鄉村基層治理效能提升路徑探析
——基于社會治理共同體視角的審視

□文/鄒治

基層是國家治理的最末端、服務群眾的最前沿。黨的十九屆四中全會所提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的理念，意味著國家與社會間關系需要建立一條新的詮釋路徑。2021年，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。因而，基層工作關系到國家整體治理層面的協調。過往，關于治理效能的探討主要集中在城市，鄉村基層治理效能重視程度不足。近年來，隨著社會治理重心的下沉，對基層治理的要求進一步提高，希望通過本文研究現有機制下所形成的社會治理共同體與基層治理效能之間的關系，助力鄉村振興，激活鄉村發展新動能。

一、現有機制下的基層社會治理共同體

（一）基層社會治理共同體的概念界定

基層社會治理共同體，是指基層領域內的政府、市場、社會的各種主體都是社會治理的參與者，是指將社會性嵌入治理性的互信網絡［1］，要著力推動多元主體參與到社會治理。構建社會治理共同體，意味著協同成為國家與社會關系的核心［2］，社會協同作為我國社會治理體系的重要組成部分，還是建設社會治理共同體的基本任務［3］，凝聚多元社會力量的協同治理，成為建設社會治理共同體的重要形式［4］。

（二）基層社會治理共同體的現實圖景

如今，基層農村換屆發生了很大變化，采取村書記、村主任“一肩挑”模式，摒棄以往慣例，實行村書記兼任村主任，很好地利用了基層農村熟人社會中存在的彈性機制，即各個群體并非完全對立，在外部環境的刺激下，會形成一種合力，而村干部作為基層農村的領導者，承擔起“催化劑”的角色，起到調節各種內部因素的作用。此外，部分村干部還擁有一定的社會資源，利用得當能夠推動當地發展。在國家政策支持下形成治理共同體，平衡各個主體之間的關系，有效推動社會協同，進而提高基層治理效能。治理共同體起到監督與制衡的作用，能夠減少基層干部在工作過程的不當行為，如尋租腐敗、失職、瀆職等，一定程度上消除民間對于鄉村基層群眾自治組織的刻板印象。

二、個案研究：福建省高標準農田建設政策對于南平市延平區鄉村基層治理的影響

改革開放以來，基層農村實行“村民自治”。黨的十八大召開后，成為鄉村基層治理的轉折點，扶貧工作、美麗鄉村、鄉村產業振興等話題成為社會熱點?！笆终湎?、合理利用土地和切實保護耕地”是必須長期堅持的一項基本國策。高標準農田是指土地平整、集中連片、設施完善、農田配套、土壤肥沃、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、高產穩產、劃定為基本農田實行永久保護的耕地。從高標準農田政策演進的過程來看，2012年，“十二五”規劃期內，（原）國土資源部開始動員，部署初步任務，下達相應規劃。中央政府定調農業政策方向，更多有關高標準農田建設的議題開始涌現出來。2020年，完成“十三五”規劃目標后，中國的發展將進入到一個新的階段。2021年，福建省農業農村廳正式出臺了《福建省高標準農田建設專項規劃（2021-2030年）》。

福建正朝著“機制活、產業優、百姓富、生態美”的新發展方向而奮進。根據文獻資料的數據，近年延平區耕地面積為16980.22公頃，而土地墾殖率為6.38%，低于福建省以及南平市的平均水平，其分別為10.92%、8.68%［5］。《2022年延平區人民政府工作報告》指出，未來要守牢糧食安全底線，實施種業振興行動，建設種子資源庫和6萬畝高標準農田，堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”。在城鄉二元化的影響下，不少村莊外流人口連年增加，村民大多外遷城市，原本務農家庭選擇另就業，農村土地閑置的現象嚴重，大多數村民所耕作的土地選擇以出租或者種植果樹業的方式來獲取收入回報。過去，村干部只有在上級通知情況下才會集中開會討論意見，對于村里的事務處理不及時，現存的農田荒廢問題平常無人關心?；鶎愚r村的治理工作存在弊端，缺乏責任擔當。農村熟人社會下，村書記和村主任的關系十分微妙，不少村干部對于高標準農田的政策執行理念存在分歧。隨著中央出臺關于高標準農田建設的政策后，地方漸進式規劃相應的配套政策，以及鄉村基層工作模式調整后，現實又發生了很大變化，基于全面加強基層黨建的工作重心，引領鄉村基層“自治”“法制”“德治”三治有效融合，推動治理域中的不同主體聯合成為一個“共同體”，很大程度上提高了村級領導班子的積極性和自主性。

