財會監督視角下完善事業單位全面預算管理的探討

張林 （高級會計師） （當代中國與世界研究院 北京 100037）

事業單位的財會監督是國家治理體系的重要組成部分。目前我國財政面臨減收增支的壓力，事業單位需要強化成本管控、優化資源配置。預算管理是事業單位內部運行治理體系的重要組成部分，是完善事業單位管理規范性、提升事業單位資金使用效益、優化事業單位資源配置的有效抓手。因此，加強財會監督、完善預算管理被賦予了更重要的意義，本文基于財會監督視角，結合我國全面預算管理發展現狀分析了事業單位預算管理存在的問題并就預算管理完善提出了建議。

一、全面預算管理的內涵、政策及實踐

（一）全面預算管理的內涵

事業單位的全面預算管理，是在單位的戰略目標引領和中長期發展規劃指導下，對事業單位的各類業務活動以財務指標的形式進行系統、全面的規劃，同時，對各類業務活動的整體進程進行全項目周期監控和管理，將實際執行進度與設定預算指標、績效目標之間進行對比分析，指導事業單位的運行與發展，以幫助單位管理層提升管理能力、最大程度上實現中長期發展規劃和戰略目標。全面預算管理是事業單位實現現代化管理的重要抓手，是實現中長期發展規劃的基準和參照，是單位決策層領導和治理能力的直接體現，是對單位運營發展情況進行績效考評的重要標準。事業單位實施全面預算管理，一方面能促使其內部管理向著科學、合理、健康的方向發展，提高事業單位的治理水平和運行效率；另一方面能使單位的業務活動與財會工作有機結合，讓預算真正成為財會核算的直接依據和財會監督的主要內容，為實現單位資源的優化配置和事業發展戰略目標提供保障。

（二）全面預算管理的政策指引

2017年9月至2018年6月，財政部先后印發《管理會計應用指引第200 號》至《管理會計應用指引第204 號》，詳細介紹了預算管理、滾動預算、零基預算、彈性預算和作業預算的原則及方法；2018年9月，國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》；2019年7月至2020年2月，財政部先后印發了《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》和《項目支出績效評價管理辦法》等一系列規范和完善預算績效管理的辦法。以上舉措為事業單位預算管理提供了詳細權威的制度依據和具體全面的方法指引，對促進事業單位加強預算管理工作、提升預算管理水平、實現中長期發展規劃提供了頂層設計和制度依據。

（三）全面預算管理的實踐

我國預算管理的發展過程經歷了從政府大力推動到市場競爭條件下企事業單位的主動參與、創新及應用等階段，目前預算管理的會計改革與創新成為了熱潮，各類企事業單位也積極地進行了探索與嘗試。海爾集團鼓勵員工發揮自己的創造力，通過創新預算管理方法為企業提供新的利潤增長點（馮巧根，2018）。福建省某市自2015年起不斷修訂財政支出績效評價管理辦法，確定全面實施預算績效管理的時間表和路線圖，對所構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系進行了詳細闡釋（張麗芳，2021）。中國水產科學研究院南海水產研究所開發應用預算報銷一體化系統實現了預算管理智能化轉型的第一步，并探索通過增強信息識別和提取功能、提升信息處理和存儲能力、深化業財融合、提高預算分析能力促進預算管理向全面智能化轉型（鄒雨洋，2021）。這些有益的創新變革與實踐為事業單位完善全面預算管理提供了借鑒和參考。

二、事業單位全面預算管理存在的問題

（一）全面預算管理機制不健全

全面預算管理是一項全面性、系統性、綜合性的工作，包括戰略規劃、經營目標、運作計劃、全面預算編制、全面預算監控、全面預算調整和全面預算績效考核等流程（孫芹，2022），具有業務活動全覆蓋、跨部門協作、前瞻性預估、長遠性規劃等特點，實務中，事業單位因編制、體制、機制等原因出現各種預算管理落后及預算監控不能有效發揮作用的問題。

首先，預算管理權責劃分不清導致預算管理工作機制不健全。一是由于預算的編制考核和監管以資金流為主線，單位往往會直接分派財務部門統籌負責全面預算管理，財務部門囿于權力限制，難以有效推動建立跨部門協作機制，從而導致預算執行部門缺位。二是根據“誰申請，誰編制”和“誰支出，誰負責”的預算管理原則，由預算執行部門負責預算編制與考核，導致在預算審核和監管環節財務部門缺位。三是預算執行授權審批制度流于形式，預算調整審批缺乏監管、約束機制，預算指標的調整剛性約束不足，缺乏健全有效的預算分析、反饋、報告和監督體系等。

