新形勢下進一步提升我國港口設施保安履約能力的建議

安柏臣

摘 要：近年來，我國港口設施保安履約工作不斷深化，已從滿足國際公約履約基本要求向主動與我國經濟社會和港口發(fā)展的需要緊密結合轉變。本文簡要總結我國開展港口設施保安履約工作的17年來所取得的成績，分析新時期我國港口設施保安履約工作面臨的新形勢、尚存在的一些不足，并在法規(guī)規(guī)范、管理機制等方面提出進一步提升我國港口設施保安履約能力的建議。

關鍵詞：港口設施保安;履約;建議

中圖分類號：D92? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2022）01-0024-04

1 ISPS規(guī)則及我國港口設施保安履約工作起源

縱觀IMO各大公約的起源，幾乎每一個公約或規(guī)則的誕生背后都有一個令世界痛心的災難事故。比如最為人熟知的“泰坦尼克”號沉沒事件，推動了IMO第一個公約——《國際海上人命安全公約》（SOLAS公約）的誕生。受美國“9·11”事件影響，IMO針對當時全球嚴峻的反恐形勢，增加了SOLAS公約第XI-2章“加強海上保安的特別措施”并制定了《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》（ISPS規(guī)則）。ISPS規(guī)則包括港口設施保安和船舶保安兩方面內容，分為A部分（強制性）和B部分（推薦性）。A部分是SOLAS公約第XI-2章的具體要求，包括締約國政府責任、船舶保安、港口設施保安等十九個章節(jié)，B部分則是對公約第XI-2章和A部分要求的實施指導。

ISPS規(guī)則第一次有效動員IMO成員國政府開始關注船舶和港口設施保安工作，防范全球港口和船舶遭受恐怖活動威脅，為航運業(yè)、港口業(yè)的快速發(fā)展提供安全保障。我國作為IMO的A類理事國，批準或加入了IMO的幾乎所有的重要公約。自2004年7月1日起，SOLAS公約海上保安修正案和ISPS規(guī)則在我國正式生效。為了在全國范圍內做好SOLAS公約修正案和ISPS規(guī)則的履約工作，我國明確交通運輸部作為主管當局全面負責履約工作，船舶保安履約工作由部海事局負責，港口設施保安履約工作由部水運局負責。

2 我國港口設施保安履約工作取得的成就

在各級交通運輸（港口）行政管理部門和港口企業(yè)的共同參與和實施下，歷經17年的發(fā)展，我國港口設施保安履約工作取得了顯著成就。

2.1制訂了較全面的法規(guī)、標準體系

在正式開始履約工作之前，交通運輸部率先著手研究國際公約的國內法轉化工作，制訂并實施了《港口設施保安規(guī)則》（交水發(fā)〔2003〕500號），該文件是我國港口設施保安履約工作的首部指導性法律文件，對履約組織工作和相關要求進行了全面規(guī)范，為我國開展高質高效的履約工作奠定了堅實基礎。2007年，為持續(xù)推進履約能力，適應國內外最新形勢變化，提高港口設施保安工作影響力，交通運輸部發(fā)布了《中華人民共和國港口設施保安規(guī)則》（交通部令2007年第10號），將保安規(guī)則由“規(guī)范性文件”上升為“部令”層級。該版保安規(guī)則發(fā)布至今，又于2016年和2019年先后進行三次修正，以保持與我國社會發(fā)展及履約工作需要相適應。筆者通過對ISPS規(guī)則原文進行梳理，與港口設施保安相關的義務條款共計有38條，均已轉化在保安規(guī)則之中，基本滿足履約文件覆蓋性要求。

為了配合保安規(guī)則的全面實施，我國又先后出臺了一系列政策文件，如《港口收費計費辦法》《船舶和港口設施保安報警處理程序》《港口設施保安演練演習指導意見》《港口設施保安符合證書年度核驗辦法》等文件，以及《港口設施保安評估導則》《港口設施保安計劃制訂導則》《交通運輸行業(yè)反恐怖防范基本要求》《港口設施保安設備設施配置及技術要求》《港口設施保安標志》等行業(yè)標準。

