“雙循環”發展戰略背景下糧食安全問題與對策

□張 敏

（府谷縣糧食和物資收儲中心，陜西 榆林 719499）

我國是農業大國，糧食安全是實現社會穩定的重要保障。隨著新冠肺炎疫情的擴散，世界范圍內的糧食生產和貿易平衡被打破，國際糧食安全風險增大。糧食安全問題關系到一個國家的長期穩定發展，是嚴峻的安全問題。

1 “雙循環”背景下我國糧食安全的新內涵

糧食安全的概念由世界糧食和農業組織提出，要確保每個人都能得到足夠的糧食，維持生活和健康。隨著社會經濟的發展，糧食安全的內涵不斷改變。21 世紀以來，隨著經濟和社會發展速度越來越快，人們的生活質量逐步提高，對糧食的要求由原來的“吃得飽”轉變為“吃得好”。

糧食安全的新內涵主要表現在兩個方面，即供應水平和需求層次。供應水平是保證產量和品質，需求層次是保證需求多樣化、層次化和品質化。在“雙循環”背景下，我國糧食安全應注重發揮國內主體的作用，確保糧食供應安全，加強國際間的協作和聯系，使農產品進口來源、渠道、結構多樣化。

2 “雙循環”背景下實現糧食安全面臨的挑戰

2.1 糧食安全外循環受阻

我國糧食進出口綜合統計數據顯示，糧食進口總體上呈增長態勢，但近年來有所下降。我國糧食產量增長不平穩，與世界先進地區糧食產量的差距較大。糧食作物出口一直保持在低位，進口額在進出口總額中所占比重偏高，國際間的進出口比例失調。我國的糧食進口量遠超糧食出口量。因此，大量的進口商品給我國的食品安全帶來巨大的危機，原因是食品價格不穩定，糧食價格存在各種潛在風險。

近年來，我國糧食價格一直處于低谷狀態，加之對進口糧食征收的關稅低，導致國內外糧食價格出現逆向。國內糧食企業為了追求利益最大化而大量進口，造成糧食流通受到極大的阻礙。在進口糧食中，大豆、小麥以及玉米是主要的進口品種。我國大豆供應主要依靠進口，進口總量為8 800 萬t，占全球總進口額的58.4%。

由于貿易保護主義不斷擴展、新冠肺炎疫情持續擴散，糧食出口國對糧食的進出口實行了嚴格管制，嚴重影響了我國食品進口安全。糧食價格有所改變，對全球糧食的供應造成嚴重影響，從而對糧食的流通和貿易產生巨大影響。

從糧食安全角度出發，盡管調整糧食進口政策，加大與其他國家出口戰略的協作力度，但由于國內糧食資源高度集中化、單一化，使得我國糧食安全面臨著挑戰[1]。

2.2 糧食安全內外循環不銜接

為確保我國食品安全健康發展，就需要在循環中發揮作用。現階段，在我國糧食循環過程中存在著諸多問題。國家收購、儲存、銷售等是一個復雜的過程。國家儲備糧食處于高位是新時期糧食安全發展的重點。

當前，我國糧食生產模式已由“南糧北運”轉向“北糧南運”，這對保障國家糧食安全具有重大意義。一旦發生自然災害，糧食安全將是應對災害的重要因素之一。

糧食運輸基礎設施落后是糧食流通中的“攔路石”，嚴重影響了國家的糧食安全。糧食的流通環節損失大，生產效率較低，導致糧食的最終價格上漲。我國的糧食運輸以包裝運輸為主，包裝物料的散裝、污染等問題較為突出。

從國內外糧食流通的關聯度來看，國內外兩個市場的流通量不大，國際間的互惠作用不明顯。主要表現為世界范圍內的糧食貿易和流通系統由國際公司主導，而世界范圍內的糧食貿易和流通系統是影響我國糧食供應的重要因素。我國糧食企業數量少，國際競爭力弱，實施全球糧食業務戰略水平低，缺乏競爭力，難以保障糧食供給，嚴重影響了糧食安全。

2.3 糧食安全內外循環不協調

當前，人們對糧食的要求越來越高。在供給方面，糧食生產穩定增長，儲備充足，主要糧食作物的自給率高，基本能滿足國內需求。但糧食供給總量大，糧食存量大，糧食結構性過剩的特點明顯。在需求方面，盡管糧食生產穩定，但由于人口持續增加，人均糧食消費量隨之增加。

