遼寧優(yōu)勢科技資源轉化的財政政策優(yōu)化

成 丹

（中國大連高級經(jīng)理學院，遼寧 116086）

內(nèi)容提要：遼寧是工業(yè)和科技教育大省，積累了雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎和科技實力，但優(yōu)質(zhì)的科技創(chuàng)新資源并未轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，尤其是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段，優(yōu)勢創(chuàng)新資源轉化不暢制約經(jīng)濟發(fā)展問題凸顯，遼寧與創(chuàng)新型省份間在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構合理化、企業(yè)競爭力提升等方面的差距進一步拉大。其成因主要有科研院所成果供給與企業(yè)需求錯位、企業(yè)科技創(chuàng)新主體創(chuàng)新意愿及承載能力不強、人力資源流失與人才結構性問題并存、產(chǎn)業(yè)資本與金融資本整合能力有待提高、創(chuàng)新環(huán)境仍不完善、財政政策有待優(yōu)化等。財政支持是建立激勵機制引導創(chuàng)新科技資源優(yōu)化配置、推動科技創(chuàng)新資源轉化的重要手段，為此，本文從優(yōu)化財政政策推動科技創(chuàng)新資源加速轉化方面提出對策建議。

“十四五”時期是遼寧加快推進全面振興全方位振興的關鍵時期，作為制造業(yè)大省，以制造業(yè)為主的實體經(jīng)濟部門自主創(chuàng)新能力能否得到有效培育和提高，是遼寧實現(xiàn)振興的重要基礎和前提。科技創(chuàng)新已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一，遼寧作為科技創(chuàng)新資源優(yōu)勢省份，其資源優(yōu)勢并未轉化為較強的區(qū)域創(chuàng)新能力進而形成經(jīng)濟優(yōu)勢。財政政策是建立激勵機制引導科技創(chuàng)新資源優(yōu)化配置、推動科技創(chuàng)新資源轉化的重要手段。為此，探究阻礙科技創(chuàng)新資源轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢的堵點和成因，并從財政政策優(yōu)化視角提出針對性的對策建議，對于遼寧塑造創(chuàng)新動能、推動經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

一、遼寧科技資源及創(chuàng)新能力現(xiàn)狀

（一）科技資源：居于全國中上游水平，物力資源仍具備一定優(yōu)勢

科技創(chuàng)新資源是一國或地區(qū)可用于科技活動的人力資源、物力資源和財力資源①本文衡量三類資源選取的具體指標如下：科技人力資源方面，選取R&D人員總數(shù)指標；科技財力資源一般是指科技活動的經(jīng)費，選取研發(fā)費用支出、研發(fā)投入強度2項指標；科技物力資源是賴以從事科技活動的物質(zhì)性條件和相應設施，科研院所、研發(fā)機構、高等學校和大中型企業(yè)是開展科技創(chuàng)新活動的主體，從地區(qū)科技發(fā)展?jié)摿碚f，擁有這些科技活動主體單位數(shù)的多少，能影響地區(qū)的科技活動水平。為此，選擇高等學校數(shù)、研發(fā)機構數(shù)和有研發(fā)活動的企業(yè)數(shù)3個指標。總和（見表1）。從全國層面來看，一是科技人力資源居于全國中游，2020年R&D人員總量在全國排名第15位。科技人力資源不斷流失，2020年較2005年R&D人員總數(shù)減少了1.2萬人（同期全國省均增長1.2萬人），全國排名下降了8位。二是科技財力資源處于全國中上游水平，2020年遼寧R&D經(jīng)費支出549億元，全國排名第15位，是2005年的2.7倍，低于同期全國的5倍，全國排名下降7位。2020年遼寧研發(fā)投入強度為2.19，低于全國的2.4，全國排名第11位，與2006年①因《中國科技統(tǒng)計年鑒》R&D投入強度指標數(shù)據(jù)只公布2006年以來數(shù)據(jù)，因此，選擇2006年數(shù)據(jù)進行對比分析。相比排名下降5位。對比其他省份，遼寧科技財力資源被中部省份江西、河南、湖北、湖南等地區(qū)趕超，以R&D支出為例，2005年上述中部省份全國排名分別為第22位、第13位、第10位和第16位，遠低于同期遼寧的第8位；2020年幾省指標均超過遼寧。三是科技物力資源位于全國中上游水平，2020年遼寧三類主體總數(shù)為2303個，總數(shù)全國排名第15位，處于中游，與2005年相比排名下降了5位。結構來看，高等學校、研究和開發(fā)機構主體仍具有絕對數(shù)量優(yōu)勢，2020年兩指標全國排名分別為第10位和第5位②因遼寧事業(yè)單位改革后數(shù)據(jù)口徑與他省間不具備可比性，為此，此處數(shù)據(jù)使用2017年遼寧省事業(yè)單位改革前數(shù)據(jù)。。