各類法規(guī)、文件及標準的出臺為規(guī)范開展港口設施保安履約工作起到了重要支撐作用，實現了日常監(jiān)管規(guī)范化，保安、安全和應急管理一體化，保安培訓制度化，保安訓練和演習常態(tài)化，日常督察和年度核驗深度化等一系列有特色的保安管理和運營模式，將我國履約工作提高到了較高的水平，得到國際社會的高度贊賞。

2.2建立了較完善的管理體系

我國港口設施保安工作實行分級管理、協同配合、分工負責、支持保障的管理體系，通過保安規(guī)則明確了各級、各地有關單位及崗位人員的職責。涉及的管理機關直接參與者包括：交通運輸部、省級交通運輸（港口）管理部門、港口所在地港口行政管理部門;涉及到的配合機構有：公安、海事、海關、邊檢等部門;具體的實施與責任主體是各地港口設施經營人或管理人;支持與保障主體是科研機構[1]。圖1反映的是我國港口設施保安工作的管理體系。此外，港口設施保安符合證書年度核驗、管理部門日常監(jiān)督檢查和隨機抽查等監(jiān)督檢查工作有序進行，港口設施保安運行和監(jiān)督檢查機制較為完善。

2.3港口設施保安工作得到全面落實

截至2021年12月，我國大陸地區(qū)共有1051個港口設施取得有效的《港口設施保安符合證書》，港口設施保安工作得到全面落實。隨著履約工作的持續(xù)深入開展，我國已構建了一支經驗豐富、保障有力的港口設施保安履約人才隊伍，保安理念深入到每個對外開放碼頭;港口設施信息化建設穩(wěn)步推進，保安信息與指揮系統(tǒng)基本建成，保安管理更加便捷高效;新的技術裝備不斷運用到港口設施保安工作中，履約資源不斷豐富。

3 新時期履約工作面臨的新形勢

近年來，國內外對港口設施保安工作的具體要求均在不斷深化和提高，我國的港口設施保安工作已從滿足國際公約履約基本要求向主動與我國港口發(fā)展需要緊密結合轉變。新時期，我國港口設施保安工作面臨的新形勢包括但不限于以下幾個方面。

3.1應對IMO履約審核機制強制化的需求

IMO為確保其成立以來制訂的關于海上安全和防污染等相關事項的800多個公約、規(guī)則等文書在其160多個締約國中得到一致、有效地實施，逐步建立了履約強制審核機制。審核標準和內容主要是《III規(guī)則》和《與〈III規(guī)則〉有關的各文書所規(guī)定義務的非詳盡無遺清單》（政府義務條款）。每個成員國需每七年接受一次審核，我國排在審核日程的第147位，原計劃應于2021年接受強制審核[2]。受全球新冠肺炎疫情等因素影響，此次審核尚未能如期進行。由于各成員國ISPS履約機制和履約水平不盡相同等多種原因，IMO暫時將ISPS規(guī)則排除審核范圍。但是，這次排除僅僅是一個階段性的緩沖措施，以美國、澳大利亞等為代表的國家一直主張將ISPS規(guī)則納入審核范圍。預計在不久的將來，IMO實施III規(guī)則積累了一定經驗，特別是在強制審核第一階段（2016-2023年）結束后，極有可能將ISPS規(guī)則相關條款納入審核范圍。如何在IMO強制審核中交出我國的滿意答卷，需要我國港口設施保安主管部門早作部署。

3.2新冠肺炎疫情防控工作的影響

2020年初，肆虐全球的2019新型冠狀病毒肺炎疫情在我國突然爆發(fā)，經過黨和人民的不懈努力，疫情在我國終于得到有效控制，但是在世界上的許多國家，新冠病毒疫情仍然在快速蔓延，當前我國“外防輸入、內防反彈”和“人物同防”的抗疫任務仍然繁重。對外開放的港口設施作為“外防輸入”的前沿陣地和“人物同防”關鍵部位，任務艱巨、責任尤大。同時，受疫情影響，全球經濟陷入低迷，部分地區(qū)頻繁出現不穩(wěn)定因素，海盜活動頻發(fā)，安全形勢不容樂觀。碼頭原本正常的貨物裝卸作業(yè)、員工輪休，以及船員換班、物料交付、污染物接收等船舶服務活動，均受到疫情防控工作的巨大影響，給碼頭企業(yè)港口設施保安工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

