我國地方政府債務績效管理體系的構建及展望

鄭方方 陳素云 蔣格格

（河南農業大學，鄭州 450000）

內容提要：我國地方政府債務治理已由數量治理邁入績效治理。完善地方政府債務績效管理體系有助于提升地方政府債務治理效能，優化政府債務績效水平。本文將地方政府債務績效分解為地方財政部門債務管理績效和債務項目資金績效兩個層面，構建涵蓋項目單位、項目主管部門、地方財政部門在內的債務全過程績效管理框架，并將以上級財政部門、地方審計部門、地方人大為主體的債務績效協同監督機制納入債務績效管理體系。

一、引言

《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）發布后，為落實全面實施預算績效管理的要求，財政部下發《關于做好2018年度地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號）提出，建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制，實施債務績效管理。這既是當下預算績效理念在政府債務預算管理中的貫徹與踐行，也是地方政府債務治理發展的必然?；谖墨I梳理發現，早期對地方政府債務治理問題的研究聚焦于舉債融資制度的合理性與債務風險控制方面。建立地方政府債券發行制度作為規范地方政府舉債、防控地方債務風險的一項關鍵舉措，已由2014年修訂后的《預算法》立法實施。既然允許地方政府舉債，對政府債務資金效益的要求便成為地方政府債務治理的重要方面，債務治理問題的研究重心也逐步轉向債務績效評價與績效提升。

地方政府債務績效水平的提升建立在完善的債務績效管理體系基礎之上，而已有圍繞地方政府債務績效的研究主要關注地方政府債務支出效率的測度與影響因素、地方政府債務績效評價指標體系的構建等方面，很少有對債務績效管理體系的系統探討。本文在回顧文獻、辨析概念及訪談實務專家的基礎上，將地方政府債務績效分解為地方財政部門債務管理績效和債務項目資金績效兩個層面，進而構建涵蓋項目單位、項目主管部門、地方財政部門在內的債務績效管理框架，并將以上級財政部門、地方審計部門、地方人大為主體的債務績效監督機制納入債務績效管理體系。最后，本文對建立我國地方政府債務管理體系作了進一步的展望，以期為地方政府債務治理效能與債務績效水平提升提供有益參考。

二、文獻回顧與概念界定

構建完善的地方政府債務績效管理體系，首先要明確界定地方政府債務績效管理的內涵。而迄今為止，僅就地方政府債務的統計口徑，國內實務應用和學術研究中的界定就多達12種[1]，且對地方政府債務績效問題的研究多側重于債務支出效率的測度與外部影響因素的探討。對地方政府債務內涵的界定不清晰、對地方政府債務績效的認識不全面，必然導致對債務績效管理的認知不透徹，債務績效管理體系的建立也無從談起。

（一）地方政府債務內涵的界定

目前，國內實務應用和學術研究中使用的地方政府債務統計口徑繁多①常見的地方政府債務統計口徑包括地方債、地方政府債券、地方政府債務、地方政府性債務、城投債、融資平臺公司債務、地方政府顯性債務、地方政府隱性債務、一般債務、專項債務、一般債券和專項債券。，其中以“地方政府債務”和“地方政府性債務”兩個概念的混用和誤用最為常見。2014年新《預算法》頒布實施前，“地方政府性債務”概念的使用更為普遍。審計署3次發布的地方政府債務審計公告中均使用了“地方政府性債務”表述，并將其劃分為政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的或有債務和可能承擔一定救助責任的其他相關債務3類。②2011年6月審計署公布《2011年第35號：全國地方政府性債務審計結果》；2013年6月，審計署發布《2013年第24號公告：36個地方政府本級政府性債務審計結果》；2013年12月審計署公布《2013年第32號：全國政府性債務審計結果》。《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）中則同時出現“地方政府債務”與“地方政府性債務”兩種概念表述，且其概念內涵與毛捷和徐軍偉（2018）的界定一致。③國辦函〔2016〕88號文中，“地方政府性債務”包括政府債務和或有債務，其中政府債務包括政府債券和除地方政府債券外的其他存量政府債務；或有債務包括政府提供擔保的債務和政府承擔救助責任的債務。同時，本文在當前的政策環境下，暫時將“地方政府隱性債務”列入“地方正府性債務”口徑中。二者的內涵區分見圖1所示。

