鄉村振興背景下萊西市土地流轉現狀及對策建議

單 肖，陳玉蘭

（新疆農業大學，新疆烏魯木齊 830052）

在我國現代化發展進程中，土地問題是一個十分突出的問題，持續深化土地制度改革是當前農村工作的重點[1]。通過實施土地制度改革，可以有效調節城鄉之間的土地資源配置，提高農民的收入水平。本文以山東省萊西市為研究對象，將鄉村振興戰略的理論和實踐有機結合，對山東省萊西市的農村土地流轉現狀進行了分析，并提出了相應的對策建議。

1 土地流轉的意義

大部分轉入土地的農民都擁有較強的農業技術和經驗，通過流轉可以產生一定的規模效益，從而有效提升轉入土地農民的勞動效率，也能夠促進農民家庭收入增長[2]。一個功能完善、流轉價格合理的土地流轉市場，可以滿足無法或沒有意愿耕種的農民將土地經營權轉讓給非農產業的客戶或擴大農業種植規模的農民的需要，進而提升農戶土地租金水平。

2 鄉村振興背景下萊西市土地流轉概況

2.1 社會經濟狀況

2.1.1 農民基本情況

萊西市坐落于山東省青島市的北部，下轄3 個街道、8 個鎮、1 個省級經濟開發區、111 個村（社區），總面積1 568.8 km2。截至2020 年底，常住人口720 103 人。2020 年，萊西市被評為全國百強縣、綠色高質高效示范縣、全國首批農產品出口企業集聚區。

2.1.2 萊西市主要收入情況及主導產業

2020 年，萊西市的糧食播種面積8.64 萬hm2，平均產量428.06 kg/667 m2，總產量55.48 萬t。其中，4.07 萬hm2的夏糧（小麥），平均產量394.48 kg/667 m2，總產量24.07 萬t；花生平均產量336.70 kg/667 m2，總產量較2019 年增加8.1%；蔬菜（含菜用瓜）總產量達125.23 萬t，較2019 年增加4.6%。

圖1 2020 年萊西市主要經濟作物產量及增長趨勢圖

2020 年，萊西市有39.96 萬頭生豬，其中6.13 萬頭能繁母豬，生豬全年出欄50.33 萬頭；有8.26 萬只牛，其中奶牛6.72 萬只，牛奶總產量21.72 萬t，肉牛1.54萬只，年出欄1.73 萬只；羊全年出欄4.97 萬頭；家禽有1 274.54 萬羽，其中肉禽970.79 萬羽，蛋禽303.75 萬羽，禽類和禽蛋類產品產量分別為8 980.39 萬羽和5.2 萬t；肉制品總產量18.20 萬t。

2.2 萊西市土地流轉的基本情況

萊西市近幾年堅持“穩步流轉，規模經營，增收增效”的方針，按照依法、自愿、有償的原則，采取針對性的措施，突出重點，穩步推動土地規模流轉[3]。

1）完善體制改革。出臺《關于推進整建制農村土地規模流轉的實施意見》，對土地流轉的前提、原則、方式進行界定，對土地流轉申請、流轉信息登記、簽訂合同等進行細化；開展了爭議處理、調解等工作，并對轉包、出租、互換進行了探討；通過對農民集體資產的有效管理，提高了農村集體資產產權的流轉效率。截至目前，萊西市已完成了3.72 萬hm2的土地轉讓，占全市總承包耕地面積的52%。

2）加強宣傳引導。建立了市級農用地流轉服務中心，“四統一”的契約文本與農村社會化服務平臺的流轉版塊相銜接，實現市鎮村一體、信息互通的土地流轉服務網絡。2022 年第一季度，萊西市土地流轉面積已突破333 hm2，預計全年將實現3 萬hm2的土地流轉。

3）狠抓產業培植。堅持政府主導、企業經營、產業化發展的原則，通過“龍頭+農戶”“合作社+農戶”的方式，選擇河頭店、馬連莊等6 個鎮（街）為試點，大力實施“黨組織+公司+合作社/村集體/農戶”的土地運營模式，引導土地資源向花生、矮化蘋果等5 個10 萬畝（1 畝=667 m2）規模種植區優勢產業集中。創新農村金融擔保形式，大力推動農用地經營權質押，已為13 個新的農牧業經營主體發放了農用地經營權證書，并通過經營權質押獲得了3 千萬元融資，促進土地規模化、集約化和產業化經營。

3 存在的問題

3.1 農戶參與土地流轉的意愿不強

當前，農民的主要經濟收入來源是土地，僅靠土地流轉的租金對農民的收入增長沒有明顯的影響。土地經營權轉讓后，農戶在獲得流轉租金的同時，也相應地降低了農戶的農業經營收益。在這種情況下，農民外出打工收入不穩定，農民的非農業收入也相對較少，從而使轉出土地的農民整體收入水平降低。

近幾年，萊西市土地流轉雖然有一定的發展勢頭，但受限于萊西市經濟發展不均衡、二三產業占國民經濟的比例偏低等因素，難以承載較多的農村剩余勞動力，導致大多數農民對土地流轉積極性不高[4]。加之缺乏對農村土地流轉的深入宣傳，多數農戶害怕自己的土地轉讓后會失去土地承包權，農村合作社和相關公司在進行土地流轉時也非常謹慎，導致土地流轉規模化經營效果差。

