返貧風險及脫貧成果鞏固的區域異質性分析

王 怡 ，郭 萌

（1.陜西高校新型智庫商洛發展研究院，陜西 商洛 726000；2.商洛學院，陜西 商洛 726000）

2021 年，中國現行標準下9 899 萬農村貧困人口全部脫貧，832 個貧困縣全部摘帽，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務［1］。習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會講話中指出：“黨中央決定，適時組織開展鞏固脫貧成果后評估工作，壓緊壓實各級黨委和政府鞏固脫貧攻堅成果責任，堅決守住不發生規模性返貧的底線”［1］。2011 年《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》劃定了包括六盤山區、武陵山區、秦巴山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山-太行山區、呂梁山區、大別山區和羅霄山區11 個區域。加上之前特殊扶持的西藏自治區、四省藏區、新疆南疆三地州，共14個片區稱為連片特困地區，作為扶貧攻堅的主戰場。經過10 年的減貧實踐，14個片區目前都消除了區域性整體貧困，但這14個片區貧困程度特別深重，發展基礎薄弱，是脫貧工作的重中之重，艱中之艱，也是脫貧后易發生返貧的重點區域。每個片區基礎條件與減貧成效各自不同，14個片區面臨何種程度的返貧風險，脫貧成果鞏固的難點與重點何在，是值得關注和梳理的問題。

14 個連片特困地區覆蓋了全國21 個省（直轄市、自治區）680 個縣，9 823 個鄉鎮。2010 年行政區劃面積近400 萬km2，占中國陸地面積近42%。戶籍人口24 264.0 萬人，占全國總人口18.0%。由表1 可知，地區總產值22 778.8 億元，占全國當年國內生產總值（410 354.1 億元）的5.5%。地區預算內財政收入1 072.9 億元，占全國公共財政收入（83 101.5 億元）的1.29%。2010 年，14 個連片特困地區按2008年標準計算的貧困發生率在5.0%～35.8%，按2010年標準計算的貧困發生率在34.0%～82.9%，超出全國平均水平6.8～42.0 百分點。14 個地區大部分是革命老區、邊遠山區、貧困山區“三區疊加”，地處各省（直轄市、自治區）交界位置，或處于陸地邊境地區，遠離省會城市及發達地區，自然環境惡劣、地質災害嚴重、經濟基礎薄弱，交通等基礎設施落后；或屬于生態環境功能區，長期發展受限。近年來，政府加強對跨省片區規劃的指導和協調，連片特困地區貧困狀況得到很大改善。2011—2019 年底，集中連片特困地區農村貧困人口由6 035 萬人下降到313 萬人，累計減貧5 722萬人，脫貧工作取得了突出成效。

表1 14 個連片特困地區2010 年人口及收入狀況

然而，隨著脫貧攻堅的深入開展，區域性整體貧困得到解決的同時，區域發展不充分不平衡與相對貧困問題凸顯。曾經的連片特困地區貧困地理面積大，貧困人口數量多，貧困程度深，貧困脆弱性突出，返貧風險大，正是發展最不充分的地區，14 個連片特困地區的歷史與現狀之間、城鄉之間也存在著差異，體現了發展的不平衡，脫貧成果鞏固尤為困難。

1 脫貧成果測量方法與模型

貧困的原因是多維度的，貧困的表現也是多方面的。貧困是資源稟賦、社會環境、個人能力等因素相互作用的結果。對于連片特困地區貧困問題，學者們已有深入研究，鄭瑞強等［2］分析了烏蒙山區、羅霄山區的區域資源配置績效。王小林［3］測量對比了4 省涉藏州縣中的阿壩自治州的藏族、羌族、回族和漢族的貧困狀況，對比了貧困的民族特征。楊悅等［4］、郭斯煒等［5］針對不同連片特困地區的特征，提出了相應的減貧以及地方經濟發展策略。大多數研究集中在對連片特困地區宏觀定性以及針對連片特困地區局部貧困狀況、存在問題及對策建議方面，對連片特困地區返貧風險的區域異質性分析比較缺乏。

FGT指數是Foster等［6］于1984年提出的一個測量貧困的指標。長期以來，貧困人口數量的減少和貧困發生率的下降是脫貧成果考核的主要指標。深度貧困的政策涵義是指以貧困發生率為依據，其特征可以概括為“兩高、一低、一差、三重”［7］。但是，從學術層面講，現階段扶貧標準下的貧困人口數量和貧困發生率，只是對貧困規模、貧困覆蓋面的測量，并不能反映貧困人口的貧困程度。貧困脆弱程度高，易返貧，重新陷入貧困的高風險地區及家庭是應該重點被篩查出來的對象。已有學者使用FGT指數度量貧困，王小林［3］測量了阿壩藏族羌族自治州4 個民族的貧困程度，劉小珉［8］測量了西南三省區和西北四省區民族地區的貧困程度，左停等［9］測量了陜西省109 個縣（區）的貧困程度。FGT指數由貧困發生率、貧困差距率和平方貧困距3個指數組成，其具體形式為［6］：

