改變用途，是否須收回土地重新招拍掛

朱迪

案情

2018年12月，某包裝廠通過競拍方式取得某市經濟開發區一宗工業用地的土地使用權。2019年8月，包裝廠被某紙品公司兼并，土地的不動產權證也更名到紙品公司名下。2019年12月，紙品公司向市自然資源局提交申請，請求將案涉土地變更為城鎮住宅用地兼容商業用地。市自然資源局向市政府報告請示，市政府在征詢發改、工信、環保、住建等部門意見后議定，不宜隨意調整招拍掛地塊的用途。自然資源局遂答復紙品公司，不同意該公司的土地用途變更登記申請，工業用地調整為商住用地應先由政府收回后，再公開招拍掛重新出讓。紙品公司收到答復后不服向該市中級人民法院提起訴訟，請求確認答復中土地用途變更登記程序的相關行政行為違法，責令市自然資源局在合理期限內依法辦理土地用途變更登記及其他相關手續。

分析

筆者認為，土地改變用途程序應如何履行，需要從以下幾個方面分析。

首先，用途變更須經審批，直接登記不可行。《城市房地產管理法》第十八條規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。雖然機構改革后，城市規劃管理部門與土地管理部門合并，規劃核定、土地審批、不動產登記等職能均由自然資源部門承擔，但這些事項的審批程序中有申請人必須履行的義務，尚未整合在一起。實踐中，用途變更的申請人想跳過規劃公示、出讓金繳納等關鍵環節，直接申請變更登記顯然不可行。

其次，未經批準改變用途，可責令交還土地。在取得國有建設用地使用權，土地權利人應按批準的用途使用土地，不得自行改變用途。按照《土地管理法》第八十一條的規定，不按照批準用途使用的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令交還土地，處以罰款。此時，土地行政主管部門可責令交還土地，處以罰款，并有權解除土地使用權出讓合同。

最后，收回重新招拍掛，須有相應的依據。收回土地是人民政府及其土地管理部門一項重要的行政行為，《土地管理法》《城市房地產管理法》《閑置土地處置辦法》等政策法規所規定的情形中，并沒有規定因申請改變土地用途，須收回土地重新招拍掛的情形。為加強對特定建設用地的管理，《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》中明確，協議出讓的土地改變為經營性用地的，必須先經城市規劃部門同意，由國土資源行政主管部門同意招標拍賣掛牌出讓。《國務院關于促進節約集約用地的通知》第十四條也規定，土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。對非經營性用地改變為經營性用地的，應當約定或明確政府可以收回土地使用權，重新依法出讓。因此，協議取得用地或非經營性用地改變土地用途，應當收回土地使用權。但這兩種應當收回土地使用權重新公開出讓的情形，有著明確的前置條件，即土地取得方式以及出讓合同事前約定。

實踐中，部分開發商嘗試通過兼并持有土地的企業，將其土地用途變更為住宅、商服等高價值的用途進行開發，以期用較低成本拿地。然而，這樣的方式在特定經濟開發區中操作時，就與規劃、建設、土地等行政主管部門在制定經濟開發區的用地政策時，以相對較低價格提供工業、倉儲等產業用地，降低入園企業項目建設成本，扶持產業發展的目標相矛盾。實踐中，行政管理部門解決這樣的矛盾應本著依法行政的原則，對待申請人提出的訴求。對申請人提出不符合政策法規的訴求時，應依法答復，不能隨意作出限制申請人權利的行政行為，對申請人涉嫌的違法亦應依法定程序處理，避免出現行政許可與行政處罰的程序混同的情形。為避免此類矛盾發生，可通過土地出讓合同約定改變用途的以收回方式處理，也可制定地方性的規章限制特定用地改變用途。（摘編自《中國自然資源報》2021年10月27日6版）