表1 2020年全國各地區(qū)科技資源情況

遼寧省內(nèi)科技資源分布上，一是科技人力資源方面，地域上主要集中在沈陽、大連兩市，2018年兩市研發(fā)人員占全省比重分別為35.3%和39.2%；機構分布上主要集中在企業(yè)，2018年企業(yè)、高等院校、科研機構、事業(yè)單位研發(fā)人員占全省比重分比為60.4%、26.7%、10.6%、2.2%，產(chǎn)業(yè)分布上主要集中于制造業(yè)，2018年制造業(yè)研發(fā)人員占全省比重為51%，其次為教育業(yè)占比為26.7%；行業(yè)分布上主要集中于通用設備制造業(yè)、鐵路船舶航空航天和其他運輸設備制造業(yè)、汽車制造業(yè)、專用設備制造業(yè)、電氣機械和器材制造業(yè)，其研發(fā)人員占制造業(yè)研發(fā)人員比例分別為14.9%、11.5%、8.9%、8.5%、6.9%。二是科技財力資源方面，地域上主要集中于沈陽和大連，2018年兩市研發(fā)經(jīng)費投入占全省比重分別為36.7%、36.2%，與2015年的34.4%、34.7%相比，經(jīng)費進一步向兩市集中。機構分布上，主要集中在企業(yè)，2018年企業(yè)、科研機構、高等院校、事業(yè)單位研發(fā)經(jīng)費占全省比重分比為70.0%、16.6%、12.8%、0.6%。產(chǎn)業(yè)上集中于制造業(yè)，2018年制造業(yè)研發(fā)經(jīng)費占全省比重為62.1%，其次為科學研究和技術服務業(yè)占比為17.9%。行業(yè)分布上集中于汽車制造業(yè)、鐵路船舶航空航天和其他運輸設備制造業(yè)、化學原料和化學制品制造業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)，各行業(yè)經(jīng)費投入占制造業(yè)全部研發(fā)經(jīng)費投入比分別為13.7%、13.0%、12.7%、8.8%。

（二）區(qū)域創(chuàng)新能力：大幅下降后趨于穩(wěn)定，創(chuàng)新基礎較好、創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新績效相對較弱

根據(jù)中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組每年出版的《中國區(qū)域創(chuàng)新能力評價報告》③中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組從自1999年起對中國區(qū)域創(chuàng)新能力進行評價，每年推出一本《中國區(qū)域創(chuàng)新能力評價報告》。小組成員主要來自科技部、中國科學院、發(fā)展改革委、國務院發(fā)展研究中心、清華大學、中國社會科學院、北京系統(tǒng)工程研究所等單位，研究報告的出版得到了科技部領導、戰(zhàn)略規(guī)劃司、政策發(fā)揮與創(chuàng)新體系建設司的資助和支持。本文分析數(shù)據(jù)來源于《中國區(qū)域創(chuàng)新能力評價報告》（2001年-2021年）。對遼寧區(qū)域創(chuàng)新能力進行分析。首先，遼寧創(chuàng)新能力在全國處于中等水平，2021年全國創(chuàng)新能力排名第20位。其次，遼寧創(chuàng)新能力排名“十二五”期間下滑，“十三五”時期穩(wěn)定在全國中游水平。2010年之前的10年基本穩(wěn)定在全國前10位，2016年后創(chuàng)新能力穩(wěn)定在第17位左右（見圖1）。再次，五項分指標中，知識獲取能力較強，創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新績效相對較差。2021年，知識創(chuàng)造能力全國排名第13位，表明創(chuàng)新基礎相對較好；知識獲取能力排名第6位，表明從外部獲取技術能力相對較強；企業(yè)技術創(chuàng)新能力排名第21位，表明知識在企業(yè)的實際應用尚不理想；創(chuàng)新環(huán)境排名第25位，創(chuàng)新績效排名第30位，表明創(chuàng)新環(huán)境不利于創(chuàng)新主體和知識要素對接，創(chuàng)新產(chǎn)出能力較低。最后，企業(yè)技術創(chuàng)新能力、創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新績效下滑較大。2005年-2021年間各項指標全國排名，知識創(chuàng)造指標下降4位；知識獲取指標上升3位；企業(yè)技術創(chuàng)新能力指標下降14位，創(chuàng)新環(huán)境下降18位，創(chuàng)新績效指標下降12位。

圖1 2001年-2021年遼寧創(chuàng)新能力變化趨勢圖

二、遼寧支持科技創(chuàng)新財政政策

遼寧支持科技創(chuàng)新財政政策經(jīng)歷了從科教興國階段注重高等學校功能發(fā)揮，到創(chuàng)新型國家建設階段注重建立以企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新體系，再到創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段注重強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位、推動各類要素向企業(yè)集聚，財政政策支持的力度、重點、方式也隨之不斷調(diào)整。當前，遼寧基本上形成了聚焦于企業(yè)創(chuàng)新主體的財政政策支持體系。

（一）財政科技投入情況：科技支出逐步提升，主要投向沈大兩市，重視基礎研究

一是財政科技支出逐步提升。2021年，全省財政科技支出78.4億元，省本級科技支出25.8億元，占全省財政科技支出比重為32.9%。2013年-2021年全省科學技術支出呈現(xiàn)先降后升趨勢，從2013年的118.9億元下降至2017年57.4億元而后逐年提升。科技支出提升主要受省本級科技支出增長拉動，省本級支出占全省財政科技支出比重呈上升趨勢，從2013年占比12.9%上升至2021年的32.9%。

