定性。另一方面容易透支未來，擾亂市場秩序，不利于整體市場的可持續發展[9]。基于傳統模式的弱點，新型帶方案招標的模式顯然能有效解決上述問題，并促進多方共贏（見表3）。

表3 不同模式下的經營模式對比

5 結論

本研究基于問題導向提出了“基金主導+一管到底+多方共贏”的新型開發模式，旨在推動發展用地與農村金融創新的有機結合，著力解決開發資金缺乏的問題，同時將“市場化運作、專業化管理、金融化創新”的理念貫穿到發展用地開發建設的始終。通過創新開發模式，提升項目開發建設的質效[10]。