基于社會投資人視角探究PPP項目內部審計策略的選擇與運用

魯曉東

[摘要]防控項目投資風險、實現合理投資回報是社會投資人投資PPP項目的核心訴求，這對內部審計職能發揮提出了更高要求，也為內部審計價值創造提供了更多空間。但是，社會投資人對審計資源的配置往往相對有限，PPP項目的審計模式和策略也比較落后，內部審計服務的供給能力與業務需求之間存在現實的矛盾。本文基于社會投資人的視角，以JH城鄉污水治理PPP項目審計為例，介紹了在現實資源條件約束下對PPP項目審計策略的選擇與運用，總結提煉了采用風險導向審計所取得的經驗和效果，為優化PPP項目審計策略、提升PPP項目審計質量提供借鑒和參考。

[關鍵詞] PPP項目? ?社會投資人? ?風險導向審計? ?審計策略

一、引言

近年來，建筑類央企充分利用國家在基礎設施和公共服務領域推廣使用PPP投融資模式帶來的發展機遇，發揮自身在資金、技術、品牌、產業鏈等方面的資源稟賦優勢，以社會投資人的角色積極開拓污水治理、道路橋梁、軌道交通等領域的PPP項目，力圖實現企業“由工轉商”的轉型升級。但是，由于PPP項目具有建設周期長、資金回收慢、利益關系多、投資風險高等特點，加之企業轉型過程中存在投資思維不成熟、風控意識較薄弱、管理能力存在短板等問題，投資失敗的案例比比皆是，使企業遭受了慘痛教訓。這對企業內部審計提出了更多需求和更高要求。

與此同時，建筑類央企尤其是所屬各級單位，審計資源配置相對有限。無論是審計人員的數量、結構、能力，還是審計組織的理念、模式、手段，都與企業PPP業務風險防控對審計服務的內在需求存在很大差距。在現實資源條件的約束下，探究如何通過審計策略的優化解決審計服務供求之間的矛盾，對企業防控項目投資風險、提升內部審計價值具有重要意義。筆者近期組織實施了JH城鄉污水治理PPP項目審計，按照風險導向審計要求，緊扣資金、目標和風控三要素，較好地解決了審計任務與資源之間的矛盾，取得了較好的審計效果。

二、JH項目審計任務

（一）項目基本情況

JH項目工程內容為在21個鄉鎮新建8座污水處理廠、改造14座污水處理廠，配套建設約750公里的污水收集管網。該項目批復總投資估算為7.15億元，建設期為1年，運營期為29年。建成后，總污水處理規模約為2.4萬噸/日，出水水質須達到城鎮污水處理廠污染物排放一級A的標準。

2018年，央企所屬D公司與民營企業F公司組成聯合體作為社會投資人中標JH項目，并與政府方代表Y公司注冊成立了SPV公司，作為投資、建設和運營JH項目的主體。JH項目是D公司投資的第一個污水治理PPP項目，具有重要的戰略示范意義。該項目采用“PPP+EPC”的模式。聯合體既是SPV公司的社會投資人，又是JH項目的建造承包方，負責設計、施工、采購、試運營等工作。

JH項目資本金投入比例為20%（D公司在SPV公司的股比為65%，對應的自有資金投入比例為13%），銀行貸款融資比例為80%。聯合體的投資回報來源包括建設期收益和運營期收益，其中運營期收益主要包括可用性服務費和（管網、泵站和水廠）運維服務費。政府方代表在SPV公司的股比為10%，保留表決權，放棄收益權。

（二）審計任務及挑戰

審計團隊接到D公司指派的審計任務時，JH項目剛完成竣工驗收并轉入正式運營，尚未辦理竣工結算并接受政府竣工決算審計，在此之前，也未接受過D公司內部審計。本次審計的目的是通過對JH項目實施全面審計，及時查找項目潛在的虧損點和增效點，為迎接政府竣工決算審計做好準備，并評價本項目風險水平是否處于可控范圍之內;同時，分析項目管理中存在的短板和不足，并提出有價值的管理提升建議，為D公司后續實施類似投資項目提供借鑒。經過分析，本次審計任務主要存在以下挑戰。

1.任務復雜。JH項目為大規?；A設施建設工程，時間跨度較大，整體處于動態變化的狀態。項目利益涉及人多、合同關系復雜、受外在因素影響大，不確定因素較多。單從社會投資人的視角看，就需要平衡建設期和運營期收益的關系，涉及成本、工期、質量、安全、運營等多重管理目標，缺少對項目管理績效評價的一致性標準。審計結果能否得到多數項目利益方的認可還存在較大挑戰。

