新形勢下如何加強亞洲區域金融合作

文/高海紅 編輯/韓英彤

新冠肺炎疫情暴發以來，亞洲區域金融合作面臨新的挑戰。尤其是在金融危機救助領域，國際貨幣基金組織（IMF）作用的增強、區域合作機制自身的不足以及地緣政治因素擾動等對提升區域金融合作水平提出了新的要求。與此同時，區域經濟一體化程度的加深、亞洲國家相對穩健的外部收支以及中國對區域金融合作的深度參與，也為未來亞洲金融合作帶來新的機遇。這其中，亞洲區域唯一的以流動性危機救助為目的的清邁倡議多邊機制（CMIM），經過二十多年的發展已成為全球金融安全網的重要組成部分，在新形勢下該機制亟待完善以適應區域新的融資需求。

區域金融合作的挑戰

爆發于25年前的亞洲金融危機催生了亞洲金融合作。亞洲金融危機期間，出現嚴重流動性緊缺的亞洲國家向IMF尋求援助。然而這些國家在獲得IMF支持的同時，也不得不接受諸多苛刻條件。對IMF救助的不滿是亞洲國家建立區域性金融合作機制的重要起因。2000年，東盟10國、中國、日本和韓國的財政部長在泰國清邁共同簽署成立清邁倡議（CMI）協議。2010年，以雙邊互換為特征的清邁倡議升級為共同決策啟動、儲備資金多邊化的CMIM，該機制負責在成員國出現國際收支困難并誘發金融危機時提供資金救助。2011年，CMIM框架下的東盟+3宏觀經濟研究辦公室（AMRO）正式運轉，這是區域金融合作制度化建設的重要步驟。該機構目前是亞洲區域重要的具有經濟監測功能和可提供政策建議的國際金融組織。

根據協議，成員國在出現金融危機征兆或者發生危機后可以向CMIM提出申請，獲得與其貢獻份額呈一定比例的資金援助。然而自成立以來，該機制沒有被成員國啟動過。即便在2008年全球金融危機期間，作為第三大出資方的韓國出現了收支危機險情，其金融體系出現流動性緊缺。但韓國并未向CMIM提出援助申請，而是通過美聯儲、日本中央銀行以及中國人民銀行提供的貨幣互換獲得資金支持。在2020年新冠肺炎疫情暴發后，亞洲部分國家出現了流動性困難，也未向CMIM尋求幫助。筆者認為，由于一系列缺欠限制了CMIM機制的可用性。

首先是救助資金額度的限制。目前CMIM資金總額為2400億美元。根據協議，成員國獲得資金的額度取決于其繳納的份額和獲得貸款的乘數。與此同時，成員國所獲貸款還受制于IMF貸款條件性的限制。比如在成員國面對收支問題和潛在流動性危機的情況下，如果其經濟基本面相對健康，則可申請CMIM的預防性信貸工具（PL）。在這種情況下，成員國可獲得貸款的額度由兩部分組成：一部分來自與IMF條件性（Conditionality）掛鉤的貸款；一部分來自CMIM自主的貸款。前者在資金獲取資格、資金運用和績效監測等方面受到IMF貸款條件性的約束；后者可由CMIM自主決定而不受到IMF條件性約束。在這樣一種安排下，對那些既是CMIM成員又是IMF成員的國家來說，通常會在兩家機構之間權衡。基于目前的設計，申請CMIM可獲得的資金額度會低于直接從IMF獲得的資金額度。比如，在新冠肺炎疫情暴發初期，緬甸出現了嚴重的金融動蕩，需要尋求外部資金的援助。緬甸是CMIM的成員國，但在需要救助的時候并沒有向該機制提出救助申請，而是轉向IMF，最終于2020年6月獲得包括快速融資工具（RFI）和快速信貸便利（RCF）在內的總額為3.55億美元的貸款。這一額度大約是該國能夠從CMIM所獲得資金額度的兩倍。在新冠肺炎疫情暴發初期，IMF為了最大限度為受援國提供支持，大幅度提高了緊急貸款獲得上限。比如針對全部成員設計RFI，在常規條件下成員國可累積獲得其繳納份額80%的額度，在疫情期間，IMF將該比例上調至150%。這項調整在相當程度上提升了IMF的救助力度，也構成了其對包括CMIM在內的區域性金融安排的競爭性優勢。

其次是救助機制啟用效率制約。CMIM從性質上講仍是一個由13個成員國參與的多邊貨幣互換安排，其外匯儲備額度由各國貨幣當局分別定向管理。這與以實繳資本為基礎、具有法律地位和有常設機構的基金實體具有本質的區別。同時，盡管CMIM在機制啟動中已采用共同決策程序，但仍缺乏實際的測試。更進一步，AMRO作為獨立的區域經濟監測機構，其與CMIM之間彼此分離，這影響了貸款啟動事前和事后監測的效率。相比之下，在獲得資金的便捷和靈活性方面，中央銀行之間簽署的貨幣互換安排要比區域金融救助更有吸引力。