圖1 地方政府債務與地方政府性債務的內涵區分

一些學者認為，隨著我國地方政府債務治理的法治化、科學化和透明化，“地方政府性債務”這一口徑將失去沿用意義[2]。但事實上或有債務風險的監管和隱性債務風險的防范將始終是我國地方政府債務治理不可忽視的重要部分和關鍵難點[3]。國內學術研究中使用的“地方政府債務”概念通常指廣義的政府債務范疇[4-5]。也有一些文獻中使用的“地方政府債務”僅指地方政府債券[6-8]。

（二）地方政府債務績效相關研究

目前，有關地方政府債務績效的研究中，學者大多基于財政支出績效評價的4E原則與投入產出理論，將債務支出績效分解為外部結果績效和內部過程績效①外部結果績效包括經濟性和公平性，內部過程績效包括配置效率、使用效率和管理效率在內的效率性。，進而以投入、過程、產出和外部效應為一級指標構建評價體系對債務支出效率進行測度[9-10]。也有一些學者選取不同的投入產出指標，運用DEA模型對債務支出效率進行評估[11-15]。在測度債務支出績效水平的基礎上，學者們進一步研究了政府債務規模[14]、地區經濟發展水平[15]、地方競爭程度[16]及政府審計[17-18]對債務績效水平的影響。

不難發現，現有研究大多基于外部因素視角探討其對地方政府債務績效的影響，卻忽視了地方財政部門債務管理水平等內部管理因素對政府債務績效的重要作用，如由地方財政部門負責的同級地方政府的債務預算管理情況、債務管理配套制度建設情況、債務運行管理情況、債務管理能力建設情況以及債務風險預警和應急處置情況等都將對政府債務績效水平產生重要影響。②具體可參看河北省《省對市、縣政府債務管理工作績效評價辦法（試行）》（冀財債〔2016〕38號）和陜西省《陜西省政府債務管理績效評價暫行辦法》（陜財辦預〔2018〕109號）。此外，美、日等國地方公債融資經驗還表明，政府債務資金使用效率的高低不僅取決于債務管理制度體系的完備性和實際執行效率，更關鍵在于債務項目決策的民主化和項目管理的科學化。

（三）債務績效管理內涵的界定

隨著債務績效問題研究的不斷深入，一些學者對地方政府債務績效管理進行了概念界定[19]。薛菁認為債務績效管理是以政府債務的可持續為目標，圍繞債務風險防控而進行的管理活動[9]。冀云陽將債務績效管理分解為債務預算管理、績效管理和項目管理三部分，提出債務績效應包括覆蓋債務運行全過程的債務管理績效和全生命周期的債務項目績效[19]。2021年，財政部頒布的《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號）對項目資金績效管理的內涵作出明確表述，將其定義為涵蓋事前績效評估、事中績效運行監控和事后績效評價的全過程管理。具體定義表述見表1所示。

表1 現有文獻對“債務績效管理”的定義表述

對債務績效管理內涵的把握應當注意兩點：一是區分“債務績效管理”與“債務管理績效”。債務管理績效指各級地方財政部門債務管理工作的成效。部分學者將債務管理績效評價指標體系用于對債務項目資金績效或整體債務績效水平進行測度是不全面、不合理的[20]。二者在評價主體、評價對象、評價目標及評價內容等方面存在差異。如安徽省財政廳《關于開展2015年度新增地方政府債券資金績效評價工作的通知》（財債〔2016〕136號）明確其評價對象是各市、縣（區）使用新增債券資金實施的項目，評價內容包括項目進度、完成投資額情況、項目資金到位情況及項目產出與效果等。楊寶昆和劉芳（2019）特別強調各地方財政部門出臺的債務管理績效評價指標體系是從其履職履責角度出發設計的，與以項目實施方為主的債務資金使用方、申請方、償還者及行業主管部門進行的內部績效評價存在較大差異[7]。具體差異見圖2所示。

