內蒙古巴林左旗農村土地流轉現狀分析及對策

□韓譯瑩，于翠英

（內蒙古農業大學，內蒙古 呼和浩特 010000）

1 內蒙古巴林左旗農村土地流轉現狀

1.1 全旗基本情況

巴林左旗作為赤峰北部的重點旗縣，總面積約為6 644 km2，有“中國笤帚苗之鄉”認證，是全國產糧大縣、文物大旗和全區牧業旗。巴林左旗下轄11 個蘇木鄉鎮、2 個街道、165 個嘎查村，總人口數有36 萬人，是農牧林礦結合的經濟區，也是全區31 個國家級貧困旗之一[1]。2021 年8 月，依據人均地區生產總值、農牧民人均可支配收入等指標，脫貧摘帽時序、返貧風險等因素，結合各地實際后，最終經中央農村工作領導小組審核同意，將巴林左旗列為國家鄉村振興重點幫扶縣。入列后5 年過渡期內，巴林左旗可整合中央16 項及自治區12 項涉農涉牧資金，用于農牧業生產發展和農村牧區基礎設施建設。同時，還可享受其他多方面的政策支持。近年來，中辦、國辦先后印發了多個指導意見，強調農村土地經營權有序流轉要在規范引導下進行。2021 年初農業農村部出臺了《農村土地經營權流轉管理辦法》，明確了加強土地經營權流轉管理和服務的具體規定。下一步各地區應根據《農村土地經營權流轉管理辦法》實施細則，落實各項政策，加強日常管理，推動完善制度體系和工作體系，引導農村土地經營權規范有序流轉。

1.2 全旗土地流轉情況

巴林左旗以旱地為主，耕地面積155 621.16 hm2。其中旱地面積104 233.41 hm2，占全旗耕地總面積的66.98%，主要分布在林東鎮、隆昌鎮、碧流臺鎮；水澆地面積51 312.46 hm2，占全旗耕地總面積的32.97%，主要分布在林東鎮、隆昌鎮；水田面積75.29 hm2，占全旗耕地總面積的0.05%，全部分布在林東鎮、隆昌鎮（見圖1）[2]。

圖1 巴林左旗耕地面積占比

巴林左旗土地流轉率逐年提高，近年來土地流轉率呈上升趨勢，土地流轉面積不斷擴大。2016 年全旗農村牧區土地流轉面積約27 426 hm2，占土地承包總面積的31%[3]。2021 年首批農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作在巴林左旗順利完成，并被農業農村部績效考評為優秀試點旗縣。此次確權成果的應用，有效促進了耕地規范化流轉，全旗耕地流轉面積達71 333 hm2，占總耕地面積的58.79%[4]。2022 年初赤峰市巴林左旗政府工作報告中，全旗土地流轉率已到達72%，農作物耕種收綜合機械化率、農畜產品加工轉化率分別達到76.5%和69%（見圖2）[5]。

圖2 巴林左旗土地流轉率

巴林左旗土地流轉轉入對象以一般農戶為主，土地流轉主體呈現多樣化，目前流轉對象大致可以分為5類，分別是專業大戶、家庭農牧場、農牧業專業合作組織、農牧業企業、一般農戶。2016 年巴林左旗數據顯示，專業大戶占7 607 hm2，占土地流轉面積的27.8%；家庭農牧場占333 hm2，占土地流轉面積的1.2%；農牧業專業合作組織占667 hm2，占土地流轉面積的2.4%；農牧業企業占1 000 hm2，占土地流轉面積的3.6%；一般農戶占17 820 hm2，占土地流轉面積的65%。可見農戶與農戶的之間的流轉是巴林左旗的主要流轉方式（見圖3）。

圖3 巴林左旗土地流轉對象

巴林左旗土地流轉以轉包為主，流轉方式共有5種，分別是轉包、轉讓、出租、入股、互換。2016 年，根據巴林左旗數據顯示，全旗轉包占22 480 hm2、轉讓占46.7 hm2、出租占4 527 hm2、入股占233 hm2、互換占140 hm2，轉包是目前巴林左旗土地流轉的主要形式（見圖4）。