3.3我國“放管服”改革的影響

黨的十八大以來，我國政府高度重視并持續(xù)推進“放管服”改革，加快轉變政府職能，不斷優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力。根據《國務院關于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發(fā)〔2019〕6號）和《關于公布十項交通運輸行政許可事項取消下放后事中事后監(jiān)管措施的公告》（交通運輸部2019年第15號）等文件的規(guī)定，“港口設施保安證書核發(fā)”等許可事項從交通運輸部下放至省級交通運輸（港口）部門實施。此后，部分省級交通運輸（港口）部門又相繼將相關許可事項下放到市級管理部門。隨著各級港口主管部門的保安職責被重新劃分，簡政放權不斷向縱深發(fā)展，對各級港口管理部門的事中事后監(jiān)管工作提出了更高要求。

4 履約工作中尚存在的問題

4.1保安工作開展水平不均衡

港口企業(yè)是港口設施保安工作的責任主體。由于企業(yè)的規(guī)模和管理水平、港口設施類型和裝卸貨種、貨物吞吐能力和生產設備現代化程度、靠泊船舶的噸級和靠泊頻率等差異，港口企業(yè)保安工作開展水平不均衡，履約能力參差不齊。筆者在調研中發(fā)現，部分港口企業(yè)保安履約意識仍有待提高，對保安工作的認識還存在局限性，保安培訓和訓練水平不高。

4.2保安計劃針對性和操作性不強

大部分港口企業(yè)委托中介機構制訂港口設施保安計劃，但部分企業(yè)在保安計劃編寫過程中的參與程度較低。保安計劃是港口企業(yè)開展港口設施保安工作的依據和行動指南，部分企業(yè)制訂的港口設施保安計劃沒有完全針對港口設施的實際，不能體現出港口設施的特點，致使保安計劃在一定程度上難以全面、有效地執(zhí)行和落實，出現履約工作和實際操作“兩層皮”的現象。

4.3中介服務機構缺少有效監(jiān)管

2016年交通運輸部對保安規(guī)則進行修訂，刪除了保安組織的相關內容，港口設施經營人或管理人是否委托開展保安相關工作、委托誰，由當事人自主決定。自此，港口設施保安技術咨詢市場完全放開，不再對咨詢服務單位資質條件進行限定。此項修改的初衷是為了激發(fā)市場活力，通過市場化競爭促使技術咨詢單位加強技術研究，提高技術咨詢能力，但是，筆者在走訪不同港口行政管理部門和港口企業(yè)過程中，通過調研獲悉，因為缺少有效的監(jiān)管政策和行業(yè)準入標準，目前港口設施保安技術咨詢業(yè)務領域龍魚混雜，受最低價中標等因素的影響，存在部分技術水平較低的中介機構為片面追求利益，不去注重提高自身技術水平和服務質量，反而大打價格戰(zhàn)，擾亂行業(yè)秩序。低效低質的保安技術咨詢服務，無法給予港口企業(yè)必須的技術支持和工作指導，特別是首次申請取證的港口設施，使得港口企業(yè)保安工作流于形式，影響保安工作的高質量開展。

4.4水域周界和通道控制措施較為薄弱

周界和通道控制是港口設施保安工作的重點之一。目前針對陸域周界與通道的控制措施較為豐富，除采用人員巡邏值守和設置實體圍墻和大門等物理管控措施外，港口企業(yè)還廣泛采用如電子圍欄入侵探測報警系統(tǒng)、智能門禁系統(tǒng)、車輛道閘系統(tǒng)等技防措施，基本滿足保安工作需要。但是，針對水域周界和通道的控制措施較為薄弱[3]，尤其是針對漁船等小型船舶不聽勸阻靠近碼頭的情況，港口企業(yè)缺乏行之有效的管控措施，這也是業(yè)界公認的難點和痛點之一。目前僅LNG碼頭等少數大型港口企業(yè)在船舶靠離泊期間安排消拖兩用拖輪等警戒船在港口設施周邊進行全程警戒，其余大部分碼頭僅能依靠視頻監(jiān)控系統(tǒng)進行監(jiān)視，或向海事、邊檢等管理部門尋求幫助，但控制效果和時效性無法得到保證。