2.4 糧食結構性矛盾突出

糧食生產、供應是一項系統工程，各系統之間均有結構性矛盾。

從糧食的品種結構來看，我國各主要糧食作物的產量和需求不平衡。在滿足市場需求的情況下，小麥生產出現了小幅順差，但需要大量進口優質小麥。我國大豆出口依賴程度偏高，供需差距較大。

從我國糧食生產和銷售的地域分布來看，我國糧食生產和銷售地區的不均衡問題日益突出。在全國范圍內，糧食富余的省份出現了減產跡象，需求基本均衡的省份糧食自給率不斷下降，導致主產區難以承擔產量壓力。

從糧食質量上來看，我國糧食產量一直處于矛盾狀態，對生態和環境造成了潛在威脅。

整體來看，我國糧食結構矛盾比較突出，短期內很難根除，糧食產量、質量不能同步提高，存在食品質量安全風險。

3 “雙循環”背景下糧食安全形勢的新變化

糧食安全是人口大國的基本保障，也是國家穩定發展的根本。當前，糧食安全面臨著嚴峻的問題。隨著世界糧食市場不斷發展，我國糧食安全形勢出現了新的變化。

3.1 糧食安全的關鍵在于數量的保障

近年來，我國糧食產量持續增長，糧食安全問題得到解決。但在“雙循環”背景下，糧食安全保障面臨嚴峻的挑戰。相關人員要更好地認識到災害期間糧食安全的問題。

3.2 對糧食質量與安全提出新要求

在糧食安全保障下，人們的生活水平不斷提高，對糧食質量的需求持續增大，但國內的谷物無法滿足市場需求。例如，我國有大量的稻米，但高品質稻米卻十分匱乏，因此多從國外采購稻米。糧食質量安全問題會持續很長一段時間。進口的國外高質量糧食數量有限，會影響國內市場。如果遭遇傳染病等社會災難和不穩定因素，或某些國家對世界糧食交易進行人為操控，將難以保障糧食安全。“雙循環”背景下的糧食保障應重視內循環的安全[2]。

3.3 結構安全是一個新的因素

糧食是由水稻、小麥、馬鈴薯、玉米、豆類等組成的綜合而又復雜的概念。盡管可以用多種糧食代替，但人們的喜好不同，不同地區有不同的傳統飲食習慣。雖然每日糧食量足以供人類使用，但會依賴于國際流通體系，導致結構不協調，外部流通不能得到有效保障。

當前我國糧食供給較為穩定，但每年均需從國外進口大豆，當國外大豆供應不足時，很多豆類產品就會受到影響，例如植物油、豆餅、豆腐干等。

3.4 糧食貿易的安全問題日益突出

長期以來，我國在世界糧食市場上的發展被各種因素困擾，嚴重制約了糧食貿易和對外開放。同時，國際糧食貿易面臨著傾銷和限制出口的危機。受新冠肺炎疫情影響，一些國家在糧食安全問題上采取嚴格的措施，以保障國內糧食安全，在全球糧食市場上引起了小規模恐慌。此外，在國際貿易的大趨勢下，由緊急狀況引發的糧食流通和運輸問題會造成糧食安全危機[3]。

4 “雙循環”發展戰略背景下解決糧食安全問題的對策

4.1 農業合作國際化

目前，我國糧食品種結構有待進一步調整，主要糧源出現了需求不平衡的情況。這就要求從全球與開放的國家糧食保障視角，借助國際農業的合作，優化我國糧食進出口結構。一是要對中美關系的發展進行全面了解與評估。在我國整體實力不斷增強的背景下，美國采取緊縮、防備甚至壓制策略，對我國糧食保障產生不利影響。相關人員要在保持基本思想不變的基礎上，確保利益與國際貿易正常，實現進口和出口的多元化，確保糧食安全。二是要加強農業的國際合作，從國家戰略角度加強農業投資合作，構建全球農產品供給網絡。

4.2 暢通糧食安全生產循環

在加強糧食安全生產能力的同時，堅持3 項糧食安全戰略，即藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民。一是堅持耕地糧食，藏糧于地。保護耕地、嚴格控制耕地是保障我國糧食生產的關鍵。二是在全國范圍內深入實施藏糧于技戰略。現代農業技術在我國糧食生產中的地位日益突出，必須不斷加強科技創新，充分利用現代農業技術對糧食生產的支持作用，提高我國糧食產量。三是大力培養新型專業農民，藏糧于民。當前，我國糧食生產逐漸規模化、高效化，對糧食生產主體的素質和能力提出了更高的要求。

