充分利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟的措施分析

□許建忠

（江西蘭德規(guī)劃設(shè)計有限公司，江西 南昌 330025）

近年來，社會經(jīng)濟的發(fā)展帶動了我國城市的發(fā)展。與城市相比，我國農(nóng)村發(fā)展速度較為緩慢。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標，需合理開發(fā)利用農(nóng)村土地資源[1]。與此同時，集體經(jīng)濟作為一種公有制經(jīng)濟形式，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中具備較高的應(yīng)用價值。因此，有必要厘清農(nóng)村土地資源和集體經(jīng)濟之間的關(guān)系，充分利用農(nóng)村土地資源，使農(nóng)村集體經(jīng)濟穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展。

1 利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟面臨的問題

農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用價值頗高，從集體經(jīng)濟發(fā)展角度考慮，合理科學(xué)利用農(nóng)村土地資源至關(guān)重要。但從現(xiàn)狀來看，利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟面臨著一些較為明顯的問題。具體而言，主要問題有以下幾點。

1.1 農(nóng)村土地資源潛力難以充分發(fā)揮出來

農(nóng)村土地資源涉及土地資源、宅基地資源、建設(shè)用地資源以及“四荒”等未利用土地資源。從現(xiàn)狀來看，此類土地資源潛力有待進一步挖掘，在一定程度上制約了集體經(jīng)濟的發(fā)展。

我國土地資源緊缺程度較高，相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，國內(nèi)人均耕地僅為0.09 hm2，與世界平均水平相比明顯較低，如圖1、圖2 所示。與此同時，國內(nèi)部分地區(qū)的土地存在較為嚴重的季節(jié)性拋荒問題[2]。為了解決此類問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門需充分遏制土地拋荒，通過實施有效措施，優(yōu)化配置土地資源。

圖1 我國土地利用構(gòu)成示意圖

圖2 我國與部分國家人均耕地對比圖

從現(xiàn)狀來看，國內(nèi)大部分地區(qū)的農(nóng)村宅基地有“一戶多宅”的現(xiàn)象，宅基地閑置、利用不充分等問題突出。集體建設(shè)用地可分為兩類，一是集體公共建設(shè)用地；二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。宅基地是特殊建設(shè)用地之一。集體公共建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地與公益事業(yè)建設(shè)用地兩種類型；集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要包括經(jīng)營性用途土地，比如用于工業(yè)生產(chǎn)或者商業(yè)生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的土地資源。

目前，受集體建設(shè)用地利用不充分的影響，難以有效提升土地資源的利用價值，會在很大程度上抑制農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。從目前來看，我國農(nóng)村土地資源潛力有待進一步發(fā)揮。

1.2 農(nóng)村土地市場潛力難以充分發(fā)揮出來

在農(nóng)村，土地為至關(guān)重要的一項資源，如果未能充分有效地發(fā)揮農(nóng)村土地的市場潛力，會在很大程度上阻礙集體經(jīng)濟發(fā)展。

從宏觀層面分析，農(nóng)村土地市場潛力難以充分發(fā)揮的主要原因包括市場、環(huán)境、制度制約等因素。以土地拋荒問題為例，究其原因是土地流轉(zhuǎn)市場不完善、土地退出機制不健全。信息不對稱會在很大程度上限制土地流轉(zhuǎn)市場的范圍[3]。

目前，允許存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，禁止增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。從存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的類型來看，大多數(shù)為之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，大部分已入市，存在數(shù)量較少的問題。要想使其他集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，有效增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，充分發(fā)揮集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場潛力，是目前有待考究的一大重點問題。

2 充分利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟的具體措施分析

為解決目前農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟過程面臨的一些問題，需落實有效的發(fā)展措施。具體而言，主要措施如下。

2.1 充分利用土地資源及建設(shè)用地，促進集體經(jīng)濟模式發(fā)展

從農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展角度考慮，需充分利用土地資源，即以集體經(jīng)濟組織在土地資源市場化配置中的深化程度為依據(jù)，重視應(yīng)用土地流轉(zhuǎn)中介模式，讓集體經(jīng)濟組織在農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)中扮演中介角色，收取適量中介服務(wù)費用。一般情況，以土地流轉(zhuǎn)面積合理收取中介服務(wù)費用，例如土地收取一定的中介服務(wù)費[4]。在此模式下，能夠使農(nóng)戶、土地流轉(zhuǎn)受讓方在市場交易方面有效節(jié)省成本，解決以往土地流轉(zhuǎn)過程中所產(chǎn)生的問題。

同時，重視應(yīng)用土地股份合作模式，對農(nóng)村土地采取“確權(quán)、確股、不確地”的模式，有效實現(xiàn)股份化、資本化的目標，如圖3 所示，此合作模式下，有助于充分利用農(nóng)村土地資源，進而帶動集體經(jīng)濟發(fā)展。重視應(yīng)用土地共營制模式，對于集體經(jīng)濟組織來說，可通過“確權(quán)、確股、不確地”的形式，使農(nóng)戶土地實現(xiàn)股份化。集體經(jīng)濟組織能夠參與到農(nóng)村土地經(jīng)營與管理工作過程中，有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共建共營目標以及經(jīng)營收益共營共享目標，在有效轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的基礎(chǔ)上，為集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

