長三角一體化中地方政府合作機制探析
——以打通省際斷頭路項目為例

沈鵬飛

[上海青浦發展（集團）有限公司，上海市201799]

1 長三角一體化的發展背景

1.1 長三角一體化的政策背景梳理

“長三角一體化”的概念最早可追溯到1982年12月國務院印發的《關于成立上海經濟區和山西能源基地規劃辦公室的通知》，此后，“長三角一體化”的概念與范圍一直處于變化中。1982—2016年，國家發改委等部門通過《長江、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區座談會紀要》《上海經濟區發展戰略綱要》《以承辦“世博會”為契機，加快長江三角洲城市聯動發展的意見》《長江三角洲地區區域規劃》等多個文件，多次確立過長三角一體化范圍。2016年，《關于印發長江三角洲城市群發展規劃的通知》由國家發展改革委與住房和城鄉建設部聯合發布，劃定了涉及3省1市26個城市的長三角一體化最新范圍。在2018年11月，國家主席習近平在首屆中國國際進口博覽會開幕式上發表主旨演講時提出“將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略”，長三角一體化提升到了新的戰略高度。

在這樣的政策契機與國家戰略指導下，2018年，長三角地區主要領導座談會審議通過了長三角區域合作辦公室編制的《長三角一體化發展三年行動計劃》，明確要求推動落實一批重大項目。會議期間，三省一市交通主管部門主要負責人還共同簽署了《長三角地區打通省際斷頭路合作框架協議》，確定第一批重點推進的17個省際斷頭路項目。與此同時，長三角首條省際斷頭路——上海青浦盈淀路與江蘇昆山新樂路在當年10月打通。

本文將以青浦區省際斷頭路的前期工作為切入點，以長三角一體化基礎設施建設中地方政府合作機制的運行與經驗為要點，優化未來同類型工作地方政府間的合作機制。

1.2 長三角一體化的理論基礎

在我國，林尚立最早開始對政府間橫向關系進行研究。他在《國內政府間關系》一書中指出“各級政府間和各地區政府間的關系，包含縱向的中央政府與地方政府間的關系、地方各級政府間的關系和橫向的各地區政府間關系”[1]。陳國權、李院林認為“所謂政府間關系，是指多邊多級政府之間的利益博弈與權力互動的一種政治經濟關系”[2]，從長三角一體化出發，分析了長三角區域內的政府間關系。臺灣學者江大樹在這種垂直性的上、下級政府間的互動，水平性同一層級、不同政府機關之間的關系基礎上，提出了“廣義而言，府際關系甚至也涵蓋公共部門與民間組織，或第三部門（非盈利組織）間的互動關系”[3]。

在府際關系理論中，政府間關系有合作也有競爭。國外學者戴維·奧斯本、特德·蓋布勒等，提出了“企業家政府”理論，借用企業管理的理論來進行政府管理的改革。在本文中，主要論述的則是地方政府間的合作，主要指長三角一體化區域內，地方政府在發展問題上相互間的協調與合作。就城市間合作機制而言，羅小龍[4]提出了科層式的城市合作、自發的城市合作、混合式的城市合作三種合作機制。其中，科層式的城市合作機制，主要由上級政府通過行政命令來實現，表現上級政府意愿；自發的城市合作機制，是自下而上發起的，是地方政府基于相互利益而自發形成的。本文中所論述的合作機制，更符合混合式的城市合作機制，即由地方政府發起、上級政府積極參與為特征，處于科層式與自發式兩種城市合作機制之間[5]。

1.3 長三角一體化政府間合作治理的實踐基礎

在長三角一體化的實踐過程中，各級地方政府已經積累了豐富的經驗。例如，在2007年，由于太湖藍藻暴發和“湖泛”等問題，江蘇、浙江、上海兩省一市開始開展區域協同治理，就長三角區域搭建區域環境協作共贏平臺達成共識，在區域環境管理政策、區域水環境治理措施、環境執法程序、風險應急防范等方面加強區域協作[6]。水利部成立了太湖流域管理局，在太湖流域、錢塘江流域和浙江省、福建省（韓江流域除外）區域內依法行使水行政管理職責。如上所述，以往的政府間合作在治理層面提供了諸多經驗，為現在省際斷頭路的建設提供了實踐基礎。

