要素資源錯配、供給效率與全國統一大市場建設

楊新銘，劉洪愧

2022年4月10日，中共中央、國務院印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下稱《意見》），涉及市場基本制度、基礎設施、要素資源、商品和服務、市場監管、反壟斷和不正當競爭等多方面多個領域的制度規則的統一。這是新發展階段構建新發展格局的必然要求，是從不平衡不充分發展向平衡充分發展的必由之路。從經濟學理論角度理解和分析全國統一大市場建設，實際上就是“發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用”。市場的本質是要素資源配置的手段，要通過市場來促進要素資源配置效率的提高。但是，要素資源錯配①根據《關于加快建設全國統一大市場的意見》，本文中的要素資源主要包括：土地、勞動力、資本、技術、數據、能源、生態環境。是市場經濟中普遍存在的現象，是制約經濟高質量充分發展的主要因素，因而也是全國統一大市場建設必須彌補的短板。因此，全國統一大市場建設的主要目的也就是破除影響要素資源高效配置的約束條件，最大程度地糾正錯配，提高全國范圍內要素資源配置的效率，從而推動構建新發展格局以促進經濟充分發展。因此，考察要素資源配置以及其與全國統一大市場建設的關系就成為一個非常重要的理論和現實問題。

一、市場經濟條件下的要素資源錯配與供給效率

要素資源錯配是市場經濟條件下的普遍現象，任何經濟體都存在不同程度的錯配。改革開放以來，中國經歷了從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變過程，市場經濟體制不斷完善，但在這個過程中，也存在比較嚴重的要素資源錯配現象。在經濟高速增長過程中，一定程度的要素資源錯配對經濟的影響可以忽略，但是目前我國已經進入高質量發展階段，要素資源錯配造成的影響不斷凸顯，亟需糾正以加快構建新發展格局，實現經濟社會的充分可持續發展。

（一）市場經濟與要素資源錯配

如何使得要素資源達到最優配置，始終是經濟學研究的核心問題。廣義上看，是否存在要素資源錯配是與標準的市場配置結果進行比較得出的，然而完備的市場經濟本身的約束條件很苛刻，這就意味著資源錯配不可能排除，而只能盡量降低。而且，如何配置要素資源需要與經濟發展階段相聯系，與經濟體量和基礎相適應，不能簡單地去評價。從各國發展經驗來看，經濟趕超國家的一個顯著特征就是政府在經濟運行過程中扮演著重要角色，其行動理念的集中體現就是“更好地利用國際國內兩個市場、兩種資源”，這種利用顯然不僅是市場行為，更多的是政策引導。這一方面體現在利用產業政策引導要素流向需要發展的產業部門，另一方面體現在政府直接干預要素配置。

就中國而言，我們采取“摸著石頭過河”的漸近式改革，各項政策和制度并不是一蹴而就的，存在一個逐步的形成過程。在此過程中，不可避免地會產生一些行政性原因造成的要素資源錯配，并且一定是無效率的。我們允許各種形式的“雙軌制”存在，如市場價格和政府指導價格同時存在、國有經濟和民營經濟共同發展、城市和農村二元經濟長期共存，也會造成要素資源錯配。而且從空間地理來看，中國各地區的資源稟賦和發展差異較大，在改革過程中，中央層面并沒有給出統一的政策和制度標準，各地區都在探索適合自身的制度，從而造成地區間的政策不統一。有些地方市場經濟更發達一些，政策就更靈活一些，有些地方市場經濟并不發達，政府管制的成分可能就更多一些。再如，地方政府的“錦標賽競爭”固然有其促進經濟發展的一面，但也可能使得地方政府進行惡性競爭，擾亂政策的市場秩序，使得各地政策體系并不統一并造成市場分割。因此，市場經濟條件下必然會存在要素資源錯配，它是難以完全消除的，也由此才需要政府的有效干預，從而構成了有效市場和有為政府共同發揮作用的基本前提。全國統一大市場建設的目的就是要彌補各種市場失靈并且打破各種行政性原因造成的要素資源錯配。

不止是中國，每個經濟體都存在一定程度的要素資源錯配，在一定的發展階段甚至是有效率的。無論是工業化過程中德國對英國的趕超、還是社會主義國家蘇聯的快速增長、二戰后日本的崛起、新興經濟體的快速發展、拉美國家結構主義政策等，都具有明顯的要素資源錯配特征，但又都實現了經濟在特定階段內的快速增長。就我國來講，在改革開放以前利用城鄉商品價格剪刀差進行資本積累，成功實現了重工業優先發展戰略，奠定了改革開放后快速發展的基礎。在改革開放后，允許一部分人、一部分地區優先發展的新非均衡發展戰略、對外開放過程中的優惠政策以及各種產業政策等都帶有要素資源錯配和價格扭曲的特征，但是這些政策在當時的經濟社會背景下卻是有效率的。結果是，在改革開放前，我國快速建立起一套獨立完整的經濟體系；在1978年后的40多年中維持了將近兩位數的快速增長，實現了人類有史以來最長的經濟增長奇跡，并在2010 年后一躍成為世界第二大經濟體，在2013 年后成為全球第一大貨物貿易國，2021 年中國人均GDP 達到1.25 萬美元，超過世界平均水平，正接近高收入國家人均水平下界。①筆者根據國家統計局相關數據整理所得。這為中國的和平崛起奠定了堅實的基礎。