圖4 巴林左旗土地流轉形式

1.3 小營子村水澆地全部入社托管

巴林左旗花加拉嘎鄉小營子村有常住戶186 戶556 口人；耕地面積為519 hm2，其中水澆地面積為413 hm2，以種植玉米、谷子等雜糧為主。由于市場經濟發展，青壯年外出務工，留守農村的多為老人和小孩，由此房屋閑置、土地拋荒現象開始出現。2018 年村黨支部通過前期的準備工作，正式注冊成立“巴林左旗花加拉嘎鄉小營子村股份經濟合作社”。創辦合作社的初衷是通過黨支部領辦合作社的模式，探索實施全村“土地托管”，解決村民“種地難”的問題，減少種植成本，節約勞動力，推動共同富裕。合作社農機服務隊的耕作業務可以拓展到周邊鄉村，開展上門服務。2018 年，全村413 hm2水澆地全部“入社托管”，基本實現了“翻耕、播種、植保、收割”“四統一”的“半托管”模式（見圖5）。通過一年的“半托管”模式，雖然取得一些成效，但是遠遠未達到預期效果。

圖5 “土地半托管”模式下的“四統一”

2019 年小營子村黨支部聯合巴林左旗旗委政法委黨支部、巴林左旗農牧局機關黨支部等組建了黨建聯合體，簽訂小營子村融合黨建共建協議書。左旗農牧局幫助小營子村爭取到了“土地托管補貼項目”，享受國家政策補貼720 元/hm2，為合作社的發展帶來新的生機和活力。合作社在原有“四統一”的基礎上增加“農資供應”和“集中收購”，實現了土地經營“六統一”的“土地全程托管”模式（見圖6）。“土地全程托管”模式下實現了“五高”和“四低”，“五高”即規模化經營程度提高，標準化、科學化種植水平提高，勞動生產率提高，農戶收入提高，糧食收購價格提高；“四低”即農資用量降低，農資價格降低，農業服務價格降低，農機具使用成本及水電設施投入成本降低。通過土地全程托管，全村不再有撂荒地，全村63 個貧困戶，約33 hm2耕地全部加入土地托管，節省出200 多個勞動力外出務工，增加家庭收入，補齊農業發展短板。小營子村在黨支部領辦合作社下推行的“整村托管”，自2018 年以來，人均收入逐年遞增，2021 年人均收入達13319 元，不僅實現了規模化經營，更為鄉村振興奠定了堅實的基礎。

圖6 “土地全程托管”模式下的“六統一”

2 內蒙古巴林左旗農村土地流轉存在的問題

2.1 收入來源不同農戶對土地流轉意愿不同

目前，農村農民的收入來源分為兩類，一類以農業生產收入為主，一類以非農業生產為主。不同收入來源的農戶對土地流轉的意愿也不同。以農業生產收入為主的農戶、具有農業知識的專業生產者、無其他收入完全依靠種地來生維持計的普通農戶對土地流轉持抵觸心理。

一方面來源于對土地的依賴，不愿放棄土地使用權，另一方面來源于對自耕土地收入的放心。以非農業收入為主的農戶對土地流轉持積極態度，將土地轉給其他方種植，既可以獲得土地流轉所帶來的收益，又可以安心將精力放在主要來源收入的工作中。

2.2 土地分布散亂地區土地流轉效益差

巴林左旗境內以山地丘陵為主，其中山地占64%、丘陵占16%、川地占20%。一些農村地區的耕地多在山坡丘陵地貌上，鄉鎮政府在給農民劃分土地時，為保障農戶分到的土地好壞均等，會在分配時平坦地帶給幾公頃，山坡地帶給幾公頃，最后導致土地分配后呈現出土地分布散亂狀態，例如李家東頭有幾公頃地、西頭也有幾公頃地的情況發生。零星分散的土地在土地流轉時難度非常大，承包方在承包土地時為了方便集中連片耕種，常常需要與不同的農戶進行協商，耗時且費力。土地的不連片導致土地規模化流轉難度增大，機械化難以實施，流轉效益大大減少。

