《政府會計制度》改革背景下行政事業單位內控建設探討

徐揚

（中央廣播電視總臺，北京 100191）

一、引言

新《政府會計制度》的出臺促使我國財政體制的變革方式發生變化，事業單位開始參照國內企業管理模式進行改革，強調以成本收益為主要原則，所以事業單位開始注重內部控制管理體系建設，并逐漸發展和完善，促使事業單位更加符合新政策環境。隨著信息技術的迅猛發展，事業單位的中老年職工很難掌握最新技術，導致工作效率無法得到提升。部分事業單位內控制度存在更新換代較慢，財務部門員工的知識結構逐漸固化，無法適應運用現代技術完成新使命等問題。而對于事業單位內部控制工作來說，往往需要各部門的協同配合才可以完成。

二、行政事業單位內控管理現狀

（一）內控形式較為簡單，預算操作缺乏標準

目前，事業單位內控制度的主要表現形式較為簡單，沒有結合事業單位自身的實際要求，過于概括化，導致相關工作不好開展，沒有制訂與事業單位實際情況相契合的方案，缺乏操作性，流于表面。另外，事業單位內部各部門的管理多以自身的實際經營情況為主要根據，沒有協調其他部門，部門化現象明顯。預算管理工作在事業單位發揮了重要作用，但目前事業單位預算編制水平仍有待提高，內部控制仍處于相對混亂和單一的管理狀態，導致預算操作缺乏標準、經費效益偏低。分析我國事業單位數據可知，我國大部分事業單位沒有建立起健全的內部控制體系，僅運用編制預算這一方法，對單位年度收入和費用進行系統化管理，在實施經營管理的基礎上完成內部管理報表的編制工作，實現事業單位財務內部控制的目的。

（二）評價機制不夠完善，財務內控重點不突出

在引入新《政府會計制度》之前，行政事業單位的內部財務控制仍然按照傳統模式運作，而新《政府會計制度》對事業單位內部控制機制的評估體系提出了明確的要求。現階段，事業單位在這方面的工作還不夠完善，內部評估體系尚未形成，各單位的內部控制機制就產生了新的負擔，而且部門領導對內控制度的關注度也不高。由于部分事業單位財務部門沒有根據新《政府會計制度》的有關規定進一步完善內部評價制度，改進后的內控評估制度也無法充分發揮應有的功能，因此很難促進內部管理工作的順利開展。此外，事業單位財務評估部門也沒有針對自身的實際狀況制定有效的應對措施，導致各項評估內容都無法突出事業單位財務的性質和特點。

（三）內控信息化建設落后，融合度不高

由于事業單位對信息化建設的重視度不高，內部控制固有觀念及思維對信息化內容很難接受，大部分事業單位存在信息化建設資金投入不足、裝備更新換代慢、技術人才引進及培養體系不健全等問題。當前事業單位還表現出部門化的特點，導致各部門內控系統兼容性非常低，甚至出現了獨立系統，造成單位各部門業務聯系較少，內部控制數據信息共享渠道不暢，總體效率不高，內控成效不佳［1］。在市場經濟大環境中，內部信息流動速度的快慢對行業發展趨勢有著直接影響。有些事業單位內部財務管理的互聯網信息化能力相對較弱，無法滿足單位內部發展需求，具體表現為內控管理信息流動不及時，內部信息傳輸也不夠全面。而單個部門雖然已經具備完善的財務管理會計核算體系，以及采購計劃管理和預算報表體系，但由于內部系統間融合度不高，故很難實現內部信息互通。此外，目前很多事業單位內控制度中的資產管理、財務行政管理等工作由不同部門負責，或者多個軟件廠商共同開發，數據規范和接口存在差異，也影響了系統內部數據的傳遞。

（四）內控意識較為淡薄，內控系統存在漏洞

在實際工作過程中，很多事業單位工作人員和部分領導干部對于內控的認識不足，對內部控制在實際工作中起到的作用缺乏深入理解，只是對相關文件有一定的了解，而實踐則受到思想意識因素的制約，這嚴重阻礙了內控作用和優勢的充分發揮。由于許多事業單位都是以行政命令代替工作指令，忽視了各職能之間橫向相互牽制的問題，所以內部銜接和協調工作不能起到應有的作用，更有甚者將財務內部管控工作視為阻礙工作效益提高的枷鎖。如此一來，事業單位財務內部控制系統就會出現更多的漏洞。