式中，N為人口總數，q為人均收入在貧困線以下的人口數，yi為第i個人的收入，z為貧困線，α為社會貧困厭惡系數。

當α=0 時，FGT為貧困發生率指數H，即一個地區貧困人口占總人口的比重，反映貧困的廣度。H值越大，表示處于貧困線及以下的人口越多，貧困的覆蓋面越廣，貧困發生的現象越嚴重。當α=1 時，FGT為貧困距指數PG，度量貧困人口的平均收入相對于貧困線的距離，表示貧困是貧困人口的收入缺口占貧困線的比率，反映貧困的深度。當α=2 時，FGT為平方距指數SPG，反映貧困發生強度。該指標由貧困距PG指數加權取平均值得到，給貧困人口賦予更高的權重。貧困線以下貧困人口收入的變化，即貧困人口中高收入者與低收入者的變化會對SPG指數的測量有影響，因而SPG指數對收入累退轉移敏感，能滿足轉移公理條件，可以更好地反映貧困人口之間收入的不平等程度。

本研究數據來源于《中國農村貧困監測報告》，該報告是國家統計局貧困監測調查的主要結果數據，以農村貧困監測調查統計和各部門扶貧實踐為基礎，如實記錄了脫貧攻堅總體目標的實現進程。因此，本研究選擇《中國農村貧困監測報告》（2013—2019 年）數據測量連片特困地區貧困發生率FGT指數。

2 結果與分析

基于國家統計局中國農村貧困監測數據，選擇國家2010 年貧困線作為貧困標準線（2013—2019 年每年按照消費價格指數進行調整），計算2013—2019 年連片特困地區貧困發生率指數H、貧困距指數PG和平方距指數SPG，結果如表 2、表 3 和表 4 所示。為了更好地分別展示脫貧效果的動態變化，用圖 1、圖 2 和圖 3 來展示 7 年變化趨勢。

圖1 14 個片區 2013—2019 年 H 指數雷達圖

圖2 14 個片區 2013—2019 年 PG 指數雷達圖

圖3 14 個片區 2013—2019 年 SPG 指數雷達圖

表2 連片特困地區2013—2019 年H 貧困指數（H×100）

表3 連片特困地區2013—2019 年PG 貧困指數（PG×100）

表4 連片特困地區2013—2019 年SPG 貧困指數（SPG×100）

2.1 整體脫貧成果突出

從2013—2019 年14 個曾經的連片特困地區H指數、PG指數、SPG指數來看，貧困發生率指數H、貧困距指數PG和平方距指數SPG3 個FGT指數絕對值都呈下降趨勢，證明整體減貧成果顯著，連片特困地區貧困的廣度、深度以及強度都在減輕。收入處于貧困線以下的貧困人口逐年減少，貧困的覆蓋面在逐年收縮。連片特困地區貧困人口的收入逐年提升，貧困人口收入的不平等程度也在逐年緩解，表明特別貧困的群體正在縮減。

2.2 演進速度與進程存在時空差異

從圖1 至圖3 可以看出，貧困發生率指數H、貧困距指數PG、平方距指數SPG3 個指標的演進速度與進程存在差異。

1）貧困廣度年度等距縮減。貧困發生率（H指數）呈年度等距縮減進程。表明整體的攻堅式扶貧，特別是對連片特困地區的扶貧、脫貧政策穩步發揮了整體效用。此外，各片區從2013 年初始的差距較大，到2019 年基本歸于一致，證明連片特困地區整體減貧情況良好，貧困面在穩步縮減。

2）貧困深度從較大差異走向集中統一。貧困距（PG指數）變化雷達圖反映14 個連片特困地區的貧困距變化從2013 年較大的初始差異，至2019 年趨于集中統一，表明貧困深度得到了很好的抑制，14 個片區人均可支配收入在穩步提升。

3）貧困強度集中趨勢不顯著。從SPG雷達圖看出，14 個連片特困地區 2013 年SPG差異較大，至2019 年，出現了集中統一趨勢，但較H指數與PG指數，2019 年SPG指數集中趨勢仍不明顯。