2.信息缺乏。雖然JH項目已經完成竣工驗收并轉入正式運營，但是在投資決策、前期準備、項目建設等階段均未接受過內部審計。相關資料整體缺乏系統性，甚至部分資料缺失。審計團隊需要在較短時間內梳理歸納現有信息，全方位摸查項目的合同關系、邊界條件、權利義務、預期目標、風險因素等關鍵信息，工作量與工作難度較大。

3.資源有限。根據D公司要求，JH項目審計需在1個月內完成，并出具審計報告。筆者所在的審計團隊共有4人，大多數成員的專業背景為財務審計、內控管理，缺少PPP項目審計經驗。盡管可以從業務部門抽調1—2名工程造價、運營管理方面的專業人才，但與繁重的審計任務相比，審計資源仍顯匱乏，不利于高質量完成審計項目。

三、審計策略的選擇

經過評估審計任務、盤點審計資源，審計團隊認為JH項目審計要取得成功至少應遵循呼應D公司管理層關切、抓住項目管理主要矛盾、發揮審計團隊專業特長三條原則。據此，審計團隊決定放棄傳統建設項目審計通常采用的制度基礎審計模式，采用風險導向審計模式。

（一）總體審計策略

與制度基礎審計相比，風險導向審計將審計關注的重點由注重內控測試轉變為注重風險管理、由事后查錯糾弊轉變為事前風險防控。在實踐中，風險導向審計重視與企業目標直接關聯的風險分析，密切關注高風險領域，并根據風險評估結果調整審計策略與確定審計重點，合理配置有限審計資源，精準揭示風險隱患，并據此提出合理化的審計建議，促進組織增加價值。

（二）具體審計策略

根據風險導向審計模式的理念，結合JH項目的實際特點和現實審計資源的限制，審計團隊確定的具體審計策略為：以資金為主線，以目標為龍頭，以風控為抓手，評價影響項目預期投資收益目標實現的關鍵風險控制情況，并提出有價值的管理咨詢建議。

1.以資金為主線。從管理上來看，JH項目需要經過投資決策、項目建設、運營維護、資產移交等多個階段，協調平衡項目實施機構、SPV公司、EPC總包單位、項目融資機構、產品服務對象等若干利益方的關系，通過復雜的項目管理活動最終實現項目的預期目標。但是，從社會投資人的視角，JH項目本質上就是用一定數量、盡可能晚的資金流出，掙回更多、盡可能早的資金流入。抓住資金這條主線，既可以達到透過現象看本質、復雜問題簡單化的效果，又可以較好滿足社會投資人的要求。

2.以目標為龍頭。建筑類央企作為社會投資人開展PPP項目，在承擔社會責任、講究政治擔當的基礎上，還要追求合理的投資回報，確保國有資產的保值增值，表現為實現預期投資收益目標（如內涵報酬率等），這是企業管理層關注的焦點。在JH項目管理的不同階段、不同環節，會存在成本、工期、質量、安全、環保、運營等多重管理目標，但是這些目標的管控最終都要服務于預期投資收益目標的實現，這也是D公司管理層所關切的事情。

3.以風控為抓手。在確定以資金為主線、以預期投資收益目標為龍頭后，JH項目風險可相應界定為預期投資收益目標實現的不確定性。受各種主客觀條件、內外部因素的影響，JH項目的各種投資邊界條件會發生變化，導致預期投資收益目標的實現存在不確定性。本次審計的主要思路就是評價受托責任主體是否對JH項目各種投資邊界條件及其背后關聯因素的變化進行識別，并評估其影響的性質及程度;是否對超出預期、不可接受的負面變化提出解決或應對的方案，以確保預期投資收益目標始終處于可控狀態。以風控為抓手，既可以明確審計重點，將有限審計資源用在刀刃上，又可以由此及彼、層層深入，深挖風險背后的深層次原因。

四、審計策略的運用

（一）理解投資收益模型

D公司內部對JH項目進行投資決策時，可研報告在對項目現金流進行識別、分析的基礎上，采用現金流量折現法建立了投資收益測算模型，并將D公司投資內部收益率和動態投資回收期作為該項目取舍的關鍵指標。根據2018年投決時點確定的或預計的投資邊界條件，可研報告測算出JH項目預期D公司投資內部收益率和動態投資回收期分別為12.5%和11.05年。

該模型很好地體現了資金、目標和風險的邏輯，可以直接作為本次審計策略的整合邏輯框架。審計團隊在審前調研階段對該模型進行了集體學習，確保全體成員能充分理解該模型的內在邏輯、熟知投資收益指標的影響要素以及不同影響要素之間的牽制關系，在審計團隊中構建起全局、系統的框架審計思維，最終能滿足“以資金為主線、以目標為龍頭、以風控為抓手”審計策略運用的需要。