2 打通省際斷頭路中的合作機制探索

在長三角一體化戰略提升到國家戰略層面后，各級政府便開始了合作機制的探索，特別是在打通省際斷頭路的過程中，通過框架協議、定期例會等方式，推動了兩地共建項目建設。

2.1 確立政府間合作框架協議

2018年，三省一市交通主管部門主要負責人簽署的《長三角地區打通省際斷頭路合作框架協議》（以下簡稱《框架協議》）是政府合作機制的具體表現。《框架協議》就合作原則、合作內容、合作形式以及合作機制達成共識,明確了打通省際斷頭路第一批17個重點建設項目。主要內容包括：一是明確合作原則。按照“規劃明確、需求對接、就近接入、先易后難”的總體原則，優先確保高速公路、國道骨干路網建設項目的全面連通，重點實施斷頭路及瓶頸道路的貫通，建立三省一市打通省際斷頭路項目儲備庫機制，每年評估、滾動推進，實現省際處路網全面對接。二是明確合作內容。分批制定項目計劃，優先安排對接意愿強烈、規劃方案一致、建設規劃明確、交通作用明顯的項目；共同推進前期審批，重點推進專項規劃編制、審批及永久基本農田調整審批程序事宜，尤其是穿越省際犬牙交錯地帶的斷頭路項目審批；研究深化工程方案，尤其是技術標準、建設規模、道路斷面與線形銜接、跨越界河橋梁涉及方案、省際收費站設置、交通標志標線設置、運營養護管理、投資估算等方面工作的對接；細化工程實施配合，施工組織充分溝通、統籌推進；加強后期養護管理，省際斷頭路交付時明確管養單位，嚴格執行交通運輸部養護規范標準，確保“暢安舒美”。三是明確合作方式。省際交通運輸主管部門負責與長三角區域合作辦公室對接。省、市、區（縣）各級交通主管部門負責區域內省際斷頭路規劃、計劃、建設、管養工作。對接雙方政府明確建設主體，按屬地原則分別建設，并分頭落實項目前期程序。需委托代建的，雙方協商確定。四是明確合作機制。建立了例會制度，不定期召開專題協調會；實行計劃對接，省際斷頭路納入《長江三角洲一體化發展三年行動計劃（2018—2020年）》；強化信息溝通，明確責任人及聯系人，加強信息交通與共享。

在這份框架協議的基礎上，上海市青浦區人民政府與江蘇省昆山市人民政府簽訂了《道路對接合作備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），旨在按照“規劃同圖、建設同步、管理協同”的總體原則，共同構建快速、便捷、高效的道路綜合交通體系。

在項目審批流程方面，雙方政府明確各自行政區劃內道路的建設主體，根據屬地原則對建設工程分別進行立項審批。

在項目建設經費方面，提出由雙方政府按屬地原則對各自行政區劃內的建設項目進行出資。

在項目建設機制方面，提出項目審批后，按照屬地原則由各自建設主體進行建設。如有涉及跨河橋梁等不適宜嚴格按照屬地劃分工程界面的或一方屬地范圍內有較小工程量需要對方代建的，雙方道路建設主體共同協商確定一方負責跨行政區域部分道路的具體建設工作，另一方委托代建。

在項目后期管養方面，提出跨區域道路項目建設完成后按照“誰建設誰養護”的原則，由建設主體所屬政府委托管養，發現問題及時進行養護，另一方政府給予一次性養護經費補償。

提出建立長效合作機制，成立合作協調小組，組長由雙方分管副區長（副市長）擔任，適時召開協調會議，議定推動雙方對接道路合作事項。協調小組下設辦公室，具體推動項目的實施。辦公室分別設于上海市青浦區建設和管理委員會、昆山交通運輸局，并明確了對接道路初步建設計劃。

