科技社團分支機構規范化建設研究

崔新陽

分支機構作為科技社團的重要業務部門，其發展現狀直接影響科技社團功能的有效發揮。近年來，隨著學科的交叉與融合，全國科技社團分支機構蓬勃發展，快速發展中出現了一些問題與困惑，如何規范和優化分支機構的組織機構、運行機制和財務管理等，成為科技社團分支機構能力建設的重要方面。截至2022年10月，在民政部登記的全國性科技社團有300 余家，其中中國科協所屬全國學會214 家，占70%以上，中國科協所屬全國學會是中國科技社團的主力軍。按照中央的統一部署，民政部、中國科協等相關管理部門針對科技社團分支機構的運行與管理提出了更為具體的要求，因此，剖析分支機構發展現狀，規范分支機構設置，加強分支機構管理，最終實現分支機構設立科學、管理規范、良性發展至關重要。

一、加強科技社團分支機構能力建設具有重要意義

科技社團高質量發展是落實黨中央決策部署的必然要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會組織工作，要求“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”①。黨的十九大報告強調了社會組織在實現國家治理體系和治理能力現代化，乃至促進全球治理體系變革的重要性。因此，加強科技社團自身建設、提升創新服務能力、發揮科技社團組織整體優勢是有效服務國家戰略的需要。

分支機構能力建設是科技社團高質量發展的重要支撐。分支機構是科技社團依據業務范圍的劃分或者會員組成特點而設立的專門從事某項業務活動的機構，不僅是科技社團的重要組成部分、聯系會員和學科領域科技工作者的重要橋梁，更是科技社團開展活動和服務會員的組織基礎和支撐力量。分支機構能力建設是一項系統工程，包括完善分支機構治理結構、建立科學的制度體系、擁有嚴格的動態管理等。新形勢下，分支機構規范化管理和運行是全國科技社團改革和高質量發展的必然要求和重要任務。

規范分支機構管理是科技社團防范和化解風險隱患的重要舉措。2022年4月，民政部印發《關于開展全國性社會團體、國際性社會團體分支（代表）機構專項整治行動的通知》（民函〔2022〕19 號）②，通過專項整治行動開展，清除一批名存實亡的分支（代表）機構，整改一批不規范的分支（代表）機構，激活一批效能不高的分支（代表）機構，著力防范化解全國性和國際性社會團體分支（代表）機構風險隱患，促進全國性和國際性社會團體高質量發展。近年來，全國科技社團分支機構發展迅速，在服務經濟社會發展中做出積極貢獻，但有些全國科技社團未按要求建立健全管理制度、加強分支機構自律管理，導致違法違規問題時有發生，對經濟社會穩定發展大局帶來不良影響。因此，規范分支機構管理對科技社團防范化解風險隱患至關重要。只有構建規范的分支機構管理模式、不斷加強自律管理、健全監督機制，才能不斷提高自身的社會公信力，贏得良好的聲譽和廣泛的信任。

二、分支機構管理與運行逐步規范化

分支機構規范化管理和運行是分支機構能力建設的重要任務，相關職能部門出臺了規范分支機構的管理辦法。2021年9月，民政部印發《“十四五”社會組織發展規劃》③，強調要加強內部治理?；谥袊茀f所屬全國學會2014—2021年年度檢查工作報告數據，分析中國科協所屬214 家全國學會發現，近年來科技社團分支機構發展迅速，分支機構管理與運行逐步規范化。這主要體現在以下三方面：

（一）政策支撐更加有力，激發分支機構活力

2013年底，國務院發布關于取消和下放一批行政審批項目的文件④，民政部落實相關要求，取消全國性社會團體分支機構、代表機構登記行政審批⑤，因此分支機構的設立方式發生了轉變，由原先的登記管理部門審批轉變為理事會和常務理事會決定分支機構的設立。在2010年之前，中國科協所屬學會成立分支機構經過登記管理機關審批的占96%，理事會（常務理事會）討論通過的占4%。2013年，登記管理機關審批的占60%，理事會（常務理事會）討論通過的上升至40%。截至2021年，新設立分支機構均為理事會（常務理事會）討論通過。