（二）識別關鍵風險因素

在充分理解投資收益模型的基礎上，審計團隊在審前調研階段主要利用頭腦風暴、專家訪談等方法，圍繞預期投資收益目標實現這個龍頭，按影響現金流入（出）的數量、時間、風險三個維度，分資金籌集、資金使用和資金回收三個階段，對影響JH項目預期投資收益目標實現的關鍵風險因素進行了識別。

1.資金籌集階段。JH項目資金來源主要是資本金投入和銀行貸款融資。本階段的關鍵風險因素包括：（1）能否在政策范圍內爭取最低的資本金比例，盡可能地利用財務杠桿？（2）其他股東（尤其是民營股東）持續出資能力和意愿如何，能否按比例跟投？（3）股權比例的設計是否充分考慮建設期收益分配以及運營責任的分擔？（4）銀行貸款能否落實到位？融資條件尤其是增信條件是否滿足要求？（5）銀行貸款成本、期限是否合理，是否對還本付息產生壓力？（6）資金是否根據建設進度、融資要求分批到位，是否存在資金閑置的問題？

2.資金使用階段。JH項目資金使用包括建筑安裝工程費、設備及工器具購置費、工程建設其他費、預備費、建設期貸款利息等方面。本階段的關鍵風險因素包括：（1）概算編制質量如何，是否得到政府批復，對投資控制效果如何，是否存在超概算投資的風險？（2）施工圖預算和工程量清單編制質量如何？是否已經過政府財政部門或審計部門的評審認可，并可作為竣工結算的依據？（3）工程結算是否符合PPP項目合同規定的計價定額、取費標準、主材價格等結算規則？（4）關鍵設備、材料采購是否符合政府規定的采購方式，或遵循了政府規定的認價程序？（5）工程竣工（結）決算文件編制的質量如何，是否存在重大審計風險？（6）是否建立、健全嚴格的資金管理制度，建設資金的撥付、支出是否符合制度規定的審批程序？（7）資金是否專款專用，是否存在拆借、擠占、挪用、轉移建設資金和資金流失、損失浪費等情況？（8）建設單位管理費是否超概算，支付是否合理，依據是否充分？

3.資金回收階段。JH項目資金回收包括建設期收益和運營期收益。資金能否按期、如數回收對整個項目的成敗至關重要。本階段的關鍵風險因素包括：（1）是否從全生命周期的角度對建設期收益和運營期收益進行合理規劃、平衡？（2）是否在聯合體內部對建設期收益進行合理分配，并能按期合規回收？（3）可用性服務費年投資回報率能否隨著銀行貸款利率進行同向調整？（4）可用性服務費回款的周期有多長，頻率有多高，能否滿足銀行貸款還本付息的需要？（5）水廠、管網、泵站運維服務費能否覆蓋維護支出？（6）污水處理初始水價是否合理，是否約定了水價調整機制？污水處理數量能否達到保底水量（若有）？（7）污水處理收費是否考慮了水廠設備的更新改造支出？若未考慮，是否與政府方約定了單獨結算？（8）水廠運營方案、運營體系是否符合政府要求？水廠、管網、泵站的維護及污水處理出水標準能否達到政府考核標準？（9）政府付費是否被納入政府年度財政預算和中長期財政規劃？

（三）實施現場審計驗證

結合識別出的關鍵風險因素，審計團隊制訂了具有針對性的審計工作方案，根據每位成員的專業背景和特長做好分工，在審計現場對JH項目投資邊界條件的變化進行深入分析，揭示影響預期投資收益目標實現的問題或風險。在此基礎上，進一步深挖各項問題或風險背后、涉及項目管理各環節的深層次原因。

經統計，本次審計對JH項目共提示審計風險6項，披露審計問題27項（見表1），涉及投資決策、造價管理、采購管理、合同管理、進度管理、運營管理、財務管理等多個維度，基本實現了對建設項目重點領域全覆蓋。但是，因本次審計以資金為主線，加之受審計人員專業限制，在質量、安全等工程管理方面的審計發現分布相對較少。

（四）提交項目審計報告

對上述審計發現進行評估，JH項目2018年投資決策時所依據的部分重要邊界條件已經發生確定變化或很可能發生變化，將對投決時的預期投資收益指標值產生重大影響。審計團隊在撰寫審計報告時，繼續抓住預期投資收益目標這個牛鼻子，采用定量和定性相結合的方式予以披露，提高了審計報告決策的有用性。

1.定量評估。在審計時點，JH項目概算投資額、銀行貸款期限、建設期長、單位污水處理成本等重要邊界條件已經發生確定變化。此外，以下邊界條件雖然仍未最終確定，但D公司領導層比較關注，且具備量化評估的可行性：（A）是否可爭取將資本金比例由20%調減為15%;（B） D公司是否受讓F公司持有的24%股權;（C）能否提高單位水價以覆蓋單位污水處理成本。

