關于完善黃河流域防洪工程體系相關舉措的思考

摘 要：針對黃河流域現狀防洪工程體系建設情況及防洪能力進行了全面分析和綜合闡述，并客觀梳理了黃河流域現狀防洪工程體系存在的主要問題。分別從河庫蓄泄關系變化、經濟社會發展對防洪提出的新要求和極端天氣事件帶來的新挑戰3個方面分析了新發展階段黃河防洪面臨的新形勢。基于此，提出了完善“上攔”工程、鞏固“下排”工程、推進蓄滯洪區安全建設和實施河道及灘區綜合提升治理工程等流域防洪工程體系完善舉措，為推動我國新階段水利高質量發展提供技術支持。

關鍵詞：防洪；工程體系；防洪形勢；黃河流域

中圖分類號：TV87；TV882.1 文獻標志碼：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2022.01.002

引用格式：張金良.關于完善黃河流域防洪工程體系相關舉措的思考[J].人民黃河，2022，44（1）：5-9.

ThoughtsonMeasuresforImprovingtheFloodControlEngineeringSystemoftheYellowRiverBasin

ZHANGJinliang1，2

（1.YellowRiverEngineeringConsultingCo.，Ltd.，Zhengzhou450003，China；2.KeyLaboratoryofWaterandWaterSafetyoftheYellowRiverBasin，MinistryofWaterResources（Preparatory），Zhengzhou450003，China）

Abstract：ThearticledescribedthecurrentfloodcontrolprojectsystemconstructionandfloodcontrolcapacityoftheYellowRiverBasin，andobjectivelyanalyzedthemainissuesexistinginthefloodcontrolprojectsystem.ItanalyzedthenewsituationoftheYellowRiverflood controlinthenewdevelopmentstagefromthreeaspects，includingchangesintherelationshipbetweenstorageanddischargeofriversand reservoirs，higherrequirementsforfloodcontrolbyeconomicandsocialdevelopment，andnewchallengesbroughtbyextremeweatherevents. Itproposedtoimproveimpoundmentprojectintheupperreaches，consolidatethedischargeprojectinthelowerreaches，promotethesafety constructionoffloodstorageanddetentionareas，implementcomprehensiveimprovementprojectsforriverchannelandfloodplain，andother measurestoimprovetheriverbasinfloodcontrolengineeringsystem.

Keywords：floodcontrol；engineeringsystem；floodcontrolsituation；YellowRiverBasin

防洪安全是我國水安全的重要組成部分，確保黃河防洪安全、長治久安是黃河保護與治理的首要任務。2008年國務院正式批復的《黃河流域防洪規劃》，明確了近期（2015年）和遠期（2025年）的規劃目標和總體布局[1]。該規劃實施以來，黃河流域開展了大規模的防洪工程建設，防洪工程體系初步形成，防洪能力顯著提高。隨著防洪工程建成投運，流域水情、工情發生變化，對洪水蓄泄關系也產生了影響，加之氣候變化與極端天氣的影響，黃河流域防洪面臨新形勢。當前我國已進入新發展階段，水利部提出新階段水利高質量發展的總體目標是全面提升國家水安全保障能力，為全面建設社會主義現代化國家提供可靠的水安全保障[2-7]。站在新的歷史起點，分析黃河防洪工程體系存在的短板，優化完善黃河流域防洪體系，為黃河流域經濟社會高質量發展提供支撐，具有十分重要的現實意義。

1 黃河流域防洪形勢

1.1 黃河防洪工程體系建設情況及防洪能力

以干支流骨干水庫為核心、河防工程為基礎、分滯洪工程為保障，輔以河道整治工程等，共同構建起黃河防洪工程體系。黃河流域防洪調控理念為：以干支流控制性骨干水庫為主要調控手段攔洪削峰，減輕下游防洪壓力；以堤防為基礎，發揮河道、灘區槽蓄作用；遇特大洪水水庫調蓄能力不足、下游河道水位接近或者達到保證水位時，啟用蓄滯洪區接納超量洪水，保障重點地區防洪安全。黃河上中下游防洪工程體系分述如下。