因此，連片特困地區整體減貧成效顯著，貧困人口整體收入得到了較大提升，貧困的廣度、深度均顯著減輕，但是，貧困的強度減緩速度不如廣度與深度，且在地區之間存在較大差異。貧困強度指數賦予貧困人口更高的權重，可以更好地反映貧困人口之間收入的不平等程度。貧困強度減緩速度弱于貧困廣度與深度指數，表明扶貧資源出現了內卷化現象。一方面，扶貧資源集中在距離貧困線近的低程度貧困人群，而距離貧困線遠的深度貧困人口減貧愈發困難。另一方面，當扶貧資源投入不斷增加，在扶貧系統內部操作愈發精細化和復雜化程度的情況下，出現了邊際效應遞減、治理體系懸空的困境，陷入到難有實質性發展的剛性結構中。從脫貧攻堅到鄉村振興轉變的阻力增加，貧困人口和貧困地區達到可持續發展的目標受到阻礙。

2.3 脫貧效果呈現區域異質性

各連片特困地區脫貧效果與貧困現狀存在較大差異，帶來了返貧風險及脫貧成果鞏固的區域異質性。

對 2013—2019 年 14 個連片特困地區的H、PG和SPG指數分年度從高到低進行排序，得到表5，名次越靠前表明貧困指數越高，貧困發生率、貧困距、貧困平方距越大。由表5 可知，14 個連片特困地區貧困廣度、深度、強度存在差異，且隨著時間的推移發生變化，脫貧效果與貧困現狀存在較大差異。

表5 14 個連片特困地區2013—2019 年貧困程度測量名次

從14 個片區整體情況比較來看，2011 年，連片特困地區共有貧困人口6 035 萬人，貧困發生為29%，當年14 個連片特困地區中，貧困發生率最高的是西藏自治區，達43.9%，高出平均值14.9 個百分點，在2013、2015 年，西藏自治區的貧困發生率在14個地區中均排第1 位。但是從2016 年開始，西藏自治區的貧困發生率在加速減小，烏蒙山區2016—2018 年貧困發生率排第1 位。貧困發生率較低的是大別山區（除2016、2017 年排第13 位外，其余年份均排第14 位）和羅霄山區（2013—2019 年均穩定在第12 位至第14 位）。到2019 年，減貧效果最好的是大興安嶺南麓山區，其貧困廣度、深度與強度都是第14 位。

從反映貧困廣度的貧困發生率（H）指數排名情況看，西藏自治區2013—2015 年排名第1，烏蒙山區2016—2018 年排名第1，六盤山區2019 年排名第1，這3 個地區貧困廣度比較突出。滇西邊境山區排名一直比較靠前，該片區貧困發生率下降速度慢。情況較好的是呂梁山區和大興安嶺南麓山區。

從反映貧困深度的貧困距（PG）指數排名情況看，西藏自治區2013—2016 年排名第1，2017—2018年，新疆南疆三地州排名第1。情況比較好的地區是羅霄山區和大興安嶺南麓山區。

從反映貧困強度的平方距（SPG）指數排名情況看，西藏自治區2013—2018 年除2017 年排名第2外，其余年份一直排名第1。在前期，大別山區緊隨其后（2013—2016 年排名第 2，2017 年排名第 4，2018、2019 年排名第6）。情況比較好的是呂梁山區和六盤山區。值得注意的是，新疆南疆三地州和烏蒙山區SPG排名從2013—2019 年一直在向前推進（烏蒙山區從2013 年的排名第10 到2018 年排名第3，新疆南疆三地州從2013 年的排名第8 到2019 年排名第3）。

2.4 返貧風險呈現區域異質性

對14 個片區2013—2019 年貧困程度測量狀況進行對比，可對其返貧風險進行預判。在14 個片區中，經過近10 年扶貧，貧困程度整體緩解，但返貧風險呈現典型的區域異質性。

由表6 可知，貧困廣度、深度、強度3 項指數排名都有所進步的是西藏自治區、滇桂黔石漠化區、秦巴山區和大興安嶺南麓山區。3 項指數排名都退步的是新疆南疆三地州、烏蒙山區、六盤山區、滇西邊境山區和武陵山區。大別山區、四省藏區、燕山-太行山區、羅霄山區和呂梁山區3 項指數有進有退。

表6 14 個連片特困地區2013—2019 年貧困程度測量名次

3 結論與政策建議

結合2013—2019 年貧困指數排名情況可知，脫貧成果鞏固困難，返貧風險最大的是新疆南疆三地州、六盤山區、滇西邊境山區以及烏蒙山區。這4 個地區貧困廣度、深度、強度在14 個片區中排名靠前，且減貧成效不夠顯著。目前，返貧風險較小的片區有大興安嶺南麓山區、秦巴山區、燕山-太行山區、羅霄山區和呂梁山區，這5 個片區前期基礎好，并且減貧持續效果良好。