2.2 實踐過程中探索的辦法

上文所述的《框架協議》與《備忘錄》在具體項目實施過程中發揮了重要作用。例如，在勝利路、外青松公路等項目中，均有跨河橋梁，依照《備忘錄》第四條“由于涉及到跨河橋梁等不適宜嚴格按照屬地劃分工程界面的內容，進行委托代建”，在具體涉及橋梁工程的設計、勘察、審圖等招投標與工作界面劃分時，雙方運用代建及情況說明的方式，確認由一方進行統一審批，相關工作中發生的費用則根據框架協議確定，雙方平均分攤所發生費用。

2.3 項目前期手續辦理過程

在項目前期報建過程中，由于征地手續存在著屬地化的局限性，將項目拆分成了建管手續與用地手續兩個部分。

用地手續方面，包括規劃土地意見書、測繪、基本農田補劃、農用地轉建設用地、征地包干、勞力安置、國有土地劃撥、建設用地規劃許可證。由于選址與測繪工作為屬地化，只能在本區進行，無法跨區、市，因此在斷頭路的前期手續中，青浦區一方只進行了青浦區內土地的征收，而昆山境內的部分，由昆山方面進行立項并征地。

建管手續方面，包括項目建議書、工程可行性研究、設計方案、初步設計、工程規劃許可、施工許可等。如前文所述，在進行橋梁建設時，為了保證橋梁設計的統一性，雙方通過代建及情況說明的方式，明確橋梁由一方進行統一審批。例如外青松公路的吳淞江大橋，青浦的建設審批相關人員進行了包括橋梁在內的整條道路的報建與審批工作。

3 打通省際斷頭路過程中的經驗與總結

3.1 建立長效協同機制

在打通斷頭路的工作中，《框架協議》與《備忘錄》等文件，對于項目建設與實施起到了至關重要的作用，為整個項目的跨省建設明確了方向和路徑。在文件的基礎上，還通過例會制度，不定期召開專題協調會，確認了項目的審批范圍和權限，解決了具體審批過程中遇到的困境。

3.2 堅持規劃先行

2019年12月，《長三角區域一體化發展規劃綱要》已經正式印發，在完善戰略規劃與規劃綱要的基礎上，應補充完善各相關地區的總體規劃，并將省際斷頭路道路規劃增補進道路專項規劃中。在專項規劃內容中，應明確功能定位、道路等級、選線方案、紅線方案、附屬設施、用地調整方案、藍線調整方案等。

在完善上位規劃的基礎上，還應統籌不同規劃間的關系，落實規劃“一張圖”目標。例如，在項目推進過程中，由于項目選址及位置的特殊性，第一批省際斷頭路均遇到了基本農田問題。原因就是，在基本農田劃定時，未提前考慮道路規劃紅線，導致兩規（土地規劃和城鄉規劃）無法充分銜接，造成規劃實施環節脫節，在選址階段需要進行基本農田補劃工作，造成了前期規劃工作的反復。

此外，在具體規劃方案中，還應提前在道路專項規劃編制階段，征詢上級主管部門意見（例如市交通委、交警、農委等）。例如，在項目審批過程中，交警部門對收費站規模提出了異議。并且，由于涉及動物檢查站等特殊檢查需求，一般的道路專項規劃未能在特殊節點考慮擴大紅線范圍，在未來其他省際斷頭路中應盡早予以明確。

3.3 進一步發揮長三角一體化示范區執行委員會的作用

盡管《框架協議》與《備忘錄》等明確了項目推進的方向和路徑，但仍存在一定的缺漏。例如，在進行橫跨兩地的橋梁建設時，目前是通過協議的方式進行審批，但2020年《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》印發，明確了將授權示范區執委會行使省級項目管理權限。雖然到目前為止，執委會還未對省際斷頭路項目進行過審批，但該決定從法理方面，賦予了執委會對于跨區域投資項目的審批、核準和備案管理權力。筆者認為，應進一步發揮執委會的作用，通過行政審批權轉移、兩地聯合審批等形式，明確跨省工程內容的行政審批主體。

4 結語

公共產品的非競爭性與非排他性決定了它需要由政府使用公共開支進行建設，政府在現在并且在未來還將作為省際斷頭路的建設主體。在前幾批打通省際斷頭路項目的基礎上，長三角一體化區域內各城市政府應不斷轉變觀念，主動融入城市群發展，完善區域基礎設施建設，共同做大做強區域經濟這個蛋糕。