圖2 地方政府債務管理績效評價與項目資金績效評價

二是明確債務風險與債務績效的關系。劉尚希（2014）強調地方政府債務風險不在于債務規模本身而在于債務使用的績效，對債務使用績效的評估是防控債務風險的重心所在[21]。現有文獻構建的債務績效評價指標體系均將債務風險相關指標包含在內。本文認為債務風險內含于債務績效?？煽氐膫鶆诊L險水平是實現債務績效的基本前提和必要保障，反之債務風險水平也受債務資金配置效率和使用效益的影響。地方政府債務績效管理，一方面可以抑制地方政府的過度舉債動機，控制舉債規模，另一方面可以提高債務資金的使用效益，提高地方政府債務償還能力[22]。

鑒于地方政府或有債務的監管和隱性債務的防范依然是地方財政部門債務管理績效的重要評價內容，本文傾向于就廣義的地方政府債務范疇構建債務績效管理體系。本文認為地方政府債務管理績效與債務項目資金績效共同構成地方政府債務績效，即地方政府債務績效的優化既有賴于財政部門的債務管理能力與成效，也離不開債務項目資金績效的提升，二者相互促進、協同發展。

三、地方政府債務績效管理體系的構建

基于對債務績效管理內涵的界定，本文認為，對地方政府債務中自2015年以來自發自還的債券類債務應從地方政府債務管理績效和債務項目資金績效兩方面入手，對廣義地方政府債務中的其他債務應主要從地方政府債務管理績效入手。本文首先以自發自還的債券類債務為對象構建項目資金全過程績效管理機制，而后構建以上級財政部門、地方審計部門及地方人大為主體的債務績效協同監督機制，最后將二者結合構建地方政府債務績效管理體系。

（一）債務項目資金全過程績效管理機制的構建

就地方政府自發自還的債券類債務，債務績效管理的內容應包括資金方面的管理和項目方面的管理，即債務的借、用、還和責、權、利高度統一，且工程實施與項目資金、物資管理之間應有效銜接，不能脫節。對專項債券項目應建立財政、發展改革委和項目主管部門三方協同的項目協調推進機制，對于項目資金績效管理，各級財政部門主要起督促指導作用，績效管理工作的具體實施由項目主管部門和項目單位負責。一級財政部門主要對同級和下級地方政府總體債務風險水平和配置效率負責，項目主管部門和項目單位主要對使用效益負責。

債務項目資金全過程績效管理應當包括事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理與評價結果應用五大環節（見圖3）。事前績效評估與績效目標管理環節，應分領域、分行業、分層級建立地方政府債券項目庫，嚴格項目的入庫和出庫。省級財政部門應強化項目入庫評估與發行審批，并依靠各級財政部門、項目主管部門及財政部駐各地監管局等開展監督檢查，且各級人大具有對地方政府債務的監督責任。由地方財政部門負責債務預算的編制和執行、項目的考察論證、效益評估與償債能力分析，跟蹤監督項目資金使用情況。績效運行監控環節，由省級財政部門和項目主管部門依據設置的績效目標，對績效目標實現程度和預算執行進度進行跟蹤管理和督促檢查?？冃гu價管理環節，一級財政部門既是本級公共部門和預算單位債務資金使用的監督管理主體，同時也是上一級財政部門的監督對象。通過對一級財政部門的債務管理績效進行評價來降低上下級財政部門間的信息不對稱，通過同級財政部門對公共部門進行的項目績效評價來降低財政部門與公共部門之間的信息不對稱。評價結果應用環節，由地方財政部門依據評價結果反饋整改意見，并對下級財政部門績效管理情況進行抽查，項目主管部門和項目單位進行整改。

