我國直轄市的功能定位探析

楊生賢

（中共中央黨校/國家行政學院 政法教研部，北京 100091）

直轄市體制是中國特色社會主義行政區劃制度的重要內容，也是我國行政區劃制度體系的一大特色。隨著改革開放和新時代中國特色社會主義現代化建設的不斷推進，直轄市體制也在不斷豐富和完善。近些年來，只要?？葱侣劚憧砂l現，關于直轄市設置的討論經常見諸媒體特別是網絡。尤其近二十年，不少人認為很多省份面積太大、人口太多，省級政府難以直管諸多市縣，即使通過地級市也存在一定困難，增省需要新建省會，而增設直轄市可直接以原地級市政府為班底，就像當年重慶市那樣。個別地級市甚至做好了直轄準備。與此同時，社會上又出現很多相反的聲音，提出不盡相同的意見和建議。在我國經濟發展進入新發展常態的情況下，為激發社會發展活力，我國應設多少個直轄市，這確是一個值得探討的問題。隨著社會主義市場經濟體制日益完善和現代化建設日益深入，行政區劃體制也需要改革。不過，行政區劃體制改革涉及方方面面，不能朝令夕改，需要謹慎操作。在一系列討論的重要問題中，首先應明確的就是直轄市的基本功能定位問題。

一、直轄市是全國性或大區域性的中心城市

我國現有的直轄市，要么是全國性的中心城市，如北京市之于全國，要么是大區域（類似解放初期的大行政區）性的中心城市，如重慶市之于西南地區，類似當年大行政區首位度最高的城市。這說明，直轄市的首要功能定位，必須是在全國或大區域中，居于中心城市的地位，發揮著中心城市的功能。這是直轄市和其他城市的首要區別。同理，一個城市能否直轄，盡管憲法和法律沒有制定明確的標準，但一個公認的參考標準就是從歷史到現在，其是否在全國或某個大區域占據中心的地位。

“市”本來就有人類某項活動中心的意思。“市”字在我國和西方都有悠久的歷史。在《辭源》中，“市”字主要有兩種含義：聚集貨物，進行買賣；貿易的場所[1]523。英語中的“city”一詞也有“城堡+市場”的意思。市本來是臨時交易的場所，并因為初期常設在居民區的水井旁而被稱為“市井”。后來，逐漸演變為定期交易的場所，即“集市”“草市”“墟”“場”等。在商品交易的基礎上，人口逐漸集聚，既需要設立管理機構以維持秩序，也需要完善服務設施以方便交易，市場逐漸演變為城鎮或城市，規模較小的一般稱鎮，較大的稱市，也可能有別的稱謂，如日本的東京都和德國的城市州。城鎮尤其是工商業城市是工商業包括手工業長期發展的產物，而不僅僅是政治中心。很多知名城市，尤其是工商業城市，如上海、寧波，就是基于這樣的演變路徑而形成的。

在古代，由于生產力水平低、商品經濟不發達，城市發展緩慢，數量不多，地位也不突出，除首都或陪都直屬中央外，其他城市一般由基層政區直接管轄，實行“城鄉合治”原則，城市從屬于周圍的農村，不管在我國還是外國都沒設置專門的城市型政區。近代以來，在工商業和科技推動下，城市發展迅速，并以工業和第三產業為主，人口高度集聚，社會聯動性強，對社會產生越來越強大的影響，居民的政治參與意識比較強，也需要處理更多的公共事務，管理比較復雜。各國紛紛將城市從地域型政區中劃出，設置專門的城市型政區，實行不同于地域型政區的專門管理，社會從“城鄉合治”進入“城鄉分治”狀態，現代城市誕生，并成為周圍農村地區社會活動的中心。城市是現代文明的象征，管理水平比較高。

二戰后，由于城市化水平不斷提高，也由于社會化程度日益提高，眾多的城市日益連接成片，出現越來越多的城市群，城市間聯系越來越緊密，跨界公共問題如治安、污染防治、公共基礎設施協調等問題日益突出，單個城市越來越難以應對這些挑戰。越來越多的城市尤其是大城市開始向廣域化方向發展，即與周邊的城鄉建立都市聯盟或其他的區域治理機構甚至直接合并，人類又走上“城鄉合治”道路。東京都面積達2 100多平方公里，不但管區，還直管1 000人以下的村；20世紀90年代以來，韓國為了縮小城鄉區域差別，解決因市邑過小引起政區數量過多、成本升高等弊端，也將直轄市與周邊的郡合并，或直接以郡為基礎，設立廣域市[2]49-50；2010年以來，莫斯科市為解決環境污染、交通擁堵等“大城市病”，也擴大到2 500平方公里。不過，發達國家的廣域市屬于小型廣域市，面積很少超過5 000平方公里，主體上還是城市型政區；這里的農村也是高度現代化的農村，與城市不存在很大的發展差距，不同于傳統農村。