科技社團對分支機構的設立有了更大的自主權，對促進科技社團改革發展、激發活力起到了促進作用。2014—2021年，中國科協所屬全國學會分支機構呈現出快速增長趨勢，2021年分支機構數量比2014年增加了2350 個，每年新增約300 個，2018年分支機構增長數量最多，達到440 個，增長率為9.6%。

從學科分類來看，如圖1所示，中國科協所屬學會中，工科學會分支機構總數最多，2021年分支機構2276 個，占38.5%；其次是理科學會，共1286 個，占21.8%；最少的是農科學會。但從平均值來看，醫科學會的分支機構均值最多，平均每家學會有43.8 個分支機構，交叉學科學會最少，平均每家學會有17.2 個分支機構。從分支機構增長速率來看，如圖2所示，醫科學會和交叉學科學會分支機構增長率要高于其他類型學會，增長速率較慢的為農科學會。

（二）不斷提高治理能力，加強負責人隊伍建設

圖1 不同學科全國學會分支機構數量（個）

圖2 不同學科全國學會分支機構增長率

目前，分支機構負責人呈現出知識化、規范化、年輕化的特征。中國科協所屬學會重視青年人才挖掘培育，通過社會招聘選拔和培養一批水平高、能力強、熱心學會事業的青年干部從事學會工作。根據2021年的年檢統計數據，從分支機構負責人學歷結構上看，博士∶碩士∶本科及以下=4∶1∶1，學會分支機構管理運行團隊更加專業化；從年齡結構上看，年齡在70 歲以上屬于超齡任職的有230 多人，60—69 歲之間的有1900 多人，50—59 歲之間的比例最高，達2700 多人，40—49歲之間的有540 多人，40 歲以下的僅40 多人，年齡結構呈年輕化趨勢，對于發現和激勵優秀人才、提高工作效率、完善隊伍建設有著重大作用；分支機構負責人在政治面貌結構方面，中共黨員∶民主黨派∶群眾=9∶1∶1，有利于中共黨員在學會工作中發揮引領作用。

分支機構負責人任職方式一般有社會團體自主選舉、社會團體聘用、社會團體指派或任命幾種形式，其中以社會團體自主選舉產生為主。根據年檢統計，由社會團體自主選舉產生的比例提高，社會團體聘用、指派或任命的比例降低，更加體現了民主辦會。

（三）提升財務管理質效，增強風險防控能力

2014年12月，民政部、財政部、人民銀行聯合發文，要求分支機構財務納入總會統一核算⑥。分支機構、代表機構是社會團體的組成部分，不具有法人資格，不得另行制訂章程，不得開設銀行賬戶。社會團體分支（代表）機構的全部收支應當納入社會團體財務統一核算、管理，不得計入其他單位、組織或個人賬戶。

2014—2021年，中國科協所屬全國學會分支機構財務核算方式隨年份增加出現顯著變化，如圖3所示，目前無財務收支的分支機構仍占主體，但其比例基本呈現逐年遞減趨勢。根據2021年年檢資料，無財務收支的分支機構占比降至59.20%。在有財務收支的分支機構中，以納入社會團體核算為主，并且其比例逐年上升，由2014年的10.70%增長至2021年的40.59%，平均增長率約30.58%。根據2021年年檢資料顯示，中國科協所屬學會的5909 個分支機構中，40.59%的分支機構有財務收支，其中納入學會團體核算的占99.50%，體現了學會對分支機構管理規范性的增強。

三、分支機構規范化建設中的常見問題及原因分析

圖3 中國科協所屬全國學會分支機構財務核算方式

（一）分支機構設立缺乏“頂層設計”,管理制度體系不健全

目前，設立分支機構缺少清晰的規劃和明確的標準。有些科技社團對分支機構管理不到位，制度體系不健全。由于歷史原因，一些科技社團對分支機構設置缺乏頂層設計，對設立分支機構應具備的基礎條件、成熟度、中長期規劃和發展路徑等都缺少科學的論證和研究，沒有明確的標準，這直接導致了部分分支機構數量過多、增加過快,業務交叉嚴重，發展空間不足，發展不平衡，活力不夠。分支機構管理缺乏完善、系統的制度體系，科技社團的監管和服務難以到位，導致違規現象時有發生。有些科技社團未制定相應的分支機構管理制度，即使制定了管理制度的科技社團也在一定程度上存在制度不健全、不完善和修改不及時等情況，致使分支機構管理缺乏明確的制度依據，導致分支機構出現設立條件不明確、程序不清晰、名稱不規范、換屆不及時等問題。