但即使到現在，我國各種要素資源仍存在不同程度地錯配。我國資本、勞動、土地、技術和數據在地區間、行業間存在明顯的生產效率差異。雖然勞動力的跨地區流動規模大幅度提升，降低了勞動力錯配程度，但到目前為止，因為社保、入學、醫療、落戶等問題造成的勞動力地區間錯配特別是高技能勞動力的地區間錯配仍然存在。資本的錯配問題更加嚴重，大城市和發達地區的金融機構更多，融資約束更少，而小城市和欠發達地區的金融資源少，融資約束問題普遍存在，加劇了地區間的不平等。技術的跨地區轉移也存在諸多困難，技術交易市場缺失較為嚴重。此外，雖然數據成為新的要素，但數據的使用、定價和交易等一系列問題也伴隨著出現，成為新的要素錯配問題。

（二）要素資源錯配影響供給效率

供給效率主要是指供給的數量、質量以及相應的生產成本。要素資源錯配制約供給效率的提高，當錯配比較嚴重的時候，供給將出現短缺，供給質量也將下降。當然，錯配的直接影響是要素資源沒有發揮其最大的作用或者無法找到其使用場景。錯配造成要素資源的價格扭曲，無法反映正常的市場需求情況，引起要素市場的紊亂，使得經濟增長的潛力無法得出充分釋放。要素資源錯配的負面影響可能進一步傳遞到產品市場，使得產品供給出現短缺。這甚至會影響到要素的長期供給，例如長期的資本和勞動力價格的相對扭曲（如資本收益長期高于勞動力工資）會使得我們更加注重資本積累，但是卻使得勞動力特別是高技能勞動力的供給不足。而技術作為一種要素，它是依托于勞動力的，但是我國制造業技術工人和研發人員的報酬并不高，勞動相對資本收益而言明顯偏低，這使得我國的高技術勞動力以及相應的高端技術供給不足，基礎科學和制造業底層技術存在短板，進而出現了一系列的卡脖子問題。嚴重的要素資源錯配甚至將使得經濟增長偏離其原本的正常軌道，造成長久的經濟損失。

當然，要素資源錯配在引起一部分產品出現供給短缺問題的同時，也會使得少部分產品出現供給過剩，即供給與需求不適配，這同樣是無效率的。例如當經濟發展到一定階段后，人民收入不斷提高，需求特別是消費性需求不足問題已經不再是制約經濟發展的主要矛盾，反而是國內供給質量和供給結構無法適配國內高端需求成為制約經濟發展的主要矛盾，這也是我國提出供給側結構性改革的主要原因。

需要指出的是，要素資源錯配引起的經濟損失與經濟發展階段密切相關。在經濟快速增長階段，各種要素資源都能夠得到比較充分的使用，即使存在一定程度的錯配，也能被經濟增長所掩蓋，其造成的影響并不會那么大。而在經濟步入增長換擋期后，一些地方的要素冗余以及另一些地方的要素短缺就會顯現出來，其造成的經濟效應也將凸顯。隨著經濟增長、市場逐漸完善和趕超階段的逐漸結束，利用要素資源錯配和價格扭曲的空間越來越小，效率損失越來越凸顯。相反，市場發現價格（價值）、發現優秀企業、傳遞稀缺信息，把要素資源配置到高效率部門、高效率企業的作用越來越大。這就意味著，利用要素資源錯配和價格扭曲的經濟外溢和宏觀效率的生產性效率逐漸讓位于微觀的資源配置效率。因此，政府的適時、適度退出和退出過程、形式就顯得尤為重要。其中，德國、日本、亞洲新興經濟體的發展都是比較成功的。這些經濟體都是在經濟發展到一定程度以后逐漸實現要素資源由政府到市場配置的轉換，但時至今日，這些國家的政府在經濟發展中依然扮演著重要角色。俄羅斯等轉型經濟體在華盛頓共識的指引下，試圖通過激進的政府退出政策快速建立完備的市場經濟體系，不但沒有使市場發揮作用，反而造成了經濟長期動蕩，直到新的強勢政府出現才勉強使經濟逐漸走出陰霾。

當前，我國經濟發展已經進入由高速增長的趕超階段向高質量發展的成熟經濟轉型的新階段，資源配置由政府主導向由市場發揮決定性作用轉向就成為必然。因為，長期由政府投資驅動經濟增長的邊際效率在下降，相反，市場配置資源的分散風險特征越發明顯。這就出現了要素配置轉換的窗口期，而這個過程就是要使我國經濟增長從要素投入驅動轉向創新驅動，因此發揮市場在資源配置的決定性作用和更好地發揮政府作用就顯得尤為重要。研究結果表明，如果以美國為標準糾正要素錯配，我國制造業企業的TFP可以提高30%—45%；而如果以日本和韓國為標準，勞動力要素錯配造成的TFP損失在2%—17%之間；①袁志剛、謝棟棟：《中國勞動力錯配對TFP的影響分析》，《經濟研究》2011年第7期，第4—17頁。如果完全消除勞動和資本要素錯配，農戶農業TFP可以增長20%—30%。②朱喜、史清華、蓋慶恩：《要素配置扭曲與農業全要素生產率》，《經濟研究》2011年第5期，第86—98頁。同樣，消除勞動和資本要素錯配可以使工業企業總量TFP 提高51%以上，國有和集體企業總量TFP 分別提高45%和18%以上。③李靜、彭飛、毛德鳳：《資源錯配與中國工業企業全要素生產率》，《財貿研究》2012年第5期，第46—53頁。此外，要素錯配還會影響制造業企業的R&D 投入，抑制經濟體的創新能力和技術進步效率，④張杰、周曉艷、李勇：《要素市場扭曲抑制了中國企業R＆D》，《經濟研究》2011年第8期，第78—91頁。進而影響過度投資，造成需求不足和產業結構失衡，⑤葉文輝、樓東瑋：《資源錯配的經濟影響效應研究》，《經濟學動態》2014年第11期，第47—57頁。等等。由此可見，糾正要素資源錯配可以為促進全要素生產率增長，進而為經濟高質量發展奠定基礎。