（1）下游。黃河下游是防洪最重要的河段，中游已建成三門峽、小浪底、陸渾、故縣、河口村等干支流控制性水庫，同時4次加高培厚下游兩岸黃河大堤，完成了標準化堤防工程建設，開展了河道整治工程建設，完成了東平湖滯洪區防洪工程建設，明確了北金堤滯洪區為保留滯洪區，基本建成了“上攔下排、兩岸分滯”的下游防洪工程體系。現狀三門峽、小浪底、陸渾、故縣、河口村水庫總防洪庫容147.3億m3，至小浪底水庫正常運用期，總防洪庫容約106億m3，5座水庫聯合運用可將黃河下游花園口百年一遇洪水由29200m3/s削減至15700m3/s、千年一遇洪水由42300m3/s削減至22600m3/s，接近下游（花園口斷面）大堤的設防流量[8]；下游標準化堤防建設基本完成，長度1371.1km，使艾山以上河段防洪標準達到近千年一遇；下游有險工147處（總長度334.3km）、控導護灘工程234處（總長度494.9km），可使大部分河勢得到基本控制；下游有滯洪區2處，東平湖滯洪區為重點滯洪區（可分滯黃河洪量17.5億m3），北金堤滯洪區為保留滯洪區（可分滯黃河洪量20.0億m3）。

（2）上游。已建成龍羊峽、劉家峽、海勃灣等梯級水庫24座，青海—甘肅河段建設堤防895km，寧夏—內蒙古河段建設堤防1417km、河道整治工程255km，初步建設了“上控、中分、下排”的上游防洪防凌體系。龍羊峽、劉家峽水庫設計防洪水位以下總庫容41.6億m3，兩庫聯合防洪運用后，蘭州城市河段防洪標準達到百年一遇，寧蒙河段堤防防洪標準達到20～50a一遇，對保障蘭州市和寧蒙平原等地區的防洪防凌安全起到至關重要的作用。

（3）中游及主要支流。中游禹門口至三門峽大壩河段已建成各類護岸及控導工程256km，減少了塌灘塌岸等水患災害。沁河下游已建堤防164km，防洪標準達到25～100a一遇；伊洛河已建堤防及護岸總長389.3km，防洪標準為20～100a一遇；渭河下游已建堤防265.42km，防洪標準為50～300a一遇。

1.2 黃河防洪工程體系存在的主要問題

經過人民治黃70多年的持續建設，黃河防洪工程體系建設取得巨大成就，但黃河水少、沙多、水沙關系不協調的根本特性尚未改變，洪水風險依然是流域的最大威脅[9-11]，當前防洪能力仍有明顯短板，確保黃河安瀾須臾不可放松。

（1）“上攔”工程不健全。目前海勃灣、河口村水庫已建成投運，東莊水庫正在建設，但規劃的黃河干流七大控制性骨干工程中還有黑山峽、古賢、磧口水庫尚未建設。上游龍羊峽、劉家峽水庫距離寧蒙河段遠，對凌汛調控能力不足；龍羊峽水庫為多年調節水庫，擔負著調蓄流域水資源的重要任務，平水、枯水年汛期很難棄水泄洪，不能協調寧蒙河段水沙關系，難以遏制新懸河發育態勢、不能恢復和長期維持主槽過流能力[12]。中下游小浪底—花園口區間（簡稱小花間）尚有1.8萬km2無工程控制區，百年一遇洪峰流量達12000m3/s，預見期僅有8h，嚴重威脅下游防洪安全；現有的萬家寨水庫庫容小、三門峽水庫運用水位低，防洪運用會造成灘庫容損失，缺少較大防洪庫容的控制性骨干水庫防御大洪水；小浪底水庫調水調沙后續動力不足、水沙調控體系的整體合力無法充分發揮，也難以降低潼關高程、減輕渭河下游淤積。三門峽水庫防洪運用水位333.65m以下庫區有11.3萬居民，陸渾水庫設計水位327.5m以下庫區有10.2萬居民，故縣水庫設計水位548.55m以下庫區有1.57萬人，庫區人口眾多影響水庫防御大洪水運用。

（2）“下排”工程尚不完善。下游河道整治工程尚不完善，高村以上299km游蕩型河段河勢未得到完全控制；下游河道灘唇一般高于黃河大堤臨河地面3m左右，最大達5m，“二級懸河”態勢嚴峻，易發生橫河、斜河、滾河，危及堤防安全；灘區治理難題亟待破解，河南省和山東省灘區居民遷建規劃實施后，仍有近百萬人生活在受洪水威脅的區域中，灘區防洪運用與經濟發展之間矛盾突出；部分引黃涵閘、分洪閘等穿堤建筑物存在安全隱患，影響堤防整體安全；河口地區防洪工程仍不完善，刁口河入海備用流路嚴重萎縮。上游甘肅永靖縣城等河段堤防工程仍未達標，寧蒙河段河道整治工程尚不完善，堤防未經過大洪水的實際檢驗，可能存在防洪風險；內蒙古河段灘區仍有1萬多人受洪水威脅。中游禹門口至三門峽大壩河段整治工程不完善，塌灘、塌岸現象時有發生，危及沿岸群眾；渭河下游河道淤積嚴重，潼關高程居高不下，黑河、白河、大黑河、無定河、伊洛河、沁河等支流防洪工程也均不完善。