其次，已經建立的工作機制未能及時更新。一是管理制度老舊。事業單位一般具有業務性質單一、資金預算恒定的特點，受傳統觀念束縛較多，自我更新能力欠缺，如疏于檢查修訂已有的制度，編制預算直接套用以前年度數據和指標，從而導致預算缺乏借鑒反饋和動態調整，進而出現不能對預算目標進行有效考核、無法落實預算責任等一系列問題。二是預算編制人員缺乏學習和培訓，人員缺乏輪崗和對新政策新要求的培訓，缺乏預算監督意識及全流程預算管理概念和認知，完成的預算編制工作不能滿足新的政策要求，預算指標不具科學性和可操作性，容易掣肘單位事業發展。

最后，重視程度不夠導致已經建立的工作機制流于形式。一是“重預算編制、輕預算執行”，預算編制是對上對外申報資金的必要流程，在單位內部受重視程度較高，而預算執行和績效考核一般受關注較少，且由于受單位內部溝通不足、信息不對稱、業財融合度低等限制，導致對預算執行缺乏有效管理。二是重視對預算目標完成情況的考核，缺乏對預算執行過程中科學性、合理性的考核，可能會產生預算執行過程中的問題和風險。三是輕視預算管理的考核內容、考核獎懲制度的落實。考核獎懲機制落不到實處，考核方法不適用，考核過程、考核結果不能做到公開、公平，考核結果缺乏強有力的監管和應用，致使預算管理體系的全面實施不能發揮效用。

（二）預算績效評價考核體系缺乏科學性

預算考核指標是連接不同部門和連接過程管理與結果管理的橋梁。財政部印發的《預算績效評價共性指標體系框架》從財政預算、項目支出和部門整體支出角度均提供了指標體系框架，為規范和加強預算績效評價工作、推進預算績效管理提供了標準化和權威性的參考。多數事業單位對預算績效評價考核僅停留在績效指標設定層面，根據其社會性、公益性的職能定位和業務類型，框架中所適用的指標并不多，構建的部分指標缺乏科學性和可操作性。一是指標設定寬泛化、形式化、表面化。未根據單位中長期規劃、實際業務情況和成本效益原則設定績效指標，并且對預算績效指標的設定缺乏科學性、經濟性、可行性的審核，預算指標選定片面地停留在業務執行層面，未深入挖掘業務背后潛在的社會效益、經濟效益等指標。二是指標選取階段缺乏科學性和可行性，很多事業單位能夠主動進行全面預算績效評價考核體系的構建，但其考核指標的選定停留在依靠財務部門歷史數據和編制人員經驗為主的階段，并未引入其他單位、其他部門尤其是第三方評價機構參與其中，這使得績效指標的建立缺乏科學性和可行性，業務部門在不切合實際的績效指標指導下執行預算較為困難，并導致全面預算管理考核難度大大增加，事業單位資源優化配置的功能也受到影響。三是缺乏考核全流程設計和執行約束力，事業單位預算績效管理較為重視指標設定與考核，缺乏考核體系的設計和績效管理批復、中期監控、期末自評和績效再評的全流程閉環設計，進而導致預算績效考核的科學性和可操作性無法得到保障，不僅不能提升單位管理能力和效率，還會導致單位事業發展受阻。

（三）全面預算管理信息化建設滯后

全面預算管理需要事業單位各部門協同配合，需要預算、資金、資產、業務、人事、內控等信息有效銜接，需要及時的信息反饋來反映預算執行進度及預算監管與考核情況。事業單位囿于規模小、員工少、經費不足、業務活動差異明顯等特點，信息化建設普遍局限于預算管理系統、賬務核算系統、資產管理系統、人力資源系統等，未能形成互聯互通、有效對接的信息化系統，這種局限性也是導致全面預算管理滯后的原因之一。首先，信息化滯后導致預算管理與監督成本提升。如果預算管理信息化系統不健全，事業單位仍處在人工編制預算、核算預算進程與差異率、傳遞預算執行信息階段，不僅會產生大量人工成本，還不利于信息的整合和利用。其次，預算管理與監督缺少渠道。現代化的監管理念提倡全鏈條、全過程、全覆蓋的管理，單位各項業務活動發生時點均是全面預算管理監督的最佳時點，各單項管理信息系統有缺失或斷點均會造成預算管理與監督缺乏及時有效的監督渠道，使得單位在接受和處理信息時處于監管空白點或出現監管滯后的情況，進而導致增加監管成本甚至監管缺位。最后，失去預算管理與監督的價值和意義。真實準確的數據和公開及時的信息是監管的重要內容，各信息系統不聯動、不對接，勢必導致數據的關聯性和時效性比較差，滯后的數據信息不僅會拖延單位資金使用和資源配置的效率，還會導致監管價值的喪失。