（二）分支機構缺乏科學、有效的考評機制和財務機制

民政部取消分支機構審批事項后，科技社團對分支機構的設立有了更大的自主權，在分支機構的規范化建設中更具有主體地位。目前來看，分支機構的考評機制和財務機制問題尤為突出。一是分支機構管理缺乏科學、有效的考評機制?？萍忌鐖F對分支機構的考評工作持模棱兩可的態度，有些科技社團對考評心存顧忌：一方面，科技社團本身工作人員有限，分支機構又多，大量的考評工作給科技社團增加了工作量，也擔心給分支機構支撐單位添“麻煩”，擔心會遇到阻力；另一方面，考評也會暴露自身的管理問題，沒必要“自找麻煩”，只要分支機構不出大問題就可以了。這就導致部分科技社團未制定分支機構考評辦法，也有部分科技社團雖有考評辦法，但缺乏系統性和實操性，尤其是多年前制定的制度已經不能適應現在管理工作的需要，缺少退出機制，亟待改進和修訂。二是分支機構的財務管理既缺少明確、統一的政策依據，又缺少具有實操性的實施細則?？萍忌鐖F對分支機構的財務管理主要依據民政部的《非營利性組織財務管理制度》，民政部、財政部和人民銀行的其他相關文件要求，有行業主管單位（支撐單位）的科技社團，通常還依據行業主管單位（支撐單位）的有關要求，這些文件要求大多提出了宏觀政策和基本要求，缺少政策的解讀和說明，各科技社團對政策的理解不同，制定的實施細則不同，導致財務管理還存在空白點或誤區。在實際工作中，“行”與“不行”更多取決于科技社團對財務管理的寬緊程度，管得過緊，一定程度上會影響分支機構開展活動的積極性，比如能辦的活動不辦了，能辦大的活動辦小了，能主辦的活動只掛名了；管得過松，分支機構會產生打“擦邊球”的想法，增加財務風險。

（三）多頭管理導致監管和支持力度不夠

目前，大多數全國學會實行登記管理機關和業務主管單位雙重管理，但分支機構還有一個更直接的管理——支撐單位。支撐單位可以為分支機構提供專業和權威的學術支持，為分支機構開展工作提供必要的人、財、物和辦公場所；反過來，分支機構也為支撐單位提供了服務行業、服務會員和科技工作者、推動學科發展和科技進步的平臺，這是一種“共贏”的合作機制。這種機制也有一定的不利因素，一方面，分支機構作為科技社團的專業組織，不具有獨立法人資格，其法律責任由科技社團承擔，這種性質使得支撐單位對分支機構的行為不承擔法律責任，沒有管理風險，加上支撐單位有自己的主營業務，或承擔的分支機構數量比較多，疏于管理的情況比較普遍；另一方面，分支機構的人、財、物主要由支撐單位提供，各分支機構又分散在不同的支撐單位，全國科技社團可能想管但又不好管理。因此，科技社團加強分支機構能力建設的同時，要爭取支撐單位的配合和支持，共同建設和管理好分支機構，努力形成互為依托、共同發展的“共贏”格局。

四、加強分支機構能力建設的對策

（一）分支機構能力建設應堅持的原則

分支機構能力建設應堅持以下三個原則：一是堅持發展理念?？萍忌鐖F應圍繞國家重大戰略部署、科技發展趨勢、學科發展需求及自身工作需要等開展分支機構設立、調整工作。二是依章依規管理?？萍忌鐖F設立、變更和撤銷分支機構應當經科技社團理事會（常務理事會）充分醞釀討論，履行民主程序通過，以會議紀要形式記錄在案。三是明確科技社團法人主體。科技社團的分支機構不具有法人資格，其法律責任由設立該分支機構的全國科技社團承擔。同時要認真把好成立關口，嚴防違反規定設立分支機構。要從嚴加強自律管理，確保分支機構規范運作，要定期開展自查自糾，優化分支機構結構功能。