要素資源錯配也制約區域經濟平衡發展，是構建“雙循環”新發展格局必須克服的梗阻。嚴重的要素資源錯配影響國內大循環的暢通，使得國內生產分工體系無法有效建立起來。要素資源錯配使得大部分要素資源都聚集在少部分大城市，形成了“擁擠效應”，不利于要素最優效率的發揮，更是制約生產分工體系在國內更大范圍內的有效配置。許多中西部地區缺乏產業發展的人才、資金和技術，其中有很多原因，包括中西部地區本身的問題，如制度供給問題和營商環境問題，但是要素跨地區流動的制約因素也是重要原因，如地區間醫療、社保、生態環境等公共服務的不均等以及跨地區轉接承續的困難。

（三）構建新發展格局要求糾正要素資源錯配

一方面，糾正要素資源錯配是進入新發展階段的必然要求。要素資源錯配是市場經濟中的必然現象，不僅與市場本身是否完備有關，也是伴隨經濟發展階段所出現的自然現象。在不同的發展階段，要素錯配本身的大小及其影響程度存在明顯差異。在高速發展階段，雖然也存在要素資源錯配，但是都可以找到其使用場所，可以得到比較充分的利用。在新發展階段，依靠規模擴張的數量型增長已經比較困難，而扭轉要素資源錯配、提高使用效率的集約型質量型增長成為必然。因此，建設全國統一大市場不僅是為了彌補市場本身的缺陷（如信息不對稱、市場進入壁壘、壟斷、負外部性等），更是中國經濟發展到現階段的必然選擇。

另一方面，構建新發展格局內在地要求糾正要素資源錯配。習近平總書記指出：“構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻”，“在我國發展現階段，暢通經濟循環最主要的任務是供給側有效暢通，有效供給能力強可以穿透循環堵點、消除瓶頸制約，可以創造就業和提供收入，從而形成需求能力”。⑥習近平：《把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局》，《求是》2021年第9期，第3—9頁。其中，有效供給的根本在于各種生產要素資源的有效配置和循環流轉，這也構成供給側結構性改革的主要內容。所以說，從經濟學角度看，除了商品和服務的流通之外，構建新發展格局的更深層次、更重要的任務在于糾正生產要素資源的錯配，并由此形成有效的供給能力。

二、要素資源錯配的原因分析

要素資源錯配源自政府干預和市場失靈雙重因素。政府干預導致的條塊分割、制度分割、信貸配給、產權分割將要素限制在特定領域、部門、區域和企業，降低了要素資源的利用效率。這種分割有的源于經濟趕超的特殊政策，有的源于計劃經濟留下的體制性因素還在發揮作用，有的源于現行體制對地方政府的考核要求等，但在新發展階段需要逐漸深化改革直到形成統一的要素資源市場。

（一）條塊分割：從諸侯經濟到條塊經濟

改革開放以來，雖然市場在決定資源配置方面逐漸取得了決定性地位，但由政府所控制的資源依然是促進中國經濟發展的重要因素。與其他國家不同，維持良好的央地關系是經濟社會良性發展的基礎，這要求“充分發揮中央和地方兩個積極性”“賦予地方必要權力，讓地方有更多因地制宜的靈活性，發揮地方發展的積極性和創造性，有利于增強整個經濟的生機和活力。同時，全國經濟是一個有機的整體，中央必須制定和實施全國性法律和方針政策，才能保證總量平衡和結構優化，維護全國市場的統一，促進國民經濟有序運行和協調發展。”①江澤民：《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》，《江澤民文選》第一卷，北京：人民出版社，2006 年，第471—472頁。發揮央地兩個積極性在制度安排上就表現為中央和地方兩個行政主體同時對地方經濟具有管理權。以1994 年分稅制為分水嶺，中央與地方的關系（經濟關系）由改革開放初期的“諸侯經濟”逐漸演變為條塊經濟。一方面，國務院各部委對應于地方政府各部門形成縱向的垂直管理的體系，即“條條”，如國家稅務總局對各級稅務部門的業務管理；另一方面，地方本級政府對相應業務部門以及下級業務部門進行橫向管理，即“塊塊”，如地方政府對稅務部門的行政管理。雖然是條塊分割，但實際上是“條條塊塊”網狀交錯，既相互分割，又相互牽連。其好處在于，可以充分體現中央和地方政府的雙重目標。在原有經濟體制下，一方面有益于地方執行中央計劃，另一方面有利于計劃的監督實施。顯然，這種制度安排隱含著中央與地方政府目標函數一致的假設。但在市場經濟條件下，特別是分稅制改革以后，由于事權與財權不對應，中央與地方的目標函數出現了偏差。結果是，中央政策到地方會出現走樣，尤其是在追逐GDP的過程中，地方政府會根據自身的特殊情況選擇性解釋執行中央政策。由于受到地方政府的管理，業務部門在執行“條條”政策時必然會受到“塊塊”的干擾而使政策的初衷不能完全實現。