（3）“分滯”洪區建設滯后，影響分洪運用。東平湖滯洪區內有人口28.55萬（老湖區7.05萬人、新湖區21.50萬人），安全設施建設嚴重滯后，影響滯洪區分洪運用。北金堤滯洪區人口209.86萬人（河南省208.30萬人，山東省1.56萬人），作為防洪保留區，原設計分洪量為20億m3，小浪底等五庫聯合運用后，千年一遇洪水分洪量約1億m3，萬年一遇洪水分洪量約7億m3。2008年內蒙古河段凌汛決口后，內蒙古河段兩岸建設了6個應急分凌區，目前只有烏蘭布和、河套灌區及烏梁素海2個較大的分凌區能夠正常啟用，另外4個規模較小的分凌區仍未建設完成，達不到設計的分洪分凌能力。

（4）其他薄弱環節。沿黃城市發展進程加快、范圍擴大，部分城市防洪排澇工程不足、標準不夠，滿足不了城市發展和生態治河的需要。病險水庫與淤地壩除險加固、中小河流治理任務尚未完成，山洪、泥石流災害仍時有發生。

2 新發展階段黃河防洪面臨的新挑戰

（1）受自然因素和人類活動共同影響，河庫蓄泄關系發生變化。①水沙情勢變化影響。下墊面受氣候變化和人類活動的影響以及經濟社會發展耗用水量大幅增加，進入黃河的水沙量逐步減少，20世紀80年代中期以來黃河水沙發生顯著變化，2000年以來水沙量減少幅度更大。但從長遠來看，黃河水少沙多、水沙關系不協調的問題依然存在，2000年以來潼關站汛期含沙量為20kg/m3左右，表明黃河仍是一條高含沙河流，小浪底水庫攔沙期后下游河道仍將呈淤積狀態，在無足夠外來水源的情況下，河床仍有可能繼續淤積抬高，導致主槽淤積萎縮，過流能力下降。為此，控制洪水和處理泥沙仍然需要采取綜合措施。②人類活動影響。流域內大量水利水保工程、橡膠壩工程以及伊洛河、沁河等歷史自然滯洪區沿河堤防工程的建設，改變了流域坡面產匯流與河道水流演進規律。2010年后，2012年、2018年、2019年、2020年上游連續發生較大洪水，水庫汛期泄洪，寧蒙河段主槽過流能力略有恢復；中下游小浪底等水庫根據不同水沙條件持續進行調水調沙，使黃河下游主槽最小過流能力提高至5000m3/s。水庫一段時期的清水下泄，使得河床發生較為明顯的沖刷，河道過流能力和槽蓄能力提高，有利于降低洪水位；同時，河道調整加劇，導致灘岸崩塌，可能危及堤防安全和岸線穩定。

（2）經濟社會發展對防洪提出更高要求。一方面，隨著經濟社會持續發展，產業格局不斷優化，人口高度聚集，人口數量和社會財富顯著增加，使得洪災風險加大、防洪成本增高[13]，經濟社會發展對防洪安全要求不斷提高；上游寧夏、內蒙古等省（區）多次要求提高部分堤段設計標準；下游灘區內仍有近百萬人口和大量耕地，防洪運用和經濟發展矛盾突出；東平湖和北金堤滯洪區內也有大量人口，安全設施建設不完備，沒有建立起完善的風險分擔、使用補償機制；伊洛河夾灘等歷史上的洪泛區堤防標準不斷提高，河道原有的滯蓄功能消失，加大了進入下游的洪水。另一方面，社會對洪災損失的接受程度下降，對水利工程作用的期望超過設計標準。小浪底水庫建成后，由于其攔沙期防洪庫容大、防洪能力強，因此洪水期間一直按“保灘”運用，超出了水庫原有的設計防洪功能，增加了水庫的淤積風險，也使得灘區原有的滯洪沉沙作用無法有效發揮。伊洛河夾灘等洪泛區的產業發展侵占了行洪通道，地方上對于分洪的作用認識不夠，破堤行洪意愿降低。以上諸多因素導致防洪壓力主要轉移到小浪底等骨干控制性水利工程，一旦遭遇特大洪水，洪水的空間分配十分有限，需要調整防洪策略以適應新形勢下各方面的需求。