三、鄉村基層社會治理共同體的作用方式分析

基于案例，本文通過分析鄉村基層社會治理共同體的作用方式，來驗證治理共同體的形成是有助于提升治理效能，其具體可見如下兩個方面。

（一）宗親血脈下的熟人社會

南平市延平區擁有眾多的自然村?！白匀淮濉笔侵赣梢粋€或多個以家族、戶族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居點。一般情況下它只有一個姓氏，或是源于同一個祖宗而分化成為不同姓氏，以家族為核心，方言相對統一。不同的利益群體，主要是依據由姓氏、血緣等因素而自發結成的?；鶎痈刹吭凇白龉ぷ鳌钡倪^程中，由于各方理念的不同，或者是領導力的不足，無法凝聚共識，常常爆發言語上的沖突，開會往往不歡而散，無法形成有效的社會治理共同體，治理工作成效不明顯。

2021年，福建下發新的高標準農田建設政策，省內各地陸續出臺配套政策，建設資金開始下撥?；鶎诱繕嗣鞔_，開始加強與村干部的溝通和協調。一方面，實施“一肩挑”換屆政策，村書記同時擔任村主任，職責高度一體化，問責落實到特定主體當中，在黨內問責與監察問責的共同作用下，“真抓實干”有了現實條件，并且領導力得到提升，推動建立社會治理共同體，原本擱置的高標準農田建設方案開始逐步落實，治理效能得到明顯提高；另一方面，通過進一步的社會協商，鄉村基層干部認真聽取村民的意愿，真正做到服務于民。

（二）不同政策時期下的共同體社會

本文關于治理共同體的作用方式分析的另一個方面基于基本農田保護政策的不同時期，將其劃分為初步探索期和高速發展期，結合案例進行分析不同時期的政策作用下，治理共同體如何影響治理效能，其主要為以下內容。

一是“政策初步探索期”階段。1993年，出臺《中華人民共和國農業法》后，全國基本農田保護進入初步發展期。2006年，全國開始取消農業稅，資本下鄉后，“三權分置”下土地管理分散，責任主體劃分不明確，亂占耕地現象依然嚴重，違規用地現象頻發?！坝邢蘩硇浴钡淖饔孟聦е赂刹恳宰陨砝鏋橹?，無法形成共同體意識，治理工作停滯，執行力轉移。基層政策變通執行現象依然廣泛存在［6］，基層政府的上下級出于對外部隱蔽性風險考量之下，選擇將具體政策模糊化執行，治理效能分化，群眾對此感知不強。各個主體之間由于利益分配問題時常產生糾紛，并且還存在著責任劃分問題，出了事無人負責。多頭領導下基層干部出現政策執行模糊性現象，無法形成治理共同體，造成治理效能低下。

二是“政策高速發展期”階段。自黨的十八大以來，全國耕地保護成果顯著。2021年，中國正式進入到“十四五”規劃期內，各種配套政策支持下，高標準農田政策在地方軟著陸。同年，福建地方政策同步中央政策，政策的支持與下撥的配套資源開始推動共同體形成。政策動員下，各個群體樹立統一的目標，“科層信息”共享，效能開始具體化呈現，政策文本所需流經的不同主體大大減少，有效轉化為執行力。上級領導連同村干部為了完成國家政策，提高治理效能，贏得“晉升錦標賽”的勝利，開始重視各種的“做工作”與協調社會資源。政策的執行成效、社會資源的協調程度、村級資產規模、村民滿意度等作為評價干部能力的指標，村干部只有做好這一系列工作才能獲得上頭嘉獎，贏得群眾口碑，獲得連任機會。同時，各自會更加妥善地利用好自身擁有的社會資源，發揮社會協同的積極作用。此時，治理共同體進一步得到鞏固。

綜上所述，當處于政策初步探索期時，領導者為了求穩，選擇明哲保身，不愿做出風險性決斷，其下屬向上看齊，選擇擱置現實中爭議的話題，無法形成治理共同體。而隨著政策推進，由于中國縱向間政府關系為“職責同構”的特征，導致政策壓力層層下壓，領導者及其下屬上下聯動，開始加強社會協同，形成治理共同體，根據共同表決做出實際行動，治理效能則由此開始顯現出來。