顯然，“條塊”分割是政府改革滯后于經濟改革的結果。從政府承擔的經濟責任看，有效的行政系統必不可少；但從統一市場的要求看，破除各級地方政府出于自身利益的考量、利用優勢資源設租尋租的條條塊塊又勢在必行。只有協調好，才能真正促進要素、資源的自由流動，解決發展不平衡、資源分布的不均衡等。在高質量發展的背景下，解決條塊分割的關鍵是如何協調“條條塊塊”的目標不一致問題，合理匹配中央與地方的財權與事權。要打破目標不一致，就要根據新發展理念將中央和地方的發展目標相統一，重新制定考核地方政府政績的指標體系，從原來重視經濟增長轉變到協調發展上來，將只關注GDP數據的增長轉移到以人民為中心的民生發展上。通過協調中央與地方的發展目標，解決條塊分割，破除地方政府的障礙，形成全國層面統一的市場體系。

（二）制度分割：以戶籍制度為中心的勞動力要素的配置差異

對于制度分割，人們往往聯想到戶籍制度，將其作為阻礙勞動力流動的最重要障礙。然而，傳統的戶籍制度是與人民公社制度、糧食統購統銷制度、就業分配制度等相互配合的一整套將農民固定在農村的制度體系。戶籍制度設計的初衷是以城鄉分治為主的，從就業到生活資料配給等等的一整套差別性制度安排。從這個角度講，隨著改革開放的不斷推進，人民公社制度、糧食統購統銷以及就業分配制度等都已經不復存在，戶籍制度限制流動和就業的核心職能也就消失了。戶籍制度核心功能的弱化與其附加功能的強化同時發生，這些附加功能包括義務教育、基本社會保險、最低生活保障和保障性住房等基本公共服務。應該明確的是，除了個別大城市外，對于絕大多數正規就業勞動者來講，為戶籍制度所分割的公共服務基本也不存在，而不能獲得基本公共服務的是異地進城務工人員（即通常所說的農民工）。由于不能享受基本公共服務，這些進城務工人員不能長期定居，且抑制了勞動力的人力資本代際升級，這既影響勞動力供給的數量，也影響勞動力供給的質量，更不利于城鄉公共服務均等化進程。

之所以強調清除戶籍制度的障礙，主要是因為繼續通過深化調整資源配置效率和挖掘人口紅利可以促進我國潛在經濟增長率的提高。相關研究表明，勞動力轉移形成資源重新配置效率，是亞洲經濟體產業結構變化的一個典型特征，①Margaret S.McMillan,Dani Rodrik,“Globalization,structural change and productivity growth”,NBER Working Paper,2011,No.17143.也構成中國改革開放時期全要素生產率提高的重要組成部分，②Barry Bosworth,Susan M.Collins,“Accounting for growth: Comparing China and India”,NBER Working Paper,2007,No.12943.并對這一時期的經濟增長作出顯著貢獻。③都陽：《勞動力市場變化與經濟增長新源泉》，《開放導報》2014年第3期，第31—35頁。所不同的是，中國的勞動力除了在部門之間——勞動力從第一產業轉移到第二、第三產業——重新配置外，還發生了地區之間——勞動力從欠發達的中西部地區轉移到發達的東部地區——重新配置，這兩種資源再配置都改善了勞動生產率和潛在經濟增長率。據統計，1978—2015 年，我國的勞動生產率（勞均GDP）實際提高了16.7 倍，其中，第一產業提高了5.5 倍，第二產業提高了13.5 倍，第三產業提高了5.2 倍。蔡昉將勞動生產率的提高劃分為產業內貢獻（不同產業自身生產率提高的貢獻）和結構變化貢獻（勞動力向高生產率產業轉移的貢獻），④蔡昉：《中國經濟改革效應分析——勞動力重新配置的視角》，《經濟研究》2017年第7期，第4—17頁。1978—2015 年間前者貢獻55.1%，后者貢獻44.9%。進一步看，在結構變化貢獻中，勞動力向具有較高勞動生產率產業轉移帶來的效率提升的貢獻為4.6%，而勞動力向勞動生產率提高速度較快的產業轉移的貢獻達到40.2%。此外，根據Kuijs（2010）計算，我國勞動力生產率在1978—1994年和1995—2009年兩個時段的年均增長率分別為6.4%和8.6%，其中，全要素生產率、資本勞動比和人力資本的貢獻在兩個時段內分別為46.9%、45.3%、7.8%和31.4%、64.0%、3.5%。⑤Louis Kuijs,“China through 2020-A macroeconomic scenario”,World Bank China Research Working Paper,2010,No.9.