再次是與IMF貸款條件性的掛鉤問題。與IMF貸款條件性的掛鉤一直困擾CMIM的有效啟用。CMIM對其宗旨的陳述中明確了其與IMF的互補關系。這其中的考慮是，一方面IMF具有更為完備的監測手段和流動性危機的救助經驗，在CMIM缺乏獨立的貸款條件的設計約束下，為保障貸款的有效實施并達到預期效果，CMIM需要通過與IMF貸款條件性掛鉤以防止資金使用的道德風險。另一方面，由于提供貸款的同時附加了諸多關于受援國國內政策調整和結構改革的條件，若條件過于嚴苛便降低了成員國啟動貸款意愿。亞洲金融危機中IMF對危機國家提供救助時過于嚴厲的條件約束是亞洲國家尋求自身救助機制的重要原因。基于這樣一種兩難，CMIM自成立以來不斷調整其與IMF貸款條件性掛鉤的比例，從最初的90%不斷下調。2021年3月，修訂的《清邁倡議多邊機制條款》協議正式生效。新協議條款的一項重要內容是將CMIM與IMF貸款的掛鉤比例降至60%。這意味著，CMIM貸款額度的60%受到IMF貸款條件性的約束，貸款額度40%的非掛鉤部分則可由CMIM自主提供。這一調整不僅提高了CMIM貸款啟動的自主性，也對CMIM建設自身的貸款條件性提出了要求，為最終與IMF在貸款條件性脫鉤做準備。

最后是缺乏區域貨幣合作更高目標的支持。在亞洲金融危機后，學界對亞洲區域能否以及如何開展匯率政策合作進行了積極的探討。美國經濟學家約翰·威廉姆森較早設計了亞洲國家的盯住匯率制度，將亞洲貨幣按平均權重盯住美元、歐元和日元組成的籃子貨幣。日本經濟學家小川英治等提出亞洲貨幣單位（AMU），用來衡量成員國匯率與AMU指數的偏離程度，并計劃將AMU進一步升級作為參與國家調整匯率政策的參照，為亞洲匯率合作做準備。亞洲開發銀行于2006年提出設立亞洲貨幣單位（ACU）的動議。上述區域貨幣合作動議僅停留在設計階段，由于多種原因未獲得區域國家的共識。貨幣合作具有錨定的作用，歐元區的經驗是很好的參照。而貨幣合作的缺失使得亞洲區域金融合作難以向縱深方向發展。

此外，地緣政治變數加大了區域合作的難度。中國和日本之間的合作是亞洲區域金融合作的重要基石。中國在不斷的改革開放中從早期的制度約束、金融市場欠發達以及人民幣資本項目不可兌換等限制條件中擺脫出來，中國在區域的影響力不斷提升，中日經濟關系也發生了動態變化。近期中國與美國在貿易、投資、技術、金融甚至是安全領域進入新的博弈期，地緣政治對經濟決策干擾加大，這在相當大程度上增加了在金融領域達成合作共識的變數。

加強區域金融合作的措施

首先，提升區域金融一體化程度，促進儲蓄有效轉化為本區域的投資。區域內的貿易、投資和金融的一體化是亞洲區域金融合作的催化劑。根據亞洲開發銀行的統計，2020年亞洲區內貿易和區內外國直接投資（FDI）流動均占總額一半以上，而區內股權和債券流動均不足總流動四分之一。造成這一局面有多方面的因素。這包括區域本幣金融市場的發育程度仍然有限，亞洲國家吸取亞洲金融危機教訓，在資本開放方面比較謹慎等。更為根本的因素是在亞洲儲蓄轉化投資存在障礙。比如，在一些相對較低收入的國家，因國內治理能力、人力資本和監管框架等要素約束，缺乏融資機會，長期投資受到抑制。而在一些相對收入較高的國家，通常會將本國儲蓄投資于資本市場較為發達的美國和歐洲市場，這對本區域長期投資有擠出效應。早在2003年CMIM提出的亞洲債券市場動議（ABMI），正是致力于發展亞洲區域高效和流動性的債券市場，鼓勵區域金融機構以適當的抵押發行本幣計價的債券以及多幣種債券。從資源配置角度看，通過發展區域金融市場，促進區域金融一體化的提高，有利于儲蓄轉化為本區域的投資，提升區域增長潛能。