在JH項目投決時采用的投資測算模型及邊界條件的基礎上，審計報告接受上述已經發生明確變化的邊界條件，采用情景模擬分析法，對（A）（B）和（C）是否成立的八種不同情景分別影響預期投資收益指標值的情況進行了測算評估（見表2）。報告閱讀者將各情景的定量評估結果與投決時預期值進行對比，可以直觀評估JH項目審計時點面臨主要風險的影響，并選擇符合自身利益的最優對策。這具有很強的實踐指導意義。

2.定性披露。在審計發現中，還存在一些對JH項目預期投資收益目標有重要的直接或間接影響、但在審計時點進行量化評估必要性不大或結果不可靠的問題或風險。比如，工程造價管理、采購管理不規范帶來的政府審計大額審減風險，工程質量管理不到位帶來的運營期運營成本上升風險等。

針對這些問題或風險，審計報告選擇采用定性分析的方式，從造價管理、采購管理、合同管理、工程管理、運營管理等多個維度分別進行披露。披露時，首先描述問題或風險的基本事實，其次分析可能產生的后果（對預期投資收益目標的影響、合規性風險等），最后提出有針對性、可執行的管理提升建議。這對SPV公司后續整改以及D公司加強監管都具有重要的指導意義。

五、結論與建議

按照風險導向審計理念，運用“以資金為主線、以目標為龍頭、以風控為抓手”的審計策略，審計團隊克服了審計任務繁重、審計資源緊張的困難，較好地實現了既定的JH項目審計目標，審計成果得到了包括D公司管理層在內人員的一致認可。實踐證明，該審計策略具有很好的推廣運用價值。

（一）成果與經驗

1.找準角色定位。JH項目利益關系人眾多，有著不同的利益訴求。比如，政府方更多關注社會效益、生態效益，社會出資人更多關注投資收益，EPC總包單位更多關注承包利潤等。本次審計首先找準D公司審計任務指派的定位，從社會投資人的立場來思考問題、選擇審計策略，確保了策略的直接有效性。

2.采用框架思維。本次審計遵循風險導向審計“目標—風險—控制”的邏輯思維，依托利用現金流量折現法建立投資收益測算模型，對影響投資收益目標實現的關鍵風險及其控制措施進行評估，進而在決策、成本、進度、質量、運營等不同項目管理環節深挖存在的問題，提高審計工作的系統性、整合性。

3.抓住主要矛盾。在D公司內部，不同的管理部門對JH項目有著不同的管理訴求。比如，生產管理部門更關注成本、進度、質量目標，法律風控部門更關注合規目標等。本次審計抓住了D公司獲取合理投資回報、確保國有資產保值增值的核心訴求，統一協調了內部不同的管理目標，有利于審計結論得到多數相關人員的認可。

4.合理配置資源。本次審計克服了制度基礎審計“控制—風險—目標”工作邏輯所帶來的弊端，充分發揮現有審計團隊專業技術背景，將審計資源集中優先用于高風險領域，避免出現對低風險事項審計過度或對高風險事項審計不足的現象，提高了審計效率。

5.強化風險意識。風險導向審計促使審計工作由事后監督向事中跟蹤、由價值保護向價值創造的升級，更加關注項目當前及未來需要應對的風險。同時，通過審計過程中對項目風險識別、評估而形成的風險事件庫的建設和優化，有助于業務管理部門、SPV公司提升風險管控水平，從而提高內部審計價值增值能力。

（二）不足與建議

由于該審計策略以資金為主線，以預期投資收益為目標，因此更多關注的是項目的經濟效益目標，對于合規性、社會效益、環保效益等目標關注相對偏弱，對于工程管理安全、進度、質量等領域關注相對不足，這當然也是受審計資源限制所帶來的結果。另外，由于本次審計介入的時間節點是竣工驗收后轉運營，因此對項目運營、資產移交、全生命周期等階段的風險及控制缺少實踐驗證。

建議在PPP項目審計中推廣運用該審計策略時，社會投資人應盡可能早地從PPP項目前期進行審計，充分發揮其事前風險防控的優勢。同時，通過多個PPP項目審計的滾動實施，不斷積累風險數據，優化風險評價體系，提高風險導向審計的精準性。另外，進一步加強審計資源配置，為PPP項目審計提供基本智力支撐。

（作者單位：中國城鄉控股集團有限公司，郵政編碼：100029，電子郵箱：luxd@curg.com.cn）

主要參考文獻

[1]李玲，陳任武.風險導向內部審計在現代企業中的作用分析：兼論風險導向內部審計的特點[J].財會通訊（學術版），? 2006（12）：79-81

[2]楊愛群.風險管理與風險導向內部審計[J].經濟師， 2005（7）：140-141