由此可見，進一步釋放勞動力要素的生產率的重點將是促進勞動力由低效率的產業、企業和地區向高效率的產業、企業和地區流動。同時，要繼續挖掘農村剩余勞動力，促進其流出。雖然，相對于改革開放之初，農村勞動力可以流出的數量大幅度下降，但就農業就業比重依然較高，仍有轉移潛力，而且隨著農業現代化程度的提高，將進一步釋放多余的勞動力。

阻礙勞動力流動的是基本公共服務在本地與外來勞動力之間的差別化政策，戶籍制度只是表象，問題的根本實際上是地區經濟發展差距導致公共服務在地區間存在較大差異。而在目前的財政體制下，流動就業人員享有的基本公共服務成本由流入地承擔，而這無疑增加了地方政府的財政負擔；另外，由于資源約束，外來人員的分擔也自然會引起本地人的反對，不利于勞動力市場統一。勞動力流動的宏觀效應和成本的地方承擔顯然是矛盾的關鍵。因此，促進流動勞動力及其家人公平享有基本公共服務就需要在中央與地方之間合理分擔成本，并設計外來人員基本公共服務的漸進式融入模式。

（三）信貸配給：資本要素的政策分割

信貸配給是普遍存在的現象，通常表現為兩個方面：其一表現為只有部分貸款申請人（特定企業和特定行業）可以獲得金融體系的貸款；其二表現為貸款申請人申請的貸款額只能得到部分滿足，而不是全部。一般來講，大企業更容易獲得貸款，而小微企業則普遍存在融資難問題。通常而言，造成信貸配給的原因包括三點：首先是資本稀缺性不能滿足所有的貸款需求；其次是信息不對稱和監督成本造成的道德風險和逆向選擇；再次政策性利率（資本價格）管制使得貸款利率低于市場利率、引起貸款需求過大，導致供給不足。除了普遍存在的中小企業融資難以外，我國的信貸配給還存在自有的一些特征和問題，如所有制歧視、城鄉歧視和地區歧視等等。具體表現為，金融體系將資本更多的配置到國有企業、城市和東部地區，而更需要資金支持的民營企業、農村和中西部地區卻得不到充足的資金支持。

從金融經濟角度講，城鄉和地區之間的信貸配給都可以被市場所解釋，即通過經濟發展可以實現城鄉和地區之間的信貸配給均衡。但所有制歧視（除了規模差異具有合理性）則主要源于國有企業與國有銀行之間的千絲萬縷的聯系。這種聯系往往以政府為紐帶，以政策導向為支撐，有的政府機構特別是地方政府機構直接參與協調銀行和國有企業之間的資金供求，甚至強迫銀行貸款給經營不善的國有企業。這種現象在經濟下行期屢見不鮮。相關研究表明，依靠與政府權力的緊密聯系，國有企業可以借助政府隱性擔保和政策資源傾斜，提升自身實力，降低經營和違約風險，也可以從政府直接干預銀行信貸決策中獲益。同時，偏行政化的監管激勵機制提高了國有企業信息的規范性和真實性，弱化了經理人經營和投資風險偏好，緩解了資金供求方的信息不對稱問題。這兩個機制使銀行在對國有企業信貸中有更低期望的違約損失，更低平均交易成本和更高的“隱性合約收益”，從而愿意為國有企業提供更優的信貸條件。這最終導致了在各地區、各行業普遍存在的“信貸所有制歧視”現象。①景麟德、李金城、顧國達：《信貸所有制歧視——政治關聯效應和信息釋放效應》，《中國經濟問題》2018 年第5 期，第80—92頁。

雖然，國有銀行貸款給國有企業具有合理性，但這種由政府干預的銀行“理性”行為明顯地扭曲了資源配置，特別是代表資本價格的利息已經失去了甄別優質企業的功能。其結果是經濟整體上創新不足，在低效率水平上以規模擴張的形式運行。因為，一方面獲得貸款容易且成本較低的國有企業缺乏壓力而盲目擴張，沒有動力去通過改善內部治理、促進技術進步而提高企業內在的核心競爭力；另一方面，面臨信貸歧視的民營企業融資困難，維持生產尚且不易，遑論技術創新。平均來看（2003—2007年），民營企業長期負債占其總負債的17.11%，而國有企業的長期負債占其總負債的41.09%。②葉寧華、包群：《信貸配給、所有制差異與企業存活期限》，《金融研究》2013年第12期，第140—153頁。

顯然，增加融資渠道、擴大直接融資比重以及準許設立民營銀行可以滿足一部分民營企業的貸款需求，但并不能從根本上解決信貸配給造成的價格扭曲和資源錯配所造成的效率損失。要改變目前的信貸配給中的所有制歧視問題，就必須隔斷政府與企業之間的聯系，清除干擾銀行利率形成的制度性障礙，發揮金融系統應有的高效率甄別企業的作用。

（四）產權分割：二元土地制度

土地作為要素參與經濟發展歷來為人們所重視，威廉·配第曾有一句名言流傳很廣，即“土地是財富之母，勞動是財富之父。”然而應該強調的是，土地與資本不同，并不會伴隨經濟增長而持續增加，相反，它的稀缺性是顯而易見的。因此，如何更好地利用土地滿足經濟的長期發展離不開一定程度對用途的管制，但用途管制并不意味著政府充當土地建設過程的直接參與者，也不妨礙土地作為要素在符合管制的前提下在所有者和使用者之間的流動。