（五）內控規范不健全，制度執行不到位

就內控制度和體系而言，存在如下問題。首先，內控規范不健全。內控以財務報表審計為目的，這一理念自美國引入并于近幾年逐步被運用到我國企業經營管理中，但是行政事業單位的內控管理起步稍晚且理念沒有及時更新，導致在內控體系的運用過程中出現了很多問題，制度規定的不到位也導致單位的內控效果大打折扣。其次，單位內控制度落實不到位。有些單位的內控制度流于形式，沒有落實到實踐中，甚至有個別單位完全偏離內控制度。另外，還有部分單位沒有基于內控制度作出重大決策，甚至僅由一個人說了算，這極有可能造成決策失誤，威脅資產安全。最后，內控監管系統優化速度較慢。制度落實情況與內部監督系統密切相關，有些單位內部監管系統不完善，內控管理工作就無法有序開展，內部管理質量也無法有效提高，進而影響最終內控效果。

（六）對財務管理不夠重視，內控制度執行不力

事業單位內部存在的財務問題主要體現在對于內部財務管理關注度不高這一方面。盡管財務管理方式是事業單位全面經營的核心體系，但鮮有事業單位對于財務管理表現出充分的關注熱情。較為明顯的一點是，在很多事業單位財務內部管理與控制中，各項工作存在規范不夠清晰并且形式簡單，并且未制定行之有效的財務管理規范條例等問題。由于目前我國事業單位內部財務管理還沒有真正受到重視，所以內部財務控制并不能完全發揮自身作用。很多事業單位對內部財務管理的認識不全面，導致財務內部控制長期以來處于被動狀態，進而使得財務內部控制效果并不理想。另外，有些行政事業單位的內控制度并未落到實處，處于紙上談兵的狀態，因此，這些事業單位內控制度執行不力的問題較為突出。

三、《政府會計制度》改革下行政事業單位開展內控建設的策略

（一）改進內控活動，強化內控制衡

內部控制活動對于單位管理來說非常關鍵，內部控制一定要滿足新《政府會計制度》的要求，還需要結合單位實際建設情況，對單位流程進行梳理，注重關鍵管理環節的優化，分析管理中存在的相關風險特點，這樣才能使內部控制活動管理更細致和完善。同時，要明確建立預算管理體系是基礎，建立健全內控制度是核心，強化審計監督是保證目標，從而顯著提升內部控制系統工作效率。預算編制活動的重點是完善預算支出結構、保證遵紀守法和改進資金流動管理策略。

內部控制應平衡部門權利。行政事業單位要根據財政部下發的相關指導文件，在本單位內部落實分工負責、權利到位、層級授權、定期輪換。此外，內部制衡制度是指單位針對與工作流程、職責分配和人員安置有關的監督和相互制約領域制定管理和控制方法。特別是業務活動需要考慮單位的具體情況，在各級實施制衡制度，并確保單位內的決策、執行和控制三個方面既相互獨立又相互關聯。具體辦法是樹立勤儉節約、清正廉潔的理念，對達不到輪崗條件的部門，通過專項審計措施加強監督和控制，避免出現濫用職權等問題；通過分事行權、設崗設責、分級供給權益等措施，為正常行使職權創造有利條件，確保各項工作依法合規地開展，同時優化輪崗制度以強化權力運行效果。如果工作人員人數相對較少，難以確保適當的職責分工，內部審計活動可在不同時間進行，或者與外部第三方機構合作進行，以便在監督職權行使和有益補充之間取得平衡，達到相輔相成的效果。

（二）健全考核機制，強化薄弱環節

事業單位考核機制作為保障單位工作人員發揮主觀能動性的重要途徑，具有增強單位內部控制實效性的作用。但當前事業單位在落實績效考核機制的過程中還存在一些問題，難以有效發揮其作用［2］。所以，需要采取相應對策加以解決。在新《政府會計制度》的規約下，為做好對單位的有效監管，要滿足重新審視單位內部控制活動發展情況的要求，在進一步優化內控活動體制的前提下，對單位的內部管理情況開展常態化監督，認真審計單位財政資金的流向、內部管理狀況等，形成健全的內部考核激勵機制，并結合政府預算編制，實現監督管理單位日常內部控制活動的目的。