其次，完善區域金融機制的本幣使用，順應區域對本幣需求的增加。2021年3月《清邁倡議多邊機制條款》修訂版生效。新條款從制度層面確立了成員國發行的本幣具有融資貨幣的合法性。根據CMIM的初始設計，美元是成員國法定的出資貨幣和融資貨幣。本幣使用的好處，一是隨著本幣在區域內的使用需求增加，CMIM已具備了幣種多元化條件；二是CMIM的本幣化也為本幣實繳出資，提升機制為真正意義上的貨幣基金提供了新的可能性；三是本幣使用的增加為該機制在金融市場上進行本幣融資擴展了空間。此外，在貿易聯系與貨幣使用之間，亞洲區域存在嚴重的錯配現象。根據亞洲開發銀行的計算，盡管亞洲對美國的出口僅占亞洲總出口的9%，但在亞洲89%的商品貿易出口以美元計價；亞洲從美國的進口僅占亞洲總進口的5%，但77%的商品貿易進口以美元計價。因此，區域金融合作機制的本幣化盡管不直接涉及本幣貿易和投資的使用，但從長遠看有助力的潛能。

最后，完善CMIM貸款工具和制度設計。一些亞洲國家較為充裕的外匯儲備為抵御外部金融沖擊提供了自我保險，也為區域國家應對中長期結構性挑戰，更好地滿足各國多樣性的融資需求，改善和提升區域金融合作水平提供了有利的條件。CMIM需利用這一條件采取一系列升級舉措。一是擴展現有的貸款工具箱。目前CMIM的貸款工具主要有常規和預防的流動性支持工具。未來發展應考慮區域國家融資多樣性的變化，增設緊急性和中長期性的資金支持工具。目前東盟、中國、日本和韓國已建立了四個工作組，分別在自然災害的融資支持、宏觀經濟構架、綠色可持續發展和數字轉型領域進行合作，這是亞洲區域金融合作未來延伸的重要方向性變化。二是推動設立亞洲區域自身貸款條件性。這一新的貸款條件性將充分考慮亞洲國家經濟結構、經濟制度和發展水平的特點。三是推動建立亞洲區域貨幣基金。CMIM與AMRO之間仍然是兩個相對獨立的機制，這不利于CMIM發揮流動救助的作用，也限制了AMRO行使有效經濟監測的職能。從制度建設看，AMRO與CMIM的合并具有必要性。從全球金融安全網的布局角度來看，建立具有法律地位的亞洲區域金融合作機構不僅為亞洲金融穩定提供保護，也是對全球金融安全網建設的重要支持。

中國的作用

中國的經濟和金融影響力是中國在亞洲區域金融合作中發揮積極作用的重要支撐，對資金流動、貨幣使用以及合作機制建設有著深遠的影響。

在貨幣使用方面，中國需以人民幣區域影響力帶動區域本幣市場發展。一系列觀察表明，人民幣與東盟國家貨幣的匯率聯動性有顯著性表現。人民幣跨境支付系統（CIPS）也已實現對東盟各國全覆蓋。馬來西亞、新加坡、泰國、印度尼西亞、柬埔寨和菲律賓六個東盟國家已經將人民幣納入外匯儲備。人民幣債券市場的發展在相當程度對亞洲區域本幣債券市場發展發揮了引領作用。根據亞洲開發銀行的統計，2022年第一季度，中國內地包括政府債和公司債在內的人民幣債券的未清償額為18.755萬億美元，高于日元債券的10.843萬億美元，占亞洲新興經濟體總未清償額的79.9%。鼓勵包括人民幣在內的本幣用于區內貿易、投資和危機救助，已成為亞洲金融合作的一項重要內涵。

從合作機制建設看，中國需推動整合區域金融安全網的建設。中國是CMIM的發起國和最大的出資國之一。中國（含中國香港）、日本和韓國出資分別占儲備庫總額的32%、32%和16%；東盟十國總出資比例占儲備庫總額的20%。與此同時，中國人民銀行與本區域諸多的中央銀行和貨幣當局簽署了雙邊貨幣互換協議。近期，人民銀行與國際清算銀行簽署了參加人民幣流動性安排（RMBLA）的協議，旨在提供人民幣流動性支持。首批參加的有印度尼西亞中央銀行、馬來西亞中央銀行、香港金融管理局和智利中央銀行。從全球角度看，中國是IMF的第三大出資方，也是世界銀行等開發性多邊銀行的重要成員。目前全球金融安全網處于不斷更新和建設當中，中國需積極推動亞洲區域金融合作這一層級的作用，使其與其他層級的合作安排形成互補，從而提高全球金融安全網的運作效率。

總之，中國在亞洲的影響力最終取決于中國經濟的發展和長期增長潛力。中國實行的“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”戰略將向其他亞洲經濟體提供一個巨大的國內市場。與此同時，中國堅持高水平開放，鼓勵跨境資本雙向流動，人民幣匯率形成機制也日趨完善和靈活，這將使得中國國內金融市場與亞洲區域市場不斷融合，不斷提升人民幣區域使用能力。作為大型的新興經濟體，中國經濟走勢和國內宏觀經濟政策具有溢出效應。中國成為全球系統性重要國家的同時，也將在維護亞洲區域金融穩定中承擔更多的責任。