長期以來，我國一直實施的是城鄉二元土地制度，即城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，除法律規定屬于國家所有以外的農村和城市郊區土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂屬于集體所有。應該說，二元土地制度在以城市為中心的發展過程中發揮了重要作用。一方面，政府依靠強制低價征收和土地一級市場壟斷主導的城市化，解決了城市化進程中的資本來源和公共品提供，為快速城市化提供了制度基礎和政策空間；另一方面，農村土地集體所有分散經營保證了農村土地的農業種植用途并激勵農業長期穩定快速發展。然而，隨著城市不斷蔓延，城鄉土地資源在用途和定價機制上出現了較大的分野，農村建設用地在轉化為城市建設用地過程中，增值利益分配向城市（政府）傾斜，農村集體得不到應有的補償是目前普遍存在的問題，甚至造成社會矛盾。

究其原因，正是二元土地制度在法律上留下了缺口，使地方政府能夠全程參與土地規劃、征用、（拆遷）補償、儲備到“招拍掛”以及建設、監理等等。而地方政府之所以熱衷于土地開發，其動機就在于可以擴充財源（土地出讓金）而加速城市經濟發展。之所以地方政府可以如此，也是源于相關法律規定。如《土地管理法》第二條規定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第四十七條規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”；第六十三條又規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這三條法律規定，確定了政府在征收、使用土地過程中的主體地位，農村土地雖然屬集體所有，但為政府強制性征收留下了缺口，并將原有土地相關人員排除在了因用途改變而產生的溢價分配之外。其結果是：一方面，土地低效率運用和城市在空間上的急速擴張，而人口的城市化進程緩慢；另一方面，城鄉之間公共服務的不均衡格局長期存在抑制了農村經濟、社會的發展，同時大量優質農村耕地突破用途管制的約束轉變為城市建設用地。

破除城鄉二元土地制度的根本在于，在不改變農村土地集體所有的前提下，修訂不合理的法律規定，創新農村土地制度特別是產權制度，使地方政府擺脫過度依賴土地財政的發展模式。首先，修訂現有法律的不合理條款，如前面提到的關于非農用地的征收、使用和收益分配等歧視性規定，使農村集體能夠享有更多的權利，而不至于成為地方政府的基層代理人。其次，要創新土地產權制度，明確所有權、使用權、處置權以及受益權等產權權利的歸屬，為構建統一土地流轉市場提供制度保障。再次，約束地方政府行為，匹配地方政府財權與事權，斬斷地方政府片面追求經濟增長的沖動。

（五）市場失靈引起的要素資源錯配

在市場經濟下，各種各樣的市場失靈都會造成要素資源錯配。市場失靈主要包括信息不完全、信息不對稱、壟斷（包括傳統的壟斷以及新形式的平臺壟斷和數據壟斷）、不正當競爭、負外部性等。此外，市場本身需要一個建立和完善的過程，在此過程中也存在要素資源錯配，這種現象在我國這種經濟體制發生重要轉型的經濟體尤為明顯。第一，信息不完全和不對稱造成的要素資源錯配。需求側信息不一定完整準確傳遞到供給側，造成需求和供給的不匹配，如供給側還停留在低端需求較多的認知，沒有跟上需求升級的步伐。這使得企業將更多的要素資源配置到低端需求產品和一些傳統行業，但是產品難以銷售，造成了浪費。而且，信息不對稱和不完全也會使得勞動者進行錯誤的人力資本投資，獲得的專業技能可能無法匹配市場需求。此外，企業與消費者之間、供應鏈企業之間都存在不同程度的信息不對稱和信息不完全。價格調整和信息傳遞本身就存在時滯，如價格粘性普遍存在，這也造成了一定程度的要素資源錯配。第二，壟斷和不正當競爭造成的要素資源錯配。這是市場經濟中的普遍現象，而且在成熟的市場更為明顯。大型在位企業憑借其市場地位阻礙新企業進入，根據其自身利益最大化來設定要素需求和產品供給，往往并不是市場最優的，從而造成要素錯配甚至浪費。例如，許多壟斷企業為了消除新的創新型企業可能造成的威脅，往往會并購這些企業，但是卻并不使用這些企業的技術和人才，造成了要素浪費。不正當競爭更是短期內造成市場價格扭曲，長期內使得供給數量減少。第三，資本無序擴張成為一種新的市場失靈現象。資本是市場經濟下的重要生產要素，但是資本跨行業、跨領域、跨地區的不當擴張卻使得許多企業偏離其原本的技術專業領域，成為資本的逐利工具。這一行為不僅造成資本錯配，導致資本脫實向虛，而且使得許多實體企業缺乏必要的資金，擾亂了正常的社會生產秩序。特別是，許多大型平臺企業本應該發揮要素資源配置作用以及技術引領作用，但在資本的驅動下無序擴張，使得諸多中小微企業和消費者受損，成為數字經濟背景下需要克服的新市場失靈現象。最后，一些自然因素如空間物理上的距離也可能使得要素跨地區流動的交易成本過大，從而造成要素資源錯配，但這是可以接受的，信息化技術和統一大市場建設會使得這種錯配逐漸降低。