圖3 地方政府債務項目資金全過程績效管理機制

值得注意的是，當前財政部門、發展改革委、項目主管部門和各項目單位對債務績效管理的理解程度參差不齊，各部門僅將債務績效管理作為一項工作程序，而并未將績效與責任理念真正貫徹到工作中去。因此，應同時建立發債項目的決策者一貫責任制，對債券發行和項目管理中存在的違紀行為、決策失誤追究責任。

（二）債務績效管理協同監督機制的構建

地方政府債務績效的提升除需要建立完善的債務全過程績效管理機制外，還應強化債務績效管理監督機制建設。地方政府債務績效管理是一項系統工程，就上下級財政部門間的委托代理關系而言，由于二者面對的是同樣的政治激勵制度，且下級財政部門的政績也是上級財政部門政績的構成部分，二者的決策行為往往是相互強化的[23]，因而單獨依靠財政監督難以實現對債務績效管理的有效監管。一些學者研究了地方政府債務審計對政府債務風險的抑制作用，如仲楊梅和張龍平（2019）、張曾蓮和岳菲菲（2021）等，但當前地方審計部門對政府債務的監督仍更多關注債務規模和債務風險問題，對債務績效的監督明顯不足。還有一些學者研究了地方人大對政府債務的監督作用，如蔡芳宏（2019）、肖鵬（2021）等，研究發現法律賦予地方人大審查監督地方政府債務的權力，但從現實情況看其監督作用并未得到有效發揮，其對財政收支預算與決算的審議大多流于形式?；诖?，就地方政府債務績效管理監督機制而言，除發揮地方財政部門的財政監督作用外，還應強化地方審計部門及地方人大的債務績效監督職能，構建以三者為主體的協同監督機制。

如圖4所示，本文構建了由上級財政部門、地方審計部門及地方人大形成的“三位一體”債務績效管理協同監督機制。一是財政監督方面。省級財政部門對下級財政部門的債務績效管理監督除定期對下級財政部門開展債務管理績效評價外，還應對其債務績效管理工作進行抽查，必要時選取部分重點項目開展績效評價并督促下級財政部門按照債務管理績效評價、債務績效管理工作抽查及重點項目績效評價中發現的問題及時整改。二是審計監督方面。在債務績效治理背景下應由地方審計部門定期實施對地方政府債務整體績效的審計和對專項重點債務項目績效的審計。三是人大監督方面。2021年8月，中共中央辦公廳印發了《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》，明確提出加強地方人大對政府債務的全口徑審查和全過程監管責任，審查監督范圍包括政府債務限額總規模、債務限額分配是否合理、債務資金投向是否符合黨中央方針政策和經濟社會發展實際，債務資金有無挪用、長期閑置、損失浪費情況等，在強化地方人大對政府債務預決算執行審查職責的基礎上特別強調其對債務績效的審查監督責任。

圖4 “三位一體”的地方政府債務績效管理監督機制

（三）地方政府債務績效管理體系的構建

結合地方政府債務項目資金全過程績效管理流程與債務績效管理協同監督機制，本文構建的債務績效管理體系，見圖5所示。地方財政部門、項目主管部門及項目單位作為債務項目資金全過程績效管理的主體，協同推進項目資金績效管理。其中，地方財政部門主要負責同級政府地方債務管理和督促指導債務項目績效評價工作，項目主管部門主要負責項目運行與項目績效目標的監控，項目單位主要負責項目運行管理，并對債務資金使用與實際產出負責。與此同時，由上級財政部門、地方審計部門及地方人大對債務績效管理過程實施協同監督。其中，上級財政部門主要通過債務管理績效評價與債務項目績效評價實施財政監督，地方審計部門主要通過對同級政府整體債務績效審計與債務項目績效審計實施審計監督，地方人大主要通過對同級政府債務預決算審查與債務績效審查實施人大監督。