（四）全面預算管理人才匱乏

事業單位全面預算管理的一個難點在于缺乏專業強、業務精的綜合性素質人才。全面預算管理需要單位各部門同步參與、通力協作，從預算指標體系建立、預算編制、預算執行、預算調整到考核與分析需要依靠單位全體員工，需要財務知識和預算知識，更需要與單位戰略目標、中長期發展規劃、業務活動和信息系統、操作技術相結合。事業單位的預算管理工作，主要還是依靠財務人員或者預算專員，導致預算工作流于形式，預算執行不嚴格、不規范，決算真實性、完整性、準確性較差等問題普遍存在（楊瑞金，2021）。此外，信息化時代，事業單位運用信息化手段將資金核算數據、資產管理數據、業務活動進度和預算執行信息等整合到單一平臺，需要員工具備駕馭先進技術、海量數據分析、知識整合利用等綜合能力，對參與預算管理的員工提出了新的要求。

三、財會監督視角下完善全面預算管理的建議

（一）堅持黨建引領，健全工作機制

2020年4月30日印發的《關于加強中央和國家機關所屬事業單位黨的建設的意見》要求加強黨對事業單位的領導。事業單位預算管理工作要提高政治站位，引入財會監督理念，從思想認識層面加強對全面預算管理工作的重視程度，以黨建引領全面預算管理和財會監督工作，促進全面預算管理工作落到實處、取得實效。事業單位應根據職能定位和戰略發展規劃制定年度發展目標、年度預算計劃及實施方案的動態工作流程，明確單位各部門、各崗位工作職責和權限，梳理單位授權審批流程和監督管理流程中的風險點，完善預算管理制度、流程和工作機制，選用適用的預算管理理論、方法、案例，建立預算管理決策議事機制、集體決策機制、實時跟蹤定期考核隨時糾偏的執行管理機制以及評估考核機制，保障預算管理效果的實現和預算監管價值的實現。

（二）建構指標體系，完善考核管理

預算績效評價是預算績效管理的重要方面，需要采用科學合理的績效評價標準、指標體系和評價方法，對預算的編制、執行、結果和應用等各個環節進行評價，以保證績效評價結果的客觀和公正（牟林娜，2022）。預算績效考核指標體系是檢驗預算編制科學性、執行合規性、監控有效性的重要基礎和依據，指標體系設定的科學性、合理性、規范性是檢驗預算管理與監督效果的關鍵影響因素。一方面，事業單位應根據建立的動態工作流程將年度預算計劃分解細化量化成切實可操作、可衡量、可考核的預算指標，預算指標體系應由各部門共商共建，必要時引入外界專家或第三方機構優化，最終匯總確定科學、合理、可操作、可考核的預算指標體系。另一方面，單位要完善預算績效考核評價管理，建立內部審計、紀檢監察和預算監管聯動機制，通過專項審計和不定期檢查對預算管理效果進行評估，落實預算績效評價結果的獎懲制度，將預算管理考核結果與員工績效考核有效結合，以績效激勵保障預算績效評價管理的落實。

（三）重視技術建設，推動實時監管

互聯網、大數據、云端技術等新興技術的應用與發展成為趨勢，各行各業都在探索技術賦能的實現路徑，事業單位的管理層也要順應科技發展潮流，積極主動優化信息系統建設，推動預算管理與財會監督線上化、實時化、一體化、智能化。首先，摒棄傳統落后的線下預算管理與財務數據采集模式，簡化對接流程，提高工作效率，釋放更多勞動力從事預算分析、管理與監督工作，有效壓減內部運營成本，更好地發揮預算管理和財會監督職能。其次，運用新技術積極構建一體化、全鏈條、全流程內部預算管理平臺，嵌套單位的中長期發展規劃和年度預算績效評價指標體系，建立實時聯動、信息共享、進度可查的內部信息管理模式，減少內部溝通成本，整合無效資源、優化資源配置。最后，管理層要重視并挖掘信息技術在全面預算管理和財會監督管理中的優勢，探索信息技術在提升預算管理能力、實現監管效果方面的個性化應用，充分發揮信息化手段在風險防范和實時監管方面的重要作用。

（四）加強員工培訓，提升綜合素質

事業單位人員流動性較小，輪崗實現難度大，在經濟體制深化改革的背景下，事業單位應注意加強員工培訓，提高預算管理參與人員的整體思維和監督理念，豐富其崗位專業知識和預算管理知識，提升其綜合分析管理能力，以確保全面預算管理框架下的預算管理工作落到實處。首先，事業單位應將參與預算管理工作的財會人員和業務人員的綜合素質培養與建設作為一種前置性和持續性的工作，開展專題財會監督和預算管理的培訓，為全面預算管理和財會監督的有效融合提供堅實的人力支持。其次，信息化智能化時代背景下，事業單位要挖掘智能化管理手段的優勢，強化對員工工作模式和工作流程的引導和培訓，提升財會監督機制的覆蓋范圍，提高內部監管層面的技術賦能效果和技術管理效率。最后，事業單位要注重復合型高素質人才隊伍建設工作，不斷提升系統思維能力，及時更新現代化治理和監管理念，學習運用智能化管理手段，推動事業單位發展提質增效。