（3）極端天氣事件頻發，洪水災害“黑天鵝”事件不容忽視。2000年以來，黃河雖然沒有發生流域性大洪水，但局部極端洪水事件時有發生。2010年后黃河上游來水總體偏豐，其中2012年、2018年、2019年、2020年均發生多場編號洪水，2012年洪水歷時長，唐乃亥站7—8月徑流量達130.3億m3，較多年均值偏多106%，為1956年設站以來的最大值。2000年后，中游部分支流發生歷史上排名靠前的暴雨洪水。清澗河2002年7月、汾川河2013年7月均發生建站以來的最大洪水，伊洛河上游東灣站2010年發生建站以來的次大洪水，延河2013年7月發生1952年以來實測最大月降雨量；無定河2017年7月發生暴雨洪水，白家川站發生建站以來的最大洪水，洪峰流量4480m3/s、最大含沙量873kg/m3，綏德縣受災人口達25.53萬人。因此，全球氣候變化和人類活動加劇導致極端、突發水事件風險加大，進一步加劇了流域洪水威脅的嚴重性，迫切需要增強水利基礎設施體系在復雜條件下的防洪減災能力，防范極端氣候條件下局部區域甚至全流域可能發生的超標準洪水，最大限度降低洪水風險對流域經濟社會的影響。

3 完善黃河流域防洪工程體系舉措

根據黃河流域防洪形勢新變化和經濟社會發展新要求，充分考慮與國土空間總體布局的銜接，遵循新發展階段流域防洪減災策略，研究提出完善流域防洪工程體系蓄、滯、泄等舉措。

（1）完善“上攔”工程，提升水庫調控能力。①盡快開工建設古賢水利樞紐工程，實現與小浪底水庫聯合調控運用，調控中游洪水泥沙，減輕三門峽水庫淤積，長期保持三門峽水庫的防洪庫容；降低潼關高程，減輕黃河和渭河下游河道淤積，長期維持下游主槽過流能力。②推進黑山峽水利樞紐前期工作，完善以龍羊峽、劉家峽、黑山峽水庫為骨干工程的上游防洪防凌工程體系，實施上游調水調沙運用，協調水沙關系，遏制寧蒙河段懸河發展態勢，維持主槽過流能力。③研究確定桃花峪水庫設計方案，控制小花間洪水，提升黃河下游和灘區洪水防御能力。推進磧口水利樞紐前期工作，形成以干流磧口、古賢、三門峽、小浪底等骨干水利樞紐為主體，支流大型防洪水庫配合的“上攔”工程體系，攔減泥沙、調控洪水，延長小浪底水庫攔沙運用年限，提升中下游防御大洪水能力。研究陸渾、故縣、三門峽水庫庫區移民補償辦法，解決水庫防洪運用時庫區群眾的安全問題。④優化小浪底等水庫運用方式，深化“蓄清調渾”運用，提高水庫綜合利用效益；研究探索水庫淤損庫容恢復技術，開展三門峽、小浪底、海勃灣、八盤峽、巴家咀、汾河水庫等干支流水庫清淤試點，恢復有效防洪庫容。

（2）鞏固“下排”工程，增強河道行洪能力。①實施下游河道綜合治理，完善并利用兩岸標準化堤防，約束大洪水和特大洪水，確保堤防不決口。全面完成下游險工改建加固，提高堤防工程抗險能力。以高村以上河段河道整治為重點，實施控導工程續建和加固，進一步歸順河勢，逐步塑造相對窄深的穩定主槽，恢復和維持主槽過流能力，高村以下河段主要解決局部河段河勢不歸順問題。開展東壩頭至陶城鋪河段“二級懸河”治理，先期推進蘭考灘、東明灘、習城灘等7處低灘區堤河淤填，基本消除重點河段堤河順堤行洪危害；選擇試點河段，疏浚河槽淤填灘面消除橫比降，有效避免橫河、斜河發生，并逐步全面推廣實施。實施河口段治理，完成堤防加固、完善控導工程建設，基本解決河口防洪問題；開展河口雙流路方案研究，延長入海流路行河年限。②統籌推進黃河干流四川段防洪治理，完善青海、甘肅河段堤防、控導、護岸等河防工程，達到設防標準，加強寧蒙河段河道整治工程建設，進一步完善河防工程體系，開展上游堤防全面達標建設、河道整治、灘區治理、航道整治等綜合治理工作；繼續開展干流禹門口至三門峽大壩河段河道治理，完善控導與護岸工程，穩定河勢，減少兩岸塌灘、塌岸，保障沿岸群眾和水庫移民基本生活生產條件，同時推進大北干流河道治理，加強岸線保護與管控。③對湟水、洮河、皇甫川、無定河、窟野河、渭河、伊洛河、沁河等重要支流的重點河段進行治理，保障重點河段防洪安全。