5 新時期提升履約工作能力的建議

5.1主動跟蹤最新的公約要求，提高國際話語權

港口管理部門及科研機構應進一步加強國際合作，深化互聯互通理念，深度參與有關國際組織的重點工作、重要會議和重大活動，關注并跟蹤ISPS規(guī)則的發(fā)展和最新修正案內容，組織開展支撐性研究，為全球港口設施保安工作提供“中國方案”、分享“中國經驗”，增進我國在國際標準和規(guī)則制定中的影響力和話語權。

5.2及時修訂國內履約文件

《港口設施保安評估導則》《港口設施保安計劃制訂導則》《港口設施保安設備設施配置及技術要求》《港口設施保安標志》等標準為我國的履約工作起到了重要支撐作用，但隨著履約經驗的積累和我國國情的變化，保安規(guī)則已先后經歷多次修訂，但這些規(guī)范卻并沒有及時修訂，已經出現了許多與當下管理規(guī)定和履約工作實際不匹配的地方，建議交通運輸部及時組織科研機構對國內的相關標準進行制修訂，以更好地滿足當前的履約工作需要。同時，建議交通運輸部組織制訂工作指南，就履約工作中的關鍵問題如保安評估范圍的確定、符合證書的核發(fā)程序、港口設施發(fā)生重大變化的情況認定等進行統(tǒng)一指導，避免各地管理部門因對政策的理解不同而出現較大的差異化管理。

5.3深化放管服改革，完善履約機制

放管服改革的目的是為了精簡審批流程，充分發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢，激發(fā)企業(yè)活力。建議各級港口行政管理部門建立權責清單，實行分級管理，避免重復管理，精簡審批程序，加強事中事后監(jiān)管。充分利用年度核驗、日常監(jiān)督檢查、履約工作抽查等事中事后管控措施。此外，建議港口管理部門加強與海關、邊檢、海事、公安、海警、漁政等部門的溝通和協調，建立聯防聯控機制，為港口企業(yè)在海域和空域周界控制等薄弱方面提供有力支撐。

5.4開展新冠肺炎疫情常態(tài)化下的港口設施保安履約工作研究

隨著全球新冠肺炎疫情形勢的不斷變化，我國的防疫政策也在不斷調整。雖然國內的疫情基本得到控制，但受他國疫情防控不力的連累，加之新冠肺炎病毒本身具有較強的變異性和傳播性，短時間內恐怕無法完全消除。目前，人與新冠肺炎病毒將長期共存的觀點已漸漸被更多人接受。對外開放碼頭作為“外方輸入”和“人物同防”的關鍵部位，具有與航行國際航線船舶直接接觸、人員流動性大、作業(yè)環(huán)境復雜、水路運輸與國民經濟關聯大等特點，如何在滿足防疫要求的情況下，盡最大可能地減少對港口生產作業(yè)等活動的影響，同時滿足港口設施保安履約工作要求，需要港口行政管理部門會同衛(wèi)生行政管理部門等單位進行科學、深入的研究。

5.5系統(tǒng)開展ISPS規(guī)則履約評估

開展ISPS規(guī)則履約評估工作，系統(tǒng)梳理履約要素，從公約義務條款的覆蓋性和履約活動的符合性兩個方面客觀評估我國港口設施保安履約的階段性成效，查找可能存在的問題、分析制約發(fā)展的原因，及時補齊工作短板。不斷提升我國港口設施保安工作能力，為應對IMO強制審核機制做好準備。

5.6鼓勵開展新型保安設備設施技術研究

鼓勵港口企業(yè)開展保安設備設施科技攻關或課題研究，激發(fā)生產一線員工的創(chuàng)新能力。鼓勵科研院所聯合相關生產廠家，跨越行業(yè)壁壘開展產學研合作，開發(fā)研制實用新型保安設備設施，豐富保安資源。如將人臉識別、北斗定位、移動終端、大數據等新技術應用于傳統(tǒng)的保安工作當中。

參考文獻：

[1]交通運輸部SOLAS公約港口設施保安履約工作組. 港口設施保安培訓教程[M]. 人民交通出版社， 2011.

[2]BAO， Junzhong. 國際海事組織計劃于2021年對中國實施履約審核[J]. 航海教育研究， 2016， 04（v.53;No.649）：47-47.

[3]楊揚. 我國港口設施保安履約現狀及發(fā)展對策[J]. 中國港口（11）：3.