二是政府資金主要投向沈陽、大連兩市。研發(fā)經(jīng)費內(nèi)部支出中政府資金投入的地域分布上主要集中于沈陽、大連兩市，2019年兩市獲得政府資金占全省比重為91.3%。政府資金投入進一步向大連傾斜，2019年沈陽、大連兩市獲取政府資金占全省比重分別為54.8%、36.5%，與2015年沈陽60.3%、大連30.9%相比，大連占比有所上升。

三是政府資金主要投向基礎研究。分產(chǎn)業(yè)看，政府資金主要投向科學研究和技術服務業(yè)、教育和制造業(yè)，2019年三類產(chǎn)業(yè)政府資金投入占全省比重分別為61.3%、27.3%、10.4%。動態(tài)來看，政府資金投入進一步向科學研究和技術服務業(yè)集中，投入比重從2015年的54.0%提升至2019年的61.3%；投向制造業(yè)占比下降，從2015年的22.9%下降至2019年的10.4%。①相關數(shù)據(jù)來源于《遼寧科技統(tǒng)計年鑒》。與全省研發(fā)經(jīng)費投入方向主要為制造業(yè)相比，政府性資金主要投向基礎研究。制造業(yè)行業(yè)上，政府資金主要投向鐵路船舶航空航天和其他運輸設備制造業(yè)、通用設備制造業(yè)、專用設備制造業(yè)，三類行業(yè)政府資金投入占制造業(yè)政府資金投入比重分別為54.5%、9.4%、9.2%。

（二）科技類相關專項資金情況：聚焦產(chǎn)業(yè)轉型、科技創(chuàng)新能力提升和人才引育

1.數(shù)字遼寧智造強省專項——推進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級

《遼寧省深入推進結構調(diào)整“三篇大文章”行動方案（2022-2024年）》（后文簡稱“行動方案”）為遼寧產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指明了方向，數(shù)字遼寧智造強省專項是落實該方案的重要舉措，該專項設立于2021年，主要以制造業(yè)企業(yè)為對象，與“行動方案”相適應，在支持企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類型、支持方式、支持內(nèi)容等方面各有側重、相互補充、相輔相成，注重發(fā)揮頭部企業(yè)引領作用，梯度培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)，促進大中小企業(yè)相互融合、推動產(chǎn)業(yè)鏈間協(xié)同發(fā)展。

專項資金主要聚焦于以下四個方面：一是省發(fā)展改革委主導的“數(shù)字遼寧”方向，重點支持“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”等項目；二是省委軍民融合辦主導的“軍民融合”方向，重點支持軍工產(chǎn)業(yè)技術改造；三是省工業(yè)和信息化廳主導的“優(yōu)質(zhì)企業(yè)培育”方向，重點支持培育省級“專精特新”中小企業(yè)、支持中小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范基地和公共服務示范平臺建設等；四是省工業(yè)和信息化廳主導的“智造強省”方向，重點支持改造升級“老字號”、深度開發(fā)“原字號”、培育壯大“新字號”三個方面。支持改造升級“老字號”方面，用人工智能等新一代信息技術為高端裝備制造業(yè)等“老字號”賦能增效，重點推進關鍵行業(yè)企業(yè)創(chuàng)建示范智能工廠、示范智能車間、示范智能生產(chǎn)線，促進制造業(yè)向智能、綠色、高端、服務方向轉型升級；支持深度開發(fā)“原字號”，聚焦規(guī)模化石化、冶金等產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高資源精深加工比重，加快邁向價值鏈中高端；培育壯大“新字號”，支持高端裝備制造、集成電路、生物醫(yī)藥健康、新一代信息技術儲能材料等新興產(chǎn)業(yè)，布局未來產(chǎn)業(yè)。支持方式采取直接補助、先建后補、以獎代補、貸款貼息、保險保費補貼、揭榜掛帥、政府購買服務等7種方式。

2.科技專項——提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力

該專項聚焦區(qū)域科技創(chuàng)新能力形成，從主體培育、成果轉化、生態(tài)環(huán)境建設、制度創(chuàng)新等幾個方面施策，資金分配占比分別為 18∶21∶38∶23。該項資金主要用于支持構建企業(yè)做“盟主”、利益為紐帶、市場為導向的實質(zhì)性產(chǎn)學研聯(lián)盟；采取“揭榜掛帥”機制開展重大共性技術攻關；構建科技企業(yè)梯度培育體系，不斷壯大科技型企業(yè)群體；布局建設中試基地、支持東北科技大市場建設、鼓勵科技成果轉化，加快科技成果本地產(chǎn)業(yè)化、切實提升科技成果本地轉化率；加大基礎研究、創(chuàng)新科技平臺建設，優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。資金支持呈現(xiàn)以下特點：一是聚焦重點任務。加大聯(lián)盟建設、揭榜掛帥、基礎研究、提升兩率、中試基地、種業(yè)創(chuàng)新支持力度，安排資金占專項資金總額超過90%；二是堅持企業(yè)主體，安排用于支持企業(yè)資金占專項資金總額超過70%；三是支持基礎研究和應用基礎研究，兩類資金占比超過20%。四是注重績效導向。企業(yè)自籌配套經(jīng)費占項目總投入比重超過70%。