（3）推進蓄滯洪區安全建設，確保滯洪區分洪功能。實施東平湖滯洪區綜合治理工程，提高金山壩以西湖區群眾防洪避險能力，修建分洪入湖河道，實施二級湖堤及金山壩加高加固和老湖清淤擴容工程，完善外遷安置、就地避洪、撤退道路等安全建設措施，實施南排和北排工程建設，改建加固病險涵閘，實現“分得進、蓄得住、排得出”，統籌解決滯洪區群眾生產生活及群眾脫貧發展問題。優化北金堤滯洪區分區運用方案，提出北金堤滯洪區洪水分區滯蓄、分區運用布局。進一步完善上游內蒙古河段應急分洪分凌工程體系。研究解決伊洛河夾灘滯洪區堤防建設和沁北自然滯洪區分洪運用問題，以推進蓄滯洪區安全建設，確保滯洪區分洪功能。

（4）創新下游治理方略，實施河道及灘區綜合提升治理工程。在寬河固堤、標準化堤防建成的前提下，確保黃河防洪安全，兼顧灘區群眾的生活安全與經濟發展，按照“洪水分級設防、泥沙分區落淤、三灘分區治理”的下游灘區生態治理新方略[14]，因灘施策，構建生態廊道。近期實施封丘倒灌區安全建設工程，從根本上解決倒灌區43.1萬群眾的防洪安全和發展問題。研究實施溫孟灘防洪提升工程，解決灘區10.6萬群眾的防洪安全問題；論證下游寬灘河段控導工程連接方案，提升河槽行洪輸沙能力，防止中小洪水漫灘；論證下游河道生態治理方案，在大堤臨河側淤筑高臺集約建設美麗鄉村和特色小鎮，構建下游生態廊道，根本解決灘區群眾防洪安全問題，實現灘區高質量發展。

（5）提高城市防洪排澇能力。重點開展蘭州、呼和浩特、包頭、太原、延安、洛陽等重點城市防洪排澇工程達標建設，提升中心城區防洪能力；加快黃河重點支流及中小河流城市段河道治理，加大城市排澇管網改建，提高城市防洪排澇能力。依托防洪工程體系，結合海綿城市建設，考慮河湖水系連通調蓄，城市建設要落實低影響開發設施用地，開展雨水滲透、雨水調蓄、雨水收集利用，提高城市防洪排澇能力。

（6）加強病險水庫除險加固、山洪災害防治。繼續實施病險水庫、病險水閘與淤地壩除險加固，加快中小河流治理及山洪災害防治等防洪薄弱環節建設。

4 結 語

防洪工程措施是流域防洪減災的核心舉措，通過梳理黃河流域防洪工程體系現狀及存在問題，發現防洪工程體系仍存在短板。當前黃河流域洪水泥沙情勢、下墊面和工情條件發生了新變化，黨中央新發展理念對流域治理提出了新要求，因此完善流域防洪工程體系面臨著新形勢、新挑戰和新任務。新時代應結合新形勢修編黃河流域防洪規劃，全面復核黃河流域重點地區現狀防洪能力和防洪標準，進一步優化防洪工程布局，推動骨干水庫工程建設，進一步發揮水庫調蓄能力，加強堤防及河道治理工程建設，推進蓄滯洪區建設，建成標準適度的防洪工程體系。

在新時期，防洪工程體系完善還要高度融合生態文明理念，結合防洪保安、生態建設等研究系統治理方案，要盡可能保留行洪通道，采取生態護坡、護岸等工程結構形式，保護河流生態環境功能，保護和合理有序利用河道岸線資源。同時，要重視與非工程措施相結合，共同建設洪水防御體系，將現代先進技術應用于暴雨洪水監測預報、洪水調度、防洪決策、防洪工程管理等工作中。另外，要進一步開展相關研究，優化水庫群調度，深化“蓄清調渾”運用，正確處理防洪與水資源綜合利用的關系；協調灘區、滯洪區、洪泛區防洪與發展問題，建立洪水風險管理制度，結合社會經濟發展空間布局和防洪風險分布，有效協調人與自然的關系。同時，加大公眾科普力度，引導媒體輿論導向，增強全社會的防洪意識。

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【責任編輯 張華興】