貧困消減的情形能夠較長時間地維持下來，不出現反復，脫貧呈現一種良性運行態勢，才能鞏固脫貧成果、抑制返貧。2008 年，當時國務院扶貧辦原主任范小建［10］總結了返貧的機制與風險兩方面原因，在機制方面，返貧原因在于財政扶貧資金的效果不能持續，財政資金更多地發揮了生活救濟的作用，而沒有起到幫扶的作用；在風險方面，返貧原因體現在雨雪冰凍、風暴或地震等自然災害以及疾病造成大量人員返貧，市場波動和一些偶發因素，如重大項目政策落實不到位等也會造成返貧。此外，脫貧成果鞏固難還間接體現為貧困長期性、代際傳遞現象。貧困的代際傳遞現象說明減貧政策措施不能有效阻隔貧困的代際傳遞，影響減貧的持續性，從而帶來返貧風險。

隨著經濟增長的涓滴效應帶來的減貧作用逐漸弱化，自然資源的過度消耗和破壞以及社會制度改革中出現的不平衡等因素都是制約脫貧可持續性的重要因素。連片特困地區自然災害多發，發展基礎薄弱，傳統因素和新增致貧因素交織在一起，如何實現穩定且可持續的脫貧，徹底擺脫貧困陷阱，有效銜接鄉村振興，需要持續制度創新、精準施策。

3.1 錨定重點區域短板指標

基于返貧風險與脫貧成果的區域異質性，在貧困廣度和深度方面，重點關注區域是滇西邊境山區和六盤山區。這2 個區域要保持精準扶貧政策在一定時期的穩定性與持續性，注重群眾可持續生計能力的形成，分析各類扶貧政策的政策效應，梳理出最有利于保障提升群眾生計能力的政策并持續發力［11］。在貧困強度方面，重點關注區域是滇西邊境山區和西藏自治區。這2 個區域需要特別關注貧困人口之間收入的不平等程度，提高資源配置的精準度。政策邊際效應遞減突出的區域是新疆南疆三地州、六盤山區、滇西邊境山區以及烏蒙山區，這4 個地區要注重政策持續創新改進。

3.2 突破跨區域治理矛盾

公共服務供給是區域發展與脫貧致富的關鍵。連片特困地區多處于省界交界之處，涉及跨行政區劃公共治理，逆向選擇導致連片特困地區公共服務的供給困境［12］。從政府層面來說，逆向選擇有3 種可能：一是各省（市）政府選擇性地執行中央制定的政策；二是地方政府“以鄰為壑”相互間執行自家政策［13］；三是受眾群體根據自己的偏好選擇性地接受政策，導致政策的“碎片化”效應。從市場角度來說，因為信息不通和利益導向，市場對政府、企業對企業、企業對居民的逆向選擇，導致連片特困地區公共問題出現。連片特困地區多位于省（市）邊界，遠離行政經濟中心，屬于經濟社會和公共服務衰減程度最高的地區［14］，突破跨區域治理矛盾是降低返貧風險、鞏固脫貧成果的重要舉措。

3.3 挖掘多主體功能

連片特困地區山同脈、水同源，但屬于不同的行政區，區域內“屏障效應”和“切邊效應”明顯，跨域公共問題服務效果不理想。市場應有的作用在一定程度上被遏制，社會組織的作用沒有得到充分發揮，制約了脫貧效率的提升。隨著區域絕對性貧困的消除，長期的、攻堅式扶貧將轉向以培育生計能力、養成自我發展能力的幫扶形式，單純依靠政府行政手段推動貧困治理，存在效率的困境和資源總量的約束。市場主體和社會組織更能響應貧困成因多元化和貧困地區異質性的需求。在新的形勢下，要求充分發揮市場主體和社會組織的作用，以提高貧困治理效率。

3.4 有效銜接鄉村振興保障可持續發展

習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話中指出：“‘勝非其難也，持之者其難也。’我們要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續。［1］”精準脫貧的成功為鄉村振興奠定了深厚的基礎，提供了理論參考和實踐經驗。鄉村振興是貧困地區精準脫貧的必然結果，為實現全面脫貧后的鄉村提供了發展方向和建設行動指南［15］。以解決“三農”問題為意旨的鄉村振興戰略為脫貧成果鞏固提供了最佳契機。因此，對于曾經的連片特困地區，一方面，需要充分發揮脫貧攻堅形成的制度體系、經驗做法以促進鄉村振興；另一方面，需要利用鄉村振興戰略所提供的政策和支持服務于脫貧成果鞏固［16］，“抓重點、補短板、強弱項”［17］，從根本上解決不平衡不充分的問題。