3.2 土地流轉市場機制不完善

目前來看，萊西市的農村土地交易市場還未形成，只有少數農戶和個別集體參與了土地流轉。盡管萊西市部分鄉鎮在深化農村土地制度改革的基礎上建立了鄉村產權交易管理中心，但是這些機構因成立時間較短，運行不規范，使得農村集體土地的流轉和交易效果難以得到充分的體現，也讓萊西市農村土地的供求關系出現了新的矛盾，使土地資源的有效流通和資源的最優分配成為難題。

3.3 農村土地流轉程序不規范

萊西市近幾年大力開展農村土地流轉，對流轉規模、流轉方式、流轉制度不斷進行優化，但目前萊西市的土地流轉還沒有形成統一的標準程序，流轉過程中存在著許多問題。

最為突出的是農村土地轉讓行為缺乏規范性。目前，在萊西市的農村承包經營權轉讓中，農民群體之間的流轉比例很高，超過65%，但農民之間的流轉一般不通過村集體，只是以口頭承諾或熟人擔保的形式進行流轉，有些雖然簽訂了相應合同，但是合同內容太過簡略甚至不符合法律要求，在產生爭議時，易出現推諉扯皮等問題。

4 完善策略

4.1 提高農民自主參與的意識

4.1.1 提高農戶土地流轉的意識

萊西市的土地經營權所有人以分散的小農戶為主，如何調動這些農戶的積極性、主動性，是促進農村土地有效利用的關鍵。對于農戶而言，支持土地流轉的原因有很多種，但他們最關心的是收入能否持續穩定增加，所以要加強對土地流轉經濟效益的宣傳力度，讓農戶認識到土地的轉讓并不會改變其承包權，從而逐漸消除顧慮，提高農戶進行土地流轉的意愿[5]。

此外，加強農村金融體系建設，實行信用貸款政策，促進具備一定技能和經驗的農民進行土地流轉的積極性；加大對糧食生產規模經營農戶或集體的補助力度，增強經營大戶擴大規模和種植糧食的積極性；強化農村基層基礎設施，提高轉入土地農民規模經營的收入。

4.1.2 加大土地流轉宣傳力度

1）萊西市要構建健全的農村土地流動信息網，多渠道宣傳農村土地流轉的政策、制度，讓農民充分認識到土地流轉的利弊，發揮農村土地流轉的積極作用，提高農民土地流轉的收益。2）要在萊西市范圍內廣泛開展并廣泛宣傳國內土地流轉的成功經驗，并根據不同縣域的具體情況，對農戶進行針對性的引導，提高土地流轉的效率。3）要大力培育新型職業農民，通過職業培訓、就業推薦等措施，促進農村富余勞動力轉移就業，減少農民對土地的依賴。年齡較大、不適宜外出打工的農民，一般都有較豐富的農業生產經驗，可經村集體推薦到農業企業或農場工作，或通過統一的培訓，安排在公益性崗位就業。

4.2 加快農村土地流轉市場建設

對于萊西市而言，應積極建立鎮、縣、市三級網絡互聯的土地流轉交易信息共享系統，形成集信息發布、合同管理、產權變更登記、市場報價等功能于一體的統一的運作模式，為供需各方提供所需信息資料，提高土地流轉的規范性。同時，通過規范的交易信息披露，可以有效利用市場化的方式實現土地流轉，使土地的流轉價格公平合理，讓轉出者得到更好的地租收益，也讓轉入者有了正規的運營收益，在整體上提高了流轉雙方的收益。

此外，政府作為管理機構，需要發揮主導作用，完善市場管理制度，確保城鄉土地利用協調發展，加快農村土地流轉市場建設。通過建立萊西市農村土地流轉信息與服務系統，推動土地流轉向種植大戶、農民專業合作社、家庭農場及農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體集中，發展各種類型的適度規模經營。還要采取集中宣傳、新媒體發布等方式推廣土地流轉信息平臺，不僅方便農戶進行土地流轉，也有利于土地流轉效率的提高。

4.3 加強農村土地流轉保障機制建設

規范土地流轉行為，就必須加強農村土地流轉保障機制建設。必須在保證土地流轉規模化發展的基礎上，通過完善相關的土地流轉法律、法規，摸索出一條符合當地實際的土地流轉模式。在保證家庭聯產承包責任制的前提下，實現土地承包權與經營權的逐步分離。在流轉方式和流轉程序上，逐步建立健全萊西市土地流轉的長效機制，成立協調機構，切實解決萊西市土地流轉不規范、流轉價格不穩定、流轉糾紛較多等問題。要完善土地流轉的登記、備案和合同制度，特別是要進一步提高轉讓合同的規范性，確保其具有法律效力。

5 結語

黨的十九大報告提出，農民問題是一個關乎國計民生的根本問題，要始終把“三農”問題擺在全黨工作的首位。而要貫徹落實鄉村振興戰略，就要解決制約農村發展的基礎性問題，切實加快土地制度改革進程，充分發揮農村地區經濟活力，通過各方努力從提高意識、完善制度等方面做好改革工作。