4.3 暢通糧食安全消費循環

實現糧食安全的國內大循環，必須挖掘相關潛能。當前，我國糧食供求關系較為緊張，糧食供應體制改革的關鍵在于確保糧食的高品質供給，保障糧食產品安全。

必須深化糧食供應結構改革，推動糧食供求的協調發展。進一步優化糧食生產結構，在保證我國主要糧食作物生產和國內糧食安全的前提下，大力發展高質量糧食，努力調整和優化區域糧食結構，增加優質糧食的比重。

提高糧食質量和安全的整體水平，以優質農業為基礎，實行糧食標準化發展戰略，以優質為導向，提高我國綠色糧食認證的權威性和影響力，建立健全糧食流通體系，促進優質糧食“走出去”[4]。

4.4 提高糧食單產水平

提高糧食產量是保障我國糧食安全生產總量的重要途徑。當前，我國主要糧食作物的單產水平較低，為此，必須采用技術手段確保我國糧食安全。要加速高水平農業水利建設，對中、低等級耕地進行連續改造。我國中低產田規模大，農業基礎設施水平較低，已建的高標準農田較為陳舊，所以必須改善耕地的品質以提高生產力。

我國應借鑒國外的先進經驗，實行輪作休耕制度，增加土地的營養成分，實現糧食安全從“藏糧于倉”轉為“藏糧于地”。要加快發展我國糧食種業，加大種苗生產力度，加強人才、技術、資金投入，研制優質的糧食品種，提高糧食單產水平。

4.5 做好糧食領域國際國內雙循環

加強農業國際國內雙循環建設，建立國家級、省級的農業投資平臺，促進農業與其他行業合作。加強對農業的金融支持，推動農業經濟發展。加大對國際國內雙循環農業的投資力度，落實農業跨國管理。

此外，要加強與其他國家的合作，為本國人民提供經濟實惠的糧食和農產品。農業國際國內雙循環是我國農產品“走出去”的主要途徑，需通過對國外農業的投資滿足本國的糧食需求[5-6]。

4.6 加強種業創新能力，提升企業市場競爭力

高質量發展是國家糧食安全的重要保證，要進一步明確我國農業的發展方向，健全種業市場監管制度，優化糧食種子產業發展環境。糧食作物遺傳的保護與利用關系到我國糧食和農業安全，要建立育種者、科研人員、商業開發者、農民等多元主體權利與利益平衡的保護模式。建立資源共享平臺與資源庫，完善鑒定、登記流程，實現對我國優質糧食資源的保護與合理利用[7-8]。

政府要鼓勵公司并購，提高公司的核心能力。鼓勵國內大型糧食企業走出國門，在海外建立糧食生產加工基地，積極參與國際競爭。要進一步改善我國金融市場環境，充分利用農發行金融、政策性金融等優勢，為我國企業發展提供強大的融資支撐。發揮全球加工、糧源、貿易、物流、銷售等綜合作用，不斷擴大公司規模，逐漸發展為具有國際競爭力和影響力的糧商集團。

同時，挖掘市場的競爭優勢，并將其與信息技術相結合，培育出具有特色、小眾、優質的糧食作物新品種。增強和鞏固新品種的研究能力，提高國內糧食品牌的知名度，降低我國對世界糧食的依賴性，加快國內和國際雙循環發展[9-10]。

4.7 完善惠農政策，提高農民種糧積極性

受糧價的限制，糧食生產效益不高，致使部分農戶對糧食生產的積極性不高。要增加對農業的補助，使農民真正受益。調整糧食價格，注重市場調控，建立糧食收購的多元化機制，以糧食收購價格和期貨價格為導向，以糧食價格帶動農戶種植糧食。進一步深化農業產業結構調整，突出政策導向，促進農產品結構調整，推動農產品高質量發展。因地制宜，根據當地實際情況制定農業補償與保障制度[11]。

5 結束語

在“雙循環”背景下，保障國家糧食安全是一項艱巨的任務，因此，糧食安全問題的解決和應對措施必須是全方位的。在“雙循環”背景下，要發揮好管理和調控機制，保障國家糧食安全。文章從食品安全概念的演變、中國糧食安全的主要問題以及應對措施等方面分析中國糧食安全問題，助力糧食安全。