3.人才專項———引育人力資源

《遼寧省人才服務全面振興三年行動計劃（2018-2020年）》結束后，遼寧省人才政策將原“興遼英才”政策和“關于推進人才集聚的若干政策”整合為“興遼英才計劃”，2022年專項資金規(guī)模7億元。“興遼英才計劃”項目包含三個方面：一是引育基礎研究人才，重點支持高層次人才（占“興遼英才計劃”專項資金比重71%），設置基礎研究人才、產(chǎn)業(yè)和重點項目高端人才、“帶土移植”團隊3個專項，側重“帶土移植”方式，3類專項預算資金安排占基礎研究人才資金比重分別為29.5%、24.0%和46.5%。其中，基礎研究人才專項重點支持杰出人才、領軍人才、青年拔尖人才3個類別人才；從資金預算安排來看側重于青年拔尖人才，3類預算資金安排占基礎研究人才專項比重分別為6.7%、37.3%和56.0%；產(chǎn)業(yè)和重點項目高端人才專項重點支持科技創(chuàng)業(yè)高端人才、技術創(chuàng)新高端人才2個類別；“帶土移植”團隊專項重點引進支持創(chuàng)業(yè)類、攻關類2個類別高端團隊。二是組織實施行業(yè)人才項目，設立文化名家暨“四個一批”人才項目、教學名師項目、農(nóng)業(yè)專家項目、醫(yī)學名家項目、金融人才項目、外國專家項目、博士后及專技人才儲備項目、優(yōu)秀高技能人才項目。三是加強創(chuàng)新平臺建設。支持國家級創(chuàng)新平臺、院士專家工作站等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺載體建設。

優(yōu)化后的專項資金支持呈現(xiàn)以下特點：一是改變以往側重支持高校院所人才現(xiàn)象，提高重點產(chǎn)業(yè)、骨干企業(yè)高端人才支持數(shù)量，發(fā)揮財政資金引導作用，促進人才、技術、資金向產(chǎn)業(yè)和企業(yè)集聚。二是支持方式，以獎補為主，并輔之以項目支持。三是增設“帶土移植”團隊專項，推行“項目+團隊”引才方式，實現(xiàn)引進項目、團隊、技術“一箭三雕”。四是堅持引進人才和本土人才一視同仁，統(tǒng)籌“高精尖缺”人才和行業(yè)基礎人才培養(yǎng)開發(fā)，兼顧基礎研究和基礎創(chuàng)新，實現(xiàn)各領域行業(yè)人才項目層次分明、互不交叉。

（三）財政間接支持情況：設立引導基金、組建省擔保集團

2015年遼寧省省級政府引導基金——省產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導基金成立，首期規(guī)模100億元。主要以直投和建立子基金方式扶持企業(yè)發(fā)展。2016年《遼寧省產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導基金直接投資科技創(chuàng)新項目管理辦法》印發(fā)規(guī)定以直投方式支持科技創(chuàng)新項目，主要支持對象為骨干龍頭企業(yè)、高新技術企業(yè)或科技型中小企業(yè)。2019年底沈陽、大連、鞍山、盤錦和朝陽等市設立5家科技擔保公司，緩解科技企業(yè)融資難題。

表2 省級財政科技類專項情況 單位：億元

（四）財政金融支持情況：完善科技信貸支持體系和科技企業(yè)投融資體系

一是建立科技信貸風險補償機制。設立“遼寧省科技信貸風險補償專項資金”支持省級以上高新區(qū)、各市科技部門與銀行等金融機構合作，設立風險補償資金池，為科技型企業(yè)提供信用貸款。制定科技企業(yè)貸款貼息政策，2021年制定出臺《遼寧省科技型企業(yè)再貸款貼息實施辦法》，對獲得人民銀行再貸款的科技型企業(yè)給予貼息資金補助。二是大力推進科技企業(yè)上市掛牌。充分發(fā)揮《關于進一步支持企業(yè)上市發(fā)展的意見》的政策激勵作用，加強科技企業(yè)上市培育工作，優(yōu)先將符合條件的“雛鷹、瞪羚、獨角獸”等高成長性科技企業(yè)納入省上市后備企業(yè)庫，支持科技企業(yè)上市融資。引導科技企業(yè)發(fā)行債券融資，擴大科技企業(yè)直接融資規(guī)模。

（五）落實稅收優(yōu)惠政策

落實高新技術企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)稅收優(yōu)惠、研發(fā)費用加計扣除、集成電路和軟件企業(yè)所得稅優(yōu)惠、股權激勵稅收優(yōu)惠以及科技企業(yè)孵化器、大學科技園、固定資產(chǎn)加速折舊等創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策。經(jīng)認定為高新技術企業(yè)的，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。財政部、稅務總局發(fā)布《關于進一步完善研發(fā)費用稅前加計扣除政策的公告》（公告〔2021〕13號），規(guī)定自2021年1月1日起，將制造業(yè)企業(yè)的研發(fā)費用加計扣除比例由75%提高至100%，進一步加大了鼓勵企業(yè)投入研發(fā)的力度，切實減輕企業(yè)負擔。

三、遼寧科技資源轉化不暢成因

實現(xiàn)科技資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉化，推進資源鏈、創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈間相互融合是重要路徑。為此，將從三鏈融合角度，圍繞創(chuàng)新主體間供需匹配能力、創(chuàng)新資源與產(chǎn)業(yè)鏈間配置合理性、創(chuàng)新環(huán)境和財政政策等方面對堵點及成因進行剖析。