三、糾正要素資源錯配需要構建全國統一大市場

構建全國統一大市場的最根本依循是，要圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好發揮政府作用”來進行。一方面，完善有效市場，通過全國統一的市場化制度建設，使得要素資源的錯配降到最低；另一方面，強化有為政府，通過有效的政府監管，最大程度彌補市場失靈引起的要素資源錯配。

（一）通過全國統一大市場建設增強市場在資源配置中的作用

長期以來，對于決定經濟增長的各類要素，包括勞動力、資本、土地，它們的市場化流動都存在一定的障礙。這些障礙有些是處于趕超階段的經濟體在快速發展過程中所遺留下來的，有些是經濟發展不平衡本身所特有的，有些是經濟發展過程中普遍存在的，還有些是從計劃經濟到市場經濟轉型過程中需要解決而沒有及時解決的。其造成的影響在當前我國經濟發展過程中已經突顯出來，阻礙要素向高效率部門流動，不利于潛在經濟增長率的提高和健全社會主義市場經濟體制的要求。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央客觀認知我國經濟發展的階段性特征，主動適應經濟發展新階段要求，調整經濟增長速度、優化升級經濟結構，積極處理政府和市場的關系，為建設現代化經濟體系、促進高質量發展提供了指導思想。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。”“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。”

由此可見，以習近平總書記為核心的黨中央對我國經濟發展所遇到的發展瓶頸有深刻認知，對如何通過深化改革破解這些問題也有非常準確的把握。因此，今后建設現代化經濟體系和促進高質量發展的關鍵就在于落實好十八以來黨的重要會議關于經濟發展和體制改革的相關內容，通過全國統一大市場建設，著力破解阻礙要素資源自由流動的體制性障礙，通過市場配置資源來最大程度降低資源錯配，提高要素資源的配置效率。但需要注意的是，由于長期以來政府在經濟發展中扮演重要角色，其參與經濟活動的實踐容易形成思維和行為慣性，習慣性地以新的政府力量去扭轉原有做法。雖然這種以新的政府力量扭轉原有政府力量的做法在短期內可以收到一定效果，但長期來看一定會造成新的扭曲，這就需要根據一國發展階段協調好政府和市場的關系，發揮政府和市場兩個積極性。在不斷構筑市場發揮作用的條件的基礎上，逐步糾正價格扭曲和要素資源錯配，逐漸減少政府干預的空間，盡可能擴大市場配置資源的范圍。當然，這些都應該與一國經濟發展的階段性聯系在一起。

（二）構建統一的市場主體、市場環境和市場體系

第一，統一的市場主體建設。就市場主體而言，我們習慣性地想到企業，但實際參與市場的主體至少包括三類：需求方、供給方、監管方。這三類主體，包括企業、個人、政府和第三方組織。所謂市場主體建設就是要在全國范圍內規范市場主體的認知和行為，使市場主體行為符合市場經濟內在運行機制的要求，避免人為干預造成的價格扭曲。一是構建全國統一的市場主體成立、登記、注冊、生產經營制度和監管規范體系。二是構建多元化的市場主體以及相應的互動機制。特別是形成國有企業、民營企業、外資企業結構合理、公平競爭、良性互動的市場結構。要消除所有制歧視，推進制度性開放，對國企、外資和民營企業一視同仁。在鼓勵企業做大做強的同時，也要支持企業堅持“專精特新”的發展方向，形成大中小型企業的合理比重。個人既是消費者也是勞動力供給者，要賦予他們自由交易的權力，鼓勵個人提高市場素養，提高市場意識及精神，尊重市場規律。同時，要扶持各類非政府組織、非盈利性組織特別是各類行業協會的發展，提高要素資源需求和供給的匹配。三是要規范政府行為和監管部門的行為，在市場監管制度層面率先實現全國統一。建立負面清單制度，明確政府監管的職能范圍，將能夠由市場決定的行為交由市場。在關系國計民生的重要領域，要堅持公平與效率并重的原則，通過放開競爭性環節的價格，推進價格改革。將政府定價的范圍和領域主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，同時要提高價格決定過程的透明度，接受社會監督。

第二，統一的市場環境建設。市場環境建設首先要破除地方保護主義，清除各種市場進入壁壘，消除各種人為的市場分割。在全國層面，要破除不合理的地方保護主義的阻礙，構建全國統一的大市場，使得各類生產要素能夠在全國范圍內自由合理流動、享受平等待遇、高效配置。在各大城市群內部，構建統一的市場環境則要做到規則統一、政策統一、標準統一、執法統一。二是要通過企業的自由流動推動要素資源的自由流動。要清理市場主體跨區域經營和遷移的不合理限制條件，探索企業生產經營資質資格的跨區域互認互通，促進企業跨地區經營，滿足企業“一照多址”“一證多址”的需求。三是要構建平等交換、競爭有序的市場環境。市場定價不是企業隨意定價，而是在競爭環境下，在供需雙方自愿交易、平等交換基礎上進行交易。在交易的過程中，要保證供求雙方擁有充分知情權、自由的選擇權和合理退出權，尊重契約精神，保護雙方的合法權益。避免交易雙方因為契約地位不對等而形成的“位勢租”的產生，即一方利用自身的有利地位獲取不合理的收益。四是要規范市場監管行為。一方面，要規范、懲處各種惡性價格競爭行為對市場的擾動；另一方面，要規范企業的要素定價策略，尤其是規制具有壟斷特征的企業定價行為，避免壟斷企業通過壟斷價格扭曲要素市場價格，損害勞動者福利。五是完善加強對平臺企業的監管。在數字經濟時代，平臺企業不僅具有而且超越了傳統有形市場的要素資源配置功能，已經成為配置要素資源的重要方式。例如，平臺企業促進零工經濟發展，實現了對勞動力在更大空間范圍內的靈活利用；金融科技和互聯網金融使得資金可以更加有效快速配置；打車軟件實現了對汽車等固定資產的共享使用。平臺也積累了大量數據，成為新的數據生產要素的制造者、使用者和提供者。未來，需要更加重視平臺企業在要素配置中的作用，通過有效監管發揮其積極作用。六是利用大數據技術糾正信息不完全和信息不對稱。事實上，信息不完全和不對稱是造成市場失靈的最主要因素，也是要素資源錯配的主要原因，這種現象在中國這樣的超大型市場尤為明顯。構建全國統一大市場就是要使信息更加充分自由流動和互換，從而減少要素資源錯配。在傳統經濟學理論中，這主要依賴于一系列激勵機制的設計，在數字經濟時代，則需要發揮大數據技術的作用。