圖5 地方政府債務績效管理體系

四、完善地方政府債務績效管理體系的展望

（一）加快構建分領域、分行業、分層次的債務績效評價體系

當前，債務績效評價的難點在于項目產出效益的復雜性和績效評價結果的差異性。產出效益的復雜性方面，地方政府債務資金的產出效益往往既有有形的產出與經濟效益，也有無形的產出及社會效益，且產出通常具有滯后性和外溢性，這就導致項目產出效益衡量的完整性和準確性難以保證，繼而影響債務績效評價結果的客觀性。績效評價結果的差異性方面，由于對投入、過程及產出指標的選取及指標權重賦值方法各異且主觀性較強，缺乏系統性指導，導致相同或相似項目的債務績效評價結果不具有可比性，喪失決策價值。

考慮到不同地區發展的不均衡和不同行業項目間的差異性，當務之急是構建分領域、分行業和分層次的債務績效評價體系，同時對各項指標權重給予指導性規范，以確保債務績效評價結果在一定區域范圍內具有可比性，進而有效發揮績效評價結果對債務資金配置的決策價值。鑒于債務績效評價體系構建的系統性和復雜性，可由第三方專業咨詢和評價機構參與績效評價指標體系的設計與項目績效指標庫的構建并持續加以更新完善。

（二）推進政府會計改革，全面反映政府債務成本與績效信息

20世紀70年代末，西方政府會計改革興起，其關鍵動因就是政府債務規模的膨脹和財政風險的加劇。以國務院批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發〔2014〕63號）為標志，我國政府會計改革已于2014年正式啟動。權責發生制政府會計輸出的債務信息、項目成本信息和績效產出信息為防控債務風險、開展債務績效評價提供了信息基礎。一方面，權責發生制政府會計能夠提升債務項目的收入確認與成本費用歸集分配的合理性；另一方面，權責發生制政府會計提供的歷史的、可比的項目成本信息有助于更準確的項目預算，進而有利于項目成本管理和績效評價。債務績效管理的實施需要政府成本會計和政府管理會計提供項目成本管理與績效管理信息和方法，因此，應從服務債務績效管理的需求出發持續深化政府會計改革，加快推進政府成本會計和政府管理會計建設。

（三）強化債務信息披露，加大債務績效管理監督力度

隨著地方政府債務治理法治化、科學化和透明化的推進，我國地方政府債務治理模式已由行政控制模式向規則控制和市場控制機制轉變，而市場原則的核心即是信息的充分披露。上級財政部門、地方審計部門、地方人大以及社會公眾對地方政府債務績效管理工作進行有效監督的前提是其能夠圍繞債務預算編制、執行和事后監督展開信息收集以全面及時掌握債務各項信息，因此必須建立地方政府債務全生命周期信息披露制度，及時披露債券發行、項目運行、債券資金還本付息、績效管理等關鍵環節信息。2018年12月，財政部頒布的《地方政府債務信息公開辦法》（財預〔2018〕209號）中對地方政府新增一般債券發行公開、新增專項債券發行公開、重大事項公開、債券資金調整用途公開等多項債務信息公開作出明確要求，2019年12月，財政部辦公廳下發《關于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》（財辦庫〔2019〕364號），進一步提出要加強地方政府債券信息披露管理，提高信息披露質量。在地方層面，山西省于2020年4月起率先啟用地方政府債券新增專項債券標準化信息披露模板，將關鍵信息表格化，詳細披露債券存續期內所有項目分年收益情況及項目最新預期收益等信息，如新披露的信息與上期披露的信息差異較大則進行必要的情況說明，以此更好滿足投資者對專項債券核心信息的關注和獲取，值得國內其他省份借鑒。