（一）科研院所成果供給與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新需求錯位，存量優(yōu)勢資源挖掘利用不足

優(yōu)勢科研院所科研成果與遼寧產(chǎn)業(yè)需求錯位，“墻里開花墻外香”問題較為嚴重。遼寧有中科院沈陽金屬、大連化物等一批國家級科研院所，有大連理工、東北大學等一批國內(nèi)知名的一流高校，然而，它們的科研成果有70%-80%沒有在本地轉化。根據(jù)《中國科技成果轉化年度報告2020》，2019年遼寧高校院所轉讓、許可、作價投資方式轉化科技成果的合同金額為57254.91萬元，排名全國第7位，但在省內(nèi)轉化的占比僅為22.2%，排名全國倒數(shù)第2位。如果按合同項數(shù)看，省內(nèi)轉化率為66.7%，這充分說明省內(nèi)轉化的科技成果大多為金額小、價值低的項目，而金額大、價值高的科技成果大多都轉化到省外。首先，從服務定位來看，一是中央屬單位定位服務全國。如中科院沈陽分院定位是“鞏固遼寧，拓展山東，服務全國”。二是研究實力決定中央單位是全國企業(yè)和資本競相追逐的重點對象，中科院在遼院所、東大、大工在全國各地均有合作項目。三是成果流向受產(chǎn)業(yè)布局影響。如遼寧精細化工行業(yè)偏弱，承接大連化物所、沈陽化工研究院項目有一定困難。四是中央屬機構人財物歸中央管理，地方政策作用發(fā)揮不顯著。其次，高校、科研院所“重學術、輕轉化”的問題依然存在，與經(jīng)濟結合不夠緊密。受科研經(jīng)費制度辦法、管理體制影響，科研人員科技成果轉化積極性不高。

（二）企業(yè)科技創(chuàng)新主體創(chuàng)新意愿及承載能力不強，優(yōu)勢資源轉化需求不足

一是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和國有企業(yè)占比高，企業(yè)缺乏不斷創(chuàng)新的動力和壓力，企業(yè)科研活動少。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中有創(chuàng)新活動的企業(yè)占比低，2019年遼寧為21%，同期廣東省為37.8%。這與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和國有企業(yè)占比高、負擔重導致創(chuàng)新難度大、創(chuàng)新意愿不高有關。據(jù)統(tǒng)計，遼寧R&D企業(yè)投入中八成以上來自黑色金屬冶煉等傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)。受企業(yè)發(fā)展需要、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、外部市場環(huán)境和政策等因素影響，這些行業(yè)的企業(yè)研發(fā)投入近年來持續(xù)下降，制約企業(yè)創(chuàng)新。作為遼寧重要組成部分之一的中央企業(yè)，基本按照企業(yè)內(nèi)部情況，對其分公司、子公司經(jīng)營范圍進行全國統(tǒng)籌布局、分工。遼寧獨特的區(qū)域資源優(yōu)勢使多數(shù)分公司、子公司被布局在初級產(chǎn)品加工領域，產(chǎn)品技術和科技含量不高，進而研發(fā)活動不活躍。二是企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出能力下降。單個高新技術企業(yè)有效發(fā)明專利數(shù)指標相對較低，2019年遼寧為0.9，低于同期陜西和安徽的1.4和1.6，企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出能力不高。從趨勢來看，遼寧該指標持續(xù)下降。三是科技型企業(yè)平均規(guī)模偏小，吸納能力不強。研究顯示，在實體經(jīng)濟領域，年銷售收入在100億元以下的企業(yè)承接成果轉化的能力有限。

（三）沈大創(chuàng)新地區(qū)和龍頭企業(yè)創(chuàng)新拉動作用未有效發(fā)揮，產(chǎn)業(yè)帶動作用不顯著

沈大兩市主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度趨緩，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動能力弱。以機床行業(yè)為例，龍頭企業(yè)沈陽機床、大連機床舉步維艱，均破產(chǎn)重組。機器人、航空制造等高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度雖快，但產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、比重低，不足以替代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支柱地位，經(jīng)濟拉動作用小。二是產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度低，龍頭企業(yè)本地配套率低。汽車、鋼鐵、石化、機床等行業(yè)有較強的龍頭企業(yè)，但缺乏成熟的與之配套的關聯(lián)企業(yè)。綜合配套能力不足是主要原因之一，遼寧零部件、元器件產(chǎn)業(yè)薄弱，缺乏配套能力，從本地配套率來看，沈鼓僅為5.5%，新松機器人為15%，高檔數(shù)控機床60%以上功能部件依賴進口。遼寧省船舶配套本土化率平均只有40%，關鍵船舶配套設備仍然相當程度依賴進口。