圖3 農(nóng)村土地股份合作模式流程圖

充分利用建設(shè)用地、涵蓋宅基地，從而有效促進集體經(jīng)濟發(fā)展。比如，充分利用含住房在內(nèi)的宅基地，由集體經(jīng)濟組織介入，充分利用閑置宅基地或者閑置農(nóng)民住房，在開展入市流轉(zhuǎn)交易活動的基礎(chǔ)上，由集體經(jīng)濟組織、宅基地使用權(quán)人、住房所有權(quán)人三方按照前期既定的合同規(guī)范合理分配收益[5]。

充分利用存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，有效促進集體經(jīng)濟發(fā)展，從以下幾個方面分析。一是就地入市方式；二是異地調(diào)整入市方式；三是綜合整治入市，其中，就地入市、綜合整治入市為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的一種實物入市模式；四是異地調(diào)整入市為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的指標入市模式，需充分有效利用存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，帶動集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

2.2 構(gòu)建完善的土地相關(guān)制度及機制

在土地“三權(quán)分置”大環(huán)境下，執(zhí)行放活經(jīng)營權(quán)，可在市場中充分提升土地經(jīng)營權(quán)的配置效率[6]。從現(xiàn)狀來看，土地流轉(zhuǎn)掃除了政策障礙。在開展實踐活動期間，集體經(jīng)濟組織作為土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，有待提升實踐能力。為規(guī)范集體經(jīng)濟組織的工作行為，應(yīng)構(gòu)建完善的土地流轉(zhuǎn)制度及土地退出機制[7]。

一方面，需重視土地流轉(zhuǎn)效益，發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人作用。集體經(jīng)濟組織作為土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，可實質(zhì)性提升其能力。在此期間，集體經(jīng)濟組織需解決土地流轉(zhuǎn)期間“插花地”問題，保證流轉(zhuǎn)效率達標。例如集體經(jīng)濟組織可把集體土地分成兩大模塊，一部分是農(nóng)戶自主經(jīng)營，另一部分是實施連片規(guī)模流轉(zhuǎn)方式，這樣有助于平衡農(nóng)戶自愿、流轉(zhuǎn)效率之間的關(guān)系，有效解決土地流轉(zhuǎn)中的“插花地”問題。

另一方面，完善進城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地退出機制，充分發(fā)揮土地資源與市場潛力，促進集體經(jīng)濟發(fā)展。需要注意的是，土地退出為承包權(quán)的退出。對于土地退出的農(nóng)戶來說，可通過集體經(jīng)濟組織中介作用，把土地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部其他農(nóng)戶，有效實現(xiàn)土地退出目標，或者直接把土地資源退回至集體經(jīng)濟組織[8]。

此外，若相關(guān)集體經(jīng)濟組織補償能力不足，可融資貸款。對于退回至集體經(jīng)濟組織的土地，可當作集體資產(chǎn)，促進集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[9]。

2.3 構(gòu)建完善的宅基地相關(guān)制度及機制

從現(xiàn)狀來看，國內(nèi)正在開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點工作，工作重點為分離宅基地“三權(quán)”，即所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。為了做好此項工作，應(yīng)在充分利用農(nóng)村土地資源的基礎(chǔ)上，確保集體經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建完善的宅基地流轉(zhuǎn)制度以及宅基地退出機制[10]。

通過集體經(jīng)濟組織作為市場中介機構(gòu)，進一步提高集體經(jīng)濟組織運營能力和管理宅基地流轉(zhuǎn)能力。構(gòu)建宅基地股份合作社，加強與外部市場經(jīng)營主體之間的合作，開發(fā)民宿。在此期間，需充分明確產(chǎn)權(quán)主體，引進激勵機制，提升集體經(jīng)濟組織的運營管理與治理能力[11]。

此外，部分宅基地存在直接退回集體經(jīng)濟組織的情況，對此集體經(jīng)濟組織可把這部分宅基地通過復(fù)墾的方式變?yōu)橥恋兀槍χ脫Q的集體建設(shè)用地，可進入市場銷售。對于收益，部分可用于宅基地退出農(nóng)戶的補償金，剩余部分可供集體使用，以此帶動集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[12]。

2.4 構(gòu)建完善的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件下，有助于增加集體經(jīng)濟收入，與土地、宅基地相比，可發(fā)展集體經(jīng)濟。需構(gòu)建完善的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

一方面，基于政策層面，需允許存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市[13]。另一方面，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在就地入市的基礎(chǔ)上，可執(zhí)行異地調(diào)整入市標準，擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，進一步提升市場價值。

此外，從交易成本層面考量，部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟落后，在開展集體經(jīng)濟組織活動期間，可實施土地聯(lián)營公司模式，促使該地區(qū)集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[14]。

3 結(jié)束語

從現(xiàn)狀來看，在充分利用農(nóng)村土地資源發(fā)展集體經(jīng)濟過程中，存在難以充分發(fā)揮農(nóng)村土地資源以及土地市場潛力等問題。為解決這些問題，需充分利用土地資源及建設(shè)用地，以此促進集體經(jīng)濟模式發(fā)展。與此同時，需構(gòu)建完善的土地、宅基地相關(guān)機制以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度等，充分利用農(nóng)村土地資源，有效實現(xiàn)集體經(jīng)濟穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展的目標。