此外，還需要定期考核事業單位的財務管理內部控制工作情況，對事業單位內部的整體情況進行調查分析，適當參考職工的建議來編制準確的考核報表，同時利用考核報表完善考核激勵機制，使考核體系更加適應事業單位內控制度的特點。還需要對內部管理薄弱環節進行研究，以此推動事業單位內控的總體效率進一步提高。

（三）健全內控制度體系，完善資產核算制度

近幾年，我國政府部門高度關注財稅改革，財務報告是改革中的重點內容，能夠有效解決單位債務風險問題，要積極健全內控制度體系并加大管理力度，以達到理想的內控效果。

其一，健全預算管理體系。在進行預算管理時，各單位要把預算會計和財務會計有機結合起來，讓兩者可以同步開展相關工作，保證新《政府會計制度》得到落實。

其二，建立流程監管制度。監督與控制工作的缺位會不可避免地帶來很多問題，要想將內控管理作用發揮到極致，各單位應該建設好與其職責匹配的審核體系，并按照新《政府會計制度》的要求加大檔案管理、資金管理力度等，這樣才能更好地解決工作中存在的問題。此外，各單位必須健全預算編制質量評價系統，以保證預算編制內容科學合理，同時還須把內部監管系統滲入管理工作中，以提高內控管理水平。

其三，要完善固定資產核算機制。新《政府會計制度》進一步確定了固定資產會計核算范圍和確認準則，并對會計核算方法作了進一步細化說明。由于市場的不斷發展，市場競爭也越來越激烈，在此背景下，事業單位的內部控制工作應當重點關注單位內部資產，并依靠當前的管理體系，及時查漏補缺，建立健全固定資產會計核算、清查、管理機制，逐步開展固定資產的報廢、管理、折舊和盤點等工作，使單位固定資產結構更完整，提高財會信息系統的精準性。

（四）提高信息化水平，注意大型資產的管理

信息化水平對行政事業單位的發展至關重要，各行政事業單位應按照新《政府會計制度》的要求，提高本單位的信息化水平。同時，有必要建立預警信息和溝通機制，健全內部風險保護措施，以有效提高內部控制質量。由于目前部分業務單元信息化程度較低，需要積極搭建控制平臺，為單位的信息化建設打下堅實基礎。此外，應該以普遍性原則為指導，特別注意對大型資產的管理［3］。

購買大量資產時，要探討和調查其可行性，按照有關制度并按權限要求報批，必要時要請專家和技術人員一起研究；資產運行過程中要加強日常維護和保養，對操作者進行技術統計，分析其投入和回報比率，以判斷其是否達到預定目標；資產處理要按照公正、公開、公平的原則進行，不得擅自辦理。另外，還應借鑒、參考國外的成功經驗，定期或不定期開展單位審計，發現問題后及時反饋信息，評測內控管理情況并依據控制結果制定相應獎懲措施。注重內部審計技術創新，引進先進的科學技術全面增強內控的時效性，推動單位內控工作科學有效地開展。

（五）完善內控方案，搞好內控組織建設

各單位必須制訂健全有效的內部控制方案，以確保內部控制機制的順利運行和行政事業單位職員工作水平的有效提高。只有將這些措施落到實處，才能使各項業務順利開展。當前行政事業單位改革不斷推進，對于內部控制也提出了新的要求，尤其是對財務管理提出了更高的要求。因此，加強財務管理與內部控制顯得尤為重要。為了保證工作的有序進行，在優化內控體系的過程中，需要財務部門和業務部門相互配合，強化互控和自控機制。同時，應在各單位定期開展內部控制外聯和培訓，以確保所有工作人員都積極參與內部控制管理。

事業單位要立足常態化，做好內控組織建設，建立內控小組。在這一過程中，每個成員必須清楚自身職責，并且對單位已有的活動、業務等有較為全面的了解；通過日常審計與監控制度，加強人員行為約束，循序漸進地完成系統性梳理工作，形成較為完善的內控體系，以把握全過程中某些環節的風險。如此一來，內控工作成效將明顯提升，單位本身也將具備更強大的防控能力，能夠對可能發生的各種風險做到事前防范，進而更好地為人民服務和參與社會管理。