（四）人才不斷流失與人才結構性問題并存，人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈不匹配

創(chuàng)新階段，人力資源作為核心影響因素進入了存量競爭時代，整體來看遼寧人才資源總量與結構性問題并存。一是人口加速外流，這一點從科技人力資源部分的分析可見一斑。二是高層次人才流出嚴重。從可獲得數(shù)據(jù)看，2014年，東北大學畢業(yè)生省內(nèi)就業(yè)占比21%；大連理工畢業(yè)生省內(nèi)就業(yè)占比37%。近幾年隨著南方人才政策力度的加大，高端人才流出比例進一步擴大。任澤平團隊基于智聯(lián)招聘數(shù)據(jù)（8成以上為專科及以上學歷）對全國人才流動情況分析后得出東北地區(qū)人才持續(xù)凈流出。2021年東部、中部、西部、東北人才凈流入占比分別為12.9%、-4.7%、-3.8%、-4.4%。2017年-2021年東北地區(qū)人才流入占比從5.9%降至5%，人才流出占比從8.2%增至9.3%。三是高端人才短缺問題依然存在。從調(diào)查情況看，第二產(chǎn)業(yè)缺乏前沿領域行業(yè)人才，如人工智能、高端裝備制造、集成電路等；第三產(chǎn)業(yè)新興的軟件外包、信息服務、金融保險、現(xiàn)代物流等行業(yè)人才缺口大。

（五）政府創(chuàng)新資金與社會資金存在“兩張皮”問題，資金鏈與產(chǎn)業(yè)鏈不匹配

創(chuàng)新鏈強調(diào)“學”和“研”，注重學術成果，不重視“產(chǎn)”和“用”所提出的用戶需求，進而限制應用研究與成果轉化人員參與產(chǎn)學研合作的積極性與持續(xù)性，而產(chǎn)業(yè)鏈重視資本積累和企業(yè)逐利，卻常常忽略產(chǎn)品創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。根據(jù)國際經(jīng)驗，發(fā)達國家新技術基于研發(fā)、中試、批量生產(chǎn)之間投入的資金比例約是1∶10∶100。但長期以來，我省在研發(fā)、中試、批量生產(chǎn)之間投入的資金比例呈現(xiàn)“嚴重失調(diào)”的態(tài)勢，投入中試與批量生產(chǎn)的資金較為缺乏。而對技術產(chǎn)業(yè)化的資金支持主要表現(xiàn)在前期投入領域，并以政府投入為主，規(guī)模普遍較小。技術產(chǎn)業(yè)化后期，政府投入縮減，而社會化投融資機制還沒產(chǎn)生，多元化、多層次的投融資機制有待完善，而政府資金的引導效應尚未獲得體現(xiàn)，進而造成技術產(chǎn)業(yè)化的資金缺口，投融資體制機制難以適應技術產(chǎn)業(yè)化需求。伴隨政府職能的陸續(xù)轉變，財政資金向產(chǎn)業(yè)直接投入的途徑遭受約束，而社會資本因其避險特點又不能對技術產(chǎn)業(yè)化產(chǎn)生強力支撐，極大束縛技術產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，進而引致政府創(chuàng)新資金和社會資金支持技術產(chǎn)業(yè)化的“兩張皮”問題。

（六）協(xié)同創(chuàng)新通道尚未打通，創(chuàng)新環(huán)境仍不完善

一是企業(yè)、高校、院所資源相互融合、協(xié)同創(chuàng)新的通道沒有完全打通。知識、財力、物力和人力等創(chuàng)新資源在企業(yè)、政府、高校與科研機構以及中介機構各類資源之間缺乏有效互聯(lián)互通，難以實現(xiàn)資源的有效配置。不同主體間沒有有效整合，連接企業(yè)和高校之間的產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、校企聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會、學會等組織普遍存在虛化、弱化、松散化等問題。二是科技成果轉化環(huán)境仍不完善，影響科技成果轉化落地。科技成果轉化方面人才政策供給不足。技術轉移機構、孵化器等中介機構的服務能力明顯弱于我國其他區(qū)域。

（七）財政政策規(guī)模有限、合力不夠，方式需彈性化

一是財政投入總量仍然不足，支持力度有限。遼寧雖持續(xù)加大財政科技投入，但與發(fā)達地區(qū)相比仍有差距，2020年全省財政科技支出規(guī)模排在全國第18位。二是政策內(nèi)容存在交叉重復，政策間協(xié)同及合力作用發(fā)揮不顯著。如科技專項中重點專項計劃、技術攻關項目等支持對象和內(nèi)容與智造強省中支持企業(yè)創(chuàng)新部分內(nèi)容交叉重復，各項政策往往是齊頭并進的，沒有作出分層分類、輕重緩急的排序，政策間協(xié)同聯(lián)動不夠。部門間雖有會簽機制，但真正實現(xiàn)有效協(xié)同的不多。三是財政投入以后補助方式為主，拉動企業(yè)投資作用有限。在目前經(jīng)濟預期乏力的形勢下，企業(yè)投資意愿不足，大量中小企業(yè)面臨斷鏈風險，財政資金在后端補助，拉動投資的作用將大打折扣。容易造成企業(yè)亟待援手、政府財政資金掛在賬上支不出去并存的現(xiàn)象。四是引導基金規(guī)模有限，基金投資渠道挖掘不深。除了省級和沈陽、大連市級外，其他市縣（區(qū)）限于財力，基金規(guī)模偏小，普遍停留在億元量級。基金投資渠道挖掘不深。可供基金投資的企業(yè)數(shù)量與一些發(fā)達省份相比較少，一些子基金的投資規(guī)模不足。同時，發(fā)改、科技、工信等部門雖然有項目儲備數(shù)據(jù)，但是政府引導基金對項目信息的歸集較為分散，信息存在不對稱，對現(xiàn)有投資資源挖掘還不夠。