（二）以黨建促會建，強化對分支機構的政治引領

認真貫徹落實黨中央關于加強社會組織黨建工作的重要指示精神，增強科技社團分支機構黨員的政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，強化政治責任感和使命感，全面推進分支機構黨建工作，實現科技社團整體黨的組織和黨建工作“兩個全覆蓋”，發揮科技社團黨組織的政治引領作用，推動科技社團分支機構健康、科學發展。根據科技社團分支機構的實際情況，積極推進在有條件的分支機構中建立黨組織，暫時沒有條件建立黨組織的，可建立分支機構黨建工作聯系人制度，明確工作職責和活動規范，以黨建促會建，切實加強分支機構的黨建工作，以堅強的政治引領為分支機構的健康發展提供政治保障。

（三）加強相關管理制度建設，保障分支機構規范運行

要建立完善相關制度，保障分支機構的發展。一是建立科學完善的管理制度體系。建章立制，明確科技社團法人主體，對分支機構依章依規管理。制定分支機構管理辦法、考核辦法和獎懲辦法，建立退出機制，優勝劣汰，形成完整的管理制度體系。二是建立嚴格清晰的財務管理辦法。保證分支機構工作開展有序，財務管理規范。三是建立高效、便捷的日常管理制度。如明確的換屆流程、發文流程、蓋章流程等，為分支機構日常運行提供基礎保障。四是加強分支機構信息化管理。通過信息化手段，提高管理效率，為分散各處甚至異地辦公的分支機構提供準確、高效、便捷的工作平臺，保證管理工作的高質量和實效性。

（四）以服務促管理，加大對分支機構的支持力度

加強分支機構與登記管理單位、業務主管單位和支撐單位的聯系和溝通，爭取對分支機構管理上給予更多有效支持。例如，在明確科技社團作為分支機構的責任主體基礎上，理順科技社團、分支機構和支撐單位的關系，通過簽訂戰略合作協議、共建協議等形式，明確三方工作職責和定位，增加三方主體之間的黏性，形成科技社團與支撐單位優勢互補、相互支持、共同促進的良好格局。如中國電子學會通過與支撐單位簽訂共建協議，不僅明確了財務責任，還把分支機構工作人員的考核與所在單位的待遇、職稱和晉升等結合起來，為分支機構的發展出實招、辦實事。科技社團要加強對分支機構的指導與服務，以指導促規范，以服務促管理，增強科技社團對分支機構的凝聚力和分支機構工作人員的向心力、歸屬感。具體做法包括：通過制定科技社團的發展戰略規劃，引導和指導分支機構開展前沿科技研究；通過舉辦工作交流會、沙龍、培訓等，加強政策引導和解讀；通過多種方式和渠道充分了解他們在工作、生活中的困惑、困難和需求；通過合作舉辦學術交流活動，充分調動分支機構的專業資源和工作積極性；通過建立統一的科技社團信息平臺，提高分支機構的工作質量和水平等。

總之，深入研究科技社團發展規律，解決分支機構管理中長期存在的難題，加強分支機構的規范管理，促進分支機構健康持續發展，是科技社團高質量發展的需要，更是新形勢下國家對科技社團提出的新任務和新要求。要堅持問題導向，以管理為手段，采取有針對性的措施和辦法，努力探索規范、有效的分支機構管理模式和治理方式，真正實現對分支機構的科學管理，有效促進科技社團事業的繁榮發展。

注釋：

①中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2901370.htm。

②民政部關于開展全國性社會團體、國際性社會團體分支（代表）機構專項整治行動的通知，https://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/202204/20220400041255.shtml。

③民政部關于印發《“十四五”社會組織發展規劃》的通知，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-10/08/content_5641453.htm。

④《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發〔2013〕44 號），http://www.gov.cn/zhengce/content/2013-12/10/content_1205.htm。

⑤《民政部關于貫徹落實國務院取消全國性社會團體分支機構、代表機構登記行政審批項目的決定有關問題的通知》（民發〔2014〕38 號），https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?id=12893&mtype=。

⑥《關于加強社會團體分支（代表）機構財務管理的通知》（民發〔2014〕259 號），https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=13341。