四、問題與對策

基于社會治理共同體的理念可對地方治理產生創新性優勢，但是治理共同體的建設過程中也存在一些較為顯著的問題：一是領導能力不足，缺乏公信力，民間質疑度高，并且無法適應外部環境風險多發的特應要求；二是個人素質能力存在差異，城鄉二元化的時代背景下，農村人口外流嚴重，村干部中接受過系統性教育的人員數量不多，對于現實問題分析與思考能力不足；三是基層治理者缺乏溫情，忽略群眾的情感，對民生問題的關心不足。為了切實提高基層治理效能，打造鄉村基層治理共同體，以下提出幾點建議。

（一）加強基層黨建，發揮主心骨作用

通過加強基層黨員的思想道德建設，充分發揚黨員道德先鋒模范作用，凝聚共識，匯聚起各方力量，發揮出主心骨的作用。中國擁有九千多萬的共產黨員，數量規模大，對社會影響力強。然而，基層農村黨員對于黨性的認識還存在不足之處，召開黨員大會的間隔時間長，對于黨員的批評教育工作不到位，對于黨政工作認識還停留在過去階段。多數黨員的年齡較大，青年黨員的數量不多，缺乏新生力量，處于青黃不接的狀態。其中，很大的原因是由于城鄉二元化導致農村人口外流，間接導致基層工作落后，干部隊伍的公共服務意識不強。因此，要做好新時代的黨建工作，不斷加強思想建設，激發創新思想，樹立服務意識，完善激勵機制，選拔新生代高素質人才，為基層農村黨員隊伍注入新的活力和創造力。通過黨建引領一切工作，推進鄉村振興戰略，提高社會治理能力，實現治理體系和治理能力現代化。

（二）加快人才回引，擴展決策面

現有案例表明鄉賢經濟對地方發展作出了卓越的貢獻，因此人才回引成為地方發展的一條新路徑。首先，明確工作重心，在廣泛征求社會意見的基礎上科學決策，設立人才回引條件。地方人大及其常委會制定相應的法規，政府出臺人才引進配套政策，鼓勵人才引進，保障好意愿者的權益。其次，成立服務機構，對于工作崗位實行統一的規劃，并向社會公布。最后，成立監管體系，規范流程，審核工作應當做到透明公開化，選拔符合條件的優秀人才。吸引優秀知識分子與企業家回鄉創業或者工作，吸納高素質人員進入到基層治理域，為基層治理工作建言獻策，擴展決策面，減少治理風險，將人才優勢轉化為鄉村產業優勢，激活鄉村振興動力。

（三）把握民生動態，基層治理工作融情于理

新時代，隨著中國社會治理工作能力的提升、公共服務資源的整合、地方政府層級的精簡以及治理技藝的進步，并且扁平化治理與柔性化治理等不同治理模式正在社會場域內廣泛運用，各個主體逐漸嵌入社會治理域當中?；鶎庸ぷ髡邞斦J真傾聽民意，把握民生動態。村委可組織開通村民服務熱線，成立互助小組，推動每個以家庭為基本單位的“小共同體”形成一個社會“大共同體”，讓每個成員都參與到治理過程中。民生無小事，枝葉總關情?；鶎又卫磉€要充分考量民生，治理工作要實事求是、因地制宜，以為人民服務為工作宗旨，充分照顧到鄉鄰的情感，不斷提高村民的獲得感、幸福感、安全感。

結束語：

世界正處于百年未有之大變局當中，當前這個時期和今后一個時期，各種風險挑戰頻發。因此，中國正在加快構建以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，發揮自身長處，以內部優勢應對外部挑戰。隨著社會治理重心下沉到基層，能夠有效破解地方治理涌現出的難題。三農問題的核心在于農民問題，提高土地的利用效率是解決農民問題的重要方法，而糧食是國家安全發展的重要基礎，在高質量發展格局之下，建設高標準農田項目，能夠提升糧食產量，增加農民收入，既能抓民生，又能補短板。因此，希望通過本文研究基層社會治理共同體與治理效能之間的關系，以提高基層治理水平，從而助力鄉村振興。