四、加速科技資源優(yōu)勢轉化的財政政策優(yōu)化建議

促進科技優(yōu)勢資源轉化，即通過提升優(yōu)勢資源水平、優(yōu)化優(yōu)勢資源配置，真正實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動下的產(chǎn)業(yè)結構升級、產(chǎn)業(yè)鏈強鏈和延鏈、經(jīng)濟增長、經(jīng)濟發(fā)展水平提升等目標。對于遼寧創(chuàng)新發(fā)展方向，一方面要抓住我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段科技力量重新布局的重大機遇，主動融入國家科技創(chuàng)新體系。另一方面要與經(jīng)濟發(fā)展相結合，為推進結構調(diào)整“三篇大文章”注入科技創(chuàng)新動力。為此，財政需找準政策著力點，從創(chuàng)新主體能力提升、創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展、人才鏈資金鏈與產(chǎn)業(yè)鏈匹配、創(chuàng)新環(huán)境提升、財政管理等方面，提出實現(xiàn)創(chuàng)新優(yōu)勢資源轉化的財政政策建議。

（一）提升創(chuàng)新主體能級，完善以企業(yè)為主導的創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合體系

一是提升企業(yè)能級，增強企業(yè)創(chuàng)新能力和創(chuàng)新承載力。深入實施科技企業(yè)培育計劃，建立“科技型中小企業(yè)-高新技術企業(yè)-科技領軍企業(yè)”梯次培育體系，壯大科技企業(yè)數(shù)量。激勵企業(yè)加大研發(fā)投入，提升創(chuàng)新承載力。積極探索企業(yè)主導新研發(fā)范式，支持省內(nèi)外龍頭企業(yè)、著名科學家等牽頭構建創(chuàng)新聯(lián)合體，解決跨行業(yè)、跨領域關鍵共性技術難題。

二是推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新供給與產(chǎn)業(yè)轉型需求對接。以數(shù)字化賦能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。構建關鍵共性技術產(chǎn)學研聯(lián)盟，提升創(chuàng)新鏈科技供給。以“補鏈、強鏈、延鏈”為重點，完善產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)體系。強化科技招商與高新技術產(chǎn)業(yè)投資，以技術帶動補全產(chǎn)業(yè)鏈。

三是發(fā)揮核心城市和龍頭企業(yè)的輻射帶動作用，提升雙鏈對接融合水平。重點打造沈大核心引擎，強化兩市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進兩地協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展和跨市創(chuàng)新資源共享，增強兩大核心城市能級。優(yōu)化空間布局，提升全省雙鏈對接融合水平。提升先進技術省內(nèi)擴散效率，以沈大骨干企業(yè)為主體，對接經(jīng)濟圈、經(jīng)濟帶，組建產(chǎn)業(yè)技術研究創(chuàng)新機構。強化科技領軍企業(yè)的引領帶動作用。鼓勵龍頭企業(yè)通過并購、引進、參股等方式進行產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合。圍繞龍頭企業(yè)建立供應鏈備選企業(yè)清單，按產(chǎn)業(yè)鏈組織中小企業(yè)與大企業(yè)對接，助力中小企業(yè)融入大企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。將為關鍵產(chǎn)業(yè)鏈重點龍頭企業(yè)提供核心產(chǎn)品或服務的中小企業(yè)認定為專精特新企業(yè)，通過財政加強對其支持力度。

四是圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，加速科研成果轉化和科技人員創(chuàng)業(yè)。建立以產(chǎn)業(yè)行業(yè)分類的科技成果庫，加強科技成果供需對接。完善科研人員職務發(fā)明成果共享機制，健全科研人員股權激勵機制，健全以創(chuàng)新為導向的科技評價體系。

（二）促進人才鏈、創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈三鏈融合聯(lián)動，破解科研與經(jīng)濟兩張皮難題

一是依據(jù)企業(yè)需求，引育人才。賦予頭部企業(yè)人才定制權，對于產(chǎn)業(yè)集群帶動能力強的頭部企業(yè)，給予其人才政策定制權，精準助力頭部企業(yè)落地及發(fā)展。優(yōu)化人才引育留用機制，借鑒浙江經(jīng)驗支持企業(yè)高層次科技人才享受高層次人才“編制池”政策待遇（設立人才專項周轉編池，專項用于引進符合急需緊缺人才）。訂單式培養(yǎng)企業(yè)需求人才，鼓勵企業(yè)與高校、科研院所、職業(yè)院校等聯(lián)合設立產(chǎn)業(yè)學院、聯(lián)合培養(yǎng)工程碩士等，探索采取“訂單式”方式培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)技術技能人才。

二是聚焦產(chǎn)業(yè)鏈，強化企業(yè)領辦人激勵。“補鏈”激勵，每年遴選激勵一批促進產(chǎn)業(yè)配套完善、補齊產(chǎn)業(yè)鏈“斷點”的新落地項目領辦人，即在促進項目落地、企業(yè)轉型升級、企業(yè)產(chǎn)值倍增、企業(yè)納稅大幅提升過程中做出突出貢獻的個人。“強鏈”激勵，每年遴選激勵一批引領企業(yè)轉型升級、快速實現(xiàn)產(chǎn)值倍增的高成長性企業(yè)領辦人。“延鏈”激勵，延伸產(chǎn)業(yè)引育鏈條，面向域外培育導入一批優(yōu)質(zhì)人才項目。頭部企業(yè)在域外設立人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，并在就地集聚人才、進行科技創(chuàng)新、促進項目輸入、引導資本回流等方面成效突出的，創(chuàng)業(yè)孵化機構將域外優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)導入我省加速孵化的，給予一定獎勵。