2.3 農村土地流轉程序不完善

從土地流轉對象可以看出，全旗的土地流轉在農戶之間的流轉占比較高，很多農戶之間都是親戚鄰居或熟人，這種關系在簽訂合同時由于求快捷、方便以及好“面子”等因素會選擇以口頭協議的方式進行，有的甚至連口頭協議也沒有。這種協議的法律效益低、風險高，矛盾糾紛的現象極易出現。如果沒有簽訂土地流轉合同，農戶在遇到財產糾紛時難以保障自身的利益。即使農戶之間簽訂了合同，也要注意合同的科學性與規范性。

2.4 農村土地流轉規范性不足

首先，在土地流轉過程中，農民可以通過土地轉讓獲得自身收益，在增加收入的同時，農村閑置土地問題也能得到解決。但是在土地流轉的過程中，流轉規范性不足的問題時常發生，影響農民的利益。農業生產經濟效果會受多方面因素的影響，例如自然因素、市場因素等，承包方在承包土地后所獲收益如果虧算，很難及時向農民結清承包費用，甚至出現故意拖欠的行為，嚴重損害了農民的自身利益，降低了農民對于土地流轉的積極性。

其次，當前左旗農村土地流轉的主體較多，且較為分散，使政府在監管土地流轉相關事務的過程時較困難，相關監察管理人員人數較少，很難做到全面細致的監管與服務。此外，這些現象極易導致一些鄉村的承包商與監管人員出現違法行為，影響土地流轉的正常運作。

再次，近年來農村土地流轉沒有形成統一的價格，一些地方的承包方需要考慮所種產品、市場價格等才能給出一個粗略的價格，由于價格的波動不穩定性，嚴重影響了農民對土地流轉的積極性。

3 加強內蒙古巴林左旗農村土地流轉的對策建議

3.1 加強土地流轉的宣傳工作，提高各方的認識

首先，鄉鎮政府應加大對土地流轉工作的宣傳力度。對于相關政策應及時對農民進行解讀說明，提高農民對土地流轉工作的認識，使其能放心將土地使用權轉移出去。

其次，加強土地流轉管理人員的綜合素質。農戶工作的宣傳不到位，大多數來源于干部的不作為，有的干部自身對于土地流轉相關政策的認識不夠，難以引起其重視。

再次，政府應多打造典型的成功試點，例如小營子村土地流轉的成功案例就會引起農戶對土地流轉新的認識，使其能放下顧慮，主動了解。同時，政府部門還可以出臺一些普惠政策，對于積極進行土地流轉的農戶給予一定獎勵，激發農戶的積極性。

3.2 推動土地連片整治，提高土地流轉的規模效益

實施土地連片整治是推動農業規模化、實施機械化種植，解決生產力，提高農民收入的重要推手。鄉鎮政府需要以鄉村居民為中心，并發揮其主觀能動性，主動往連片發展靠攏。同時，講清楚整體連片的優勢，使群眾在不改變土地承包經營權及使用途徑的基礎上實施土地連片發展。土地不連片的原因還有基礎設施的不完善，例如道路、滴灌設備等。應幫助群眾完善基礎設施建設，對于水田可以修建機耕路及水渠，旱地可以修建機耕路及滴灌設備。土地的連片整治有利于土地流轉的規模集中化經營，更方便機械化大規模種植，更好地促進鄉村振興。

3.3 完善土地流轉程序，保障流轉雙方的正當權益

完善的土地流轉程序有利于土地流轉的健康發展。在農村土地流轉過程中，政府應出臺并完善相應的土地流轉程序，在土地流轉實施中制訂實施標準，提高農民對于簽訂土地經營權流轉合同重要性的認識，引導簽訂雙方在協商一致的基礎上簽訂規范化的書面合同，并及時到村鎮的農村土地流轉部門備案，相關組織應對合同嚴格審核并妥善保管。除此之外，還需加強對后期土地流轉合同的變更、解除、鑒定等制度的建立。

同時，政府需要提高在土地流轉過程中的監督作用，可設立專門的監督隊伍，切實保障土地流轉過程在規范且透明的環境下進行。充分運用旗設立的仲裁調解中心，做到早發現、早介入、早解決，在農戶雙方產生矛盾時第一時間前往調節，規避矛盾升級，遏制矛盾發展。