（六）增強預算執行意識，優化風險評估機制

行政事業單位應增強全面實施預算管理的意識，從而對整個業務單位承擔起全面責任。特別是在《政府會計制度》改革的大背景下，為了實現具體的預算目標，有必要仔細劃分各部門責任，以確保預算成績和報告之間的一致性。要建立定期報告制度，主動分析預算執行的具體結果，并審查預算執行情況與目標之間存在差異的具體原因，然后采取具體行動加以改善。另外，應借鑒政府部門關于績效管理的要求，建立更完善的評估體系，以彰顯績效管理工作導向性價值，增強實際管理效果。

行政事業單位應定期開展風險評估工作，靈活應用專業知識，結合職業經驗科學地識別風險控制關鍵點，制定精準的風險防控策略，有效強化風險防控，及時預警風險，形成精準科學的風險識別以及風險評估機制，預防各種風險。事業單位應堅持實事求是、因地制宜原則，增強風險評估各環節的可操作性，并形成精準有效的評估成果，合理細化風險評估涉及的各環節，科學識別單位資產中可能存在的各種風險。

（七）推廣預算管理模式，核算資產與負債

預算管理的特殊屬性為我國行政事業單位在新時期的發展奠定了基礎。事業單位能夠在財務內部管理層面應用預算工作方法，全面推廣預算管理模式，從政府會計角度出發，構建完善的財務預算指導制度，推動新舊《政府會計制度》的完美對接，深入內部資產調查，確定損益，構建財務清理和財產清查的程序。受歷史因素的影響，一些事業單位存在許多遺留問題，給財務核算帶來不利影響。在這種情況下，事業單位應科學分析、系統整理資產，按照有關規定進行歸類，形成準確的區分，避免發生核算上的交叉或者重復。同時，還應加強相關人員培訓，指導財務人員處理好固定資產的正確歸屬問題以及折舊問題，為高效精準地開展核算工作奠定堅實基礎，推動工作效率大幅提高，確保新舊制度之間的良好對接。

（八）加強內部審計監督，強化資產流轉管理

行政事業單位要加強對資產流轉的管理，排除部門之間的溝通隔閡，對固定資產的交付和驗收要構建嚴格的制度。在新《政府會計制度》下，事業單位若要外購固定資產，應當根據物品狀況簽發驗收單和編制有關驗收報告，以此保證信息互通，便于資產管理、驗收等有關部門之間的信息交換，杜絕錯漏［4］。同時，還應建立存貨管理制度，按照新《政府會計制度》的要求建立具有較強針對性的存貨分類標準。在新《政府會計制度》下，行政事業單位應強化內審監督，細化職責，加強內審監管工作，統一協調內審管理體系，各個部門之間應加強協調與合作，共同建立一個高效、優良的監督機制，將有關職責細化、落實到位，清晰劃分單位人員職責權限，避免發生錯漏。

（九）提高財務人員綜合素養，強化職工責任意識

事業單位在招聘環節要嚴格甄別財務工作人員，聘請專業能力強、職業素養好的高素質人才加入財務管理團隊，從而為內控工作的高效、良好開展奠定堅實的人力資源基礎。事業單位應重視財務工作人員的崗位繼續教育工作，定期組織財務工作人員參與財務培訓工作，幫助財務工作人員鍛煉與強化各種專業技能，使其潛移默化地養成良好的職業素養，推動單位財務管理質量與效率大幅提升；指導財務人員樹立良好的法治觀念，強化自身的責任意識，并編制出一套科學、完善的管理培訓計劃，計劃分年、季兩部分進行，計劃編制完成后交人事部門進行審查并最終由培訓工作的負責人批準，邀請內控專家來單位講解內控管理知識和技能。同時，各單位還可以舉辦內控管理講座、知識競賽、演講大賽等，讓職工主動參與到活動中，了解更多的內控管理知識和增強內控管理意識。

四、結語

隨著新《政府會計制度》的不斷推進實施，事業單位對它的運用也越來越成熟，但是目前我國事業單位的內部控制尚處在探索階段，在相關工作中還有很多不足之處，嚴重限制了事業單位各項業務的發展，如果不能及時解決這些問題，勢必會影響整個社會經濟發展。這就要求行政事業單位進一步加強內部控制，只有這樣才能夠推動自身的健康持續發展。