三是構建以人力資本作為授信擔保依據(jù)的創(chuàng)新工具，以人力資本為紐帶實現(xiàn)人才鏈、資金鏈、產(chǎn)業(yè)鏈三鏈融合。科創(chuàng)型中小微企業(yè)多具有輕資產(chǎn)、重智力特征，創(chuàng)新以人才為基礎的資金供給模式，可以緩解這些企業(yè)存在的融資難、融資貴問題。試行“創(chuàng)業(yè)券”，對符合國家重點人才工程申報條件的人才創(chuàng)辦企業(yè)的，給予“創(chuàng)業(yè)券”支持。試行“人才貸”，“人才貸”是指在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，專門用于高層次人才或者長期所在企業(yè)開展科技成果轉化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的無抵押、無擔保的信貸產(chǎn)品。嘗試推行“創(chuàng)業(yè)保”，為高層次人才創(chuàng)業(yè)提供研發(fā)補償、關鍵研發(fā)人員責任等創(chuàng)業(yè)險種保障，對重點人才工程人選購買創(chuàng)業(yè)保險的，給予一定補貼。

四是強化科技金融服務，完善產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新支持體系。以產(chǎn)業(yè)為依托，加大科技信貸投放力度，推動產(chǎn)業(yè)政策與金融政策銜接，依托省市兩級科技信貸補償資金池，聯(lián)合相關合作銀行量身定制科技信貸產(chǎn)品，進一步加強對重點產(chǎn)業(yè)鏈、上下游中小企業(yè)及先進制造業(yè)集群中小企業(yè)支持力度。聚焦產(chǎn)業(yè)鏈整體發(fā)展，推動全鏈條融資支持。引導各類產(chǎn)業(yè)投資基金加大對產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈上下游企業(yè)的組合式聯(lián)動投資，強化對產(chǎn)業(yè)鏈整體的融資支持力度。拓寬科技企業(yè)融資渠道。運用好科技企業(yè)上市后備庫，重點推動高新技術企業(yè)在境內(nèi)外多層次資本市場上市。

（三）強化區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境建設，挖掘區(qū)域創(chuàng)新能力提升潛能

一是創(chuàng)新產(chǎn)學研用融合發(fā)展模式，暢通產(chǎn)學研渠道。支持構建以企業(yè)為主體的產(chǎn)學研聯(lián)盟，完善利益聯(lián)結機制，推動產(chǎn)學研深度融合。有效推進“揭榜掛帥”等新型聯(lián)合攻關模式。二是加快建設多層次科研主體創(chuàng)新平臺，推動構建“基礎研究+技術攻關+成果產(chǎn)業(yè)化”全過程創(chuàng)新生態(tài)鏈。重視中試和成果轉化類創(chuàng)新平臺建設，構建“眾創(chuàng)空間+孵化器+加速器+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”上下緊密銜接的孵化熟化平臺。降低產(chǎn)學研用各方信息獲取難度和成本，構建面向全社會的產(chǎn)學研用信息收集和發(fā)布公共服務平臺，建立產(chǎn)學研用深度融合項目評價數(shù)據(jù)庫，為企業(yè)、高校和科研院所深度合作提供技術咨詢、檢索、申請、評估、審批、交易、投融資等一體化功能服務。

（四）加大財政投入力度，優(yōu)化支持方式

一是加大投入力度并提高政策精準度。將科技投入作為財政支出重點，建立穩(wěn)定增長機制，壓實各級政府投入責任，確保全省財政科技投入只增不減。結合遼寧產(chǎn)業(yè)轉型和經(jīng)濟發(fā)展目標，優(yōu)化財政科技專項、人才專項支持方向和重點，統(tǒng)籌資金確保重點項目、重點主體、重點領域資金和人才需求，提高財政資金投入精準度。改革財政科研經(jīng)費投入方式，探索差異化的財政保障機制，滿足科研活動實際需要。

二是根據(jù)形勢需要調(diào)整財政專項支出方式。從后端向前端移動，提高對風險的容忍度，更多運用直接投入、貼息等工具，推動項目早實施、快見效，提升財政資金杠桿效應。按照“資金跟著項目走”的原則，哪個部門項目庫質(zhì)量好、有合適的項目就安排給哪個部門，避免行政性的不合理破壞經(jīng)濟性的合理。

三是用好政府引導基金。建立省市縣三級的政府引導基金聯(lián)動機制，堅持市場化運作，通過吸引更多社會資本支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，加快專精特新、小巨人企業(yè)和高新技術企業(yè)發(fā)展，努力形成覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈、企業(yè)生命周期的產(chǎn)業(yè)鏈基金群。由省級政府引導基金主導，聯(lián)合市縣級引導基金和社會資本，設立改造升級“老字號”、深度開發(fā)“原字號”、培育壯大“新字號”三個子基金。