第三，統一的市場體系建設。統一的市場體系建設就是要構建多層次、多類別、多樣化的市場，在不同類別市場上，市場和政府各有側重，公平與效率各有體現，通過多層次市場體系建設來降低要素錯配程度。根據商品特征可以將市場劃分為產品市場和要素市場：商品市場中又可以分為消費品市場和原材料市場，還可以分為私人產品市場和公共品市場；要素市場可以劃分為勞動力市場、資本市場、土地市場、技術市場和數據市場等。有些市場如技術市場并不健全，信息不對稱程度較大，跨行業的技術交易存在較多制約因素；有些市場如土地市場只發生在地方層面而沒有形成全國層面的統一市場；勞動力和資本市場的全國一體化程度較高，但是流動和配置也更多發生在行業和地區內部，跨行業的勞動力流動比較困難，跨地區的勞動力流動也相對較少；此外，數據、碳排放等新型要素市場還基本沒有建立。未來，要完善各類要素資源的交易市場建設特別是新型要素的交易市場建設，包括全國層面、省級層面、城市群層面以及城市層面的大小不同的交易市場。而且，不僅要建設有形的要素資源交易市場，還要著力建設各種線上的交易市場。在此基礎上，要實現要素資源價格更大范圍的市場化。在產品市場上，97%以上的商品價格已經由市場決定，剩下的3%集中在公共品、原材料以及關系國計民生的重要資源能源領域，如醫療、教育、交通、石油、天然氣等領域。由于這些領域涉及面廣、關系重大，不能按照一般產品的方式來配置。可以根據需求彈性厘清市場和政府的邊界，對需求彈性小的商品或環節加強政府定價的透明度，制定合理的價格形成機制（如階梯定價等），兼顧公平與效率，不損害社會福利最大化的原則。完善農產品價格形成機制，注重發揮市場形成價格作用。與此同時，制定特定環境（條件）下的規制政策，防范大的外部沖擊、自然災害可能造成的影響。規范勞動力價格（工資）形成機制，形成共享發展成果的收入分配體制機制。逐步放開城鄉統一的建設用地市場，土地價格逐漸市場化，平抑政府扭曲造成的土地不當開發，以及土地增值分享不合理的現狀，提高個人在土地增值收益中的比重，保護個人合法收益。此外，保護知識產權，形成智力產品定價機制，激發科研人員的創新動力。

（三）夯實全國統一市場建設的經濟基礎

第一，地區間發展差距太大會制約全國統一大市場建設，因此要促進地區間更加平衡發展，形成合理的全國生產分工格局，才能促使全國統一大市場自然形成。雖然各地區經濟發展水平不同，但在經濟發展過程中形成了不同的比較優勢，要根據其比較優勢，找準在全國生產分工中的位置，制定相應的產業發展規劃，形成“各有側重的經濟發展基地”，從而實現區域平衡發展。①裴長洪、劉洪愧：《構建新發展格局科學內涵研究》，《中國工業經濟》2021年第6期，第5—22頁。要以全國性和區域性城市群為基礎、形成地區間經濟發展的分工和互補關系；地區內要形成總部經濟和多中心生產基地的關系，在中部地區和西部地區分別形成2—3 個經濟集聚區，從而改善勞動力、資金的地區配置局面，改變東部地區土地過度開發以及環境污染嚴重的現狀。第二，要彌補地區間在營商環境、基礎設施、公共服務等方面的差異，構建全國統一的公共服務體系。完善人口自由遷移背景下的教育、醫療、養老等公共服務供給，使得地區間公共服務基本均等化。在此基礎上，要盡快建成全國統一的社會保險公共服務平臺建設，推動社保轉移接續便利化；加快建設全國范圍的醫療保障信息系統，逐步實現醫療、養老等社會保障制度的全國統籌。第三，要全面梳理和消除各省市阻礙要素資源流通的地方性規章制度，構建全國統一的市場監管規則、政策、標準等。同時，要積極利用數字技術建立全國層面的要素市場，可以先在粵港澳大灣區、長三角、京津冀等城市群試點，然后推廣到全國。