當然，城市也分很多種，根據地位可分為中心城市與一般城市。中心城市是在一定區域內或全國范圍內處于重要地位、具有綜合功能或多種主導功能、起樞紐作用的大城市，包括直轄市、省會城市和重要節點城市等。中心城市設置標準在不同時期是不一樣的。根據2014年底《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》，城市人口在100萬以上的屬于大城市，500萬以上的屬于特大城市，1 000萬以上的屬于超大城市。目前，直轄市包括北京、上海、天津和重慶。不同于常見的很多普通地級市，尤其是在20世紀八九十年代“設市熱”中人為培植的所謂“中心城市”與部分資源枯竭城市，四大直轄市都是超級大都市，人口眾多、經濟實力雄厚、科教發達，是自然而然成長起來的經濟中心城市，具有強大的自我發展能力和輻射能力。早在中華人民共和國成立前，其城市人口都已過百萬，上海市人口500萬左右，已經成為全國性或大區域性的經濟中心。1958年后，直轄市實行“市管縣”體制，但由于工業化快速發展，到改革開放前，城市人口仍超過農村人口。天津、重慶的城市人口在1 000萬以上，上海和北京在2 000萬以上。隨著人口的聚集與工業和教育的發展，直轄市在各方面的影響力都超出本市，至少在數省范圍即大區域內有廣泛的社會影響力。

工業化是人類不可逾越的歷史階段。工業化的發展水平在很大程度上對于一個城市是否為中心城市，發揮著重要的作用。工業化進行到一定階段，適應社會化程度提高的要求，產業開始集群化發展，形成產業聚集區。為保障工業發展，各種服務業包括公共服務應運而生，形成城市，并推動城市規模持續擴大和產業結構轉型升級，實現了工業化和城市化雙輪驅動。根據規模經濟原理，當城市的人口和經濟達到一定規模后，基礎設施運行成本最低、效率最高，產生強烈的集聚效應；實際上即使超過一定規模，因為人口的高度集聚產生的公共服務供給規模效應[3]278，通過城市合理規劃布局仍可以產生更強的集聚效應并將“大城市病”降到最低程度，如美國的紐約和日本的東京。這就是各國大城市尤其是特大城市發展速度遠遠超過中小城市的根本原因，也是當年我國“嚴格控制大城市規模”而大城市持續膨脹的根本原因。顯然，大城市尤其是特大城市在推動城市化和引領區域經濟方面更能發揮主導作用，在部分城市出現收縮的情況下直轄市和其他特大城市仍呈現出明顯的人口集聚現象，在再城市化階段，大城市和城市群帶動作用會更加突出。四大直轄市依靠強大的集聚效應，在全國產生了廣泛的影響力，在世界上也有一席之地。

我國一些人口大市，如河南周口、山東菏澤、河北保定，人口近1 000萬甚至1 000萬以上，因為城市人口只有100萬至200萬甚至更少，而且是通過區劃調整實現的，實際上的城市人口更少，顯然這種設市模式嚴重模糊了城鄉界限，也難以發揮中心城市作用。重慶市面積達8萬多平方公里，是世界上最大的城市。直轄前，城市人口達27.2%；直轄后，城市人口低于20%，市長帶領多數“市民”種地，多數指標遠低于全國平均水平[4]。當然，現在多數指標已經超過全國平均水平，不過地域型政區特征仍很突出，“直轄市的體制，中等省的規?！薄＿@種設市模式引發廣泛的質疑，不宜大規模推廣。改革開放之初，深圳和珠海都是極其破落的邊陲小鎮，不符合設市條件，但設市后的發展都遠遠超過預期；重慶直轄之初，也面臨重重困境，后來的發展也大大超過預期，但其他地方難以復制這種模式，尤其是大規模推廣后可能產生難以料定的結果。當年經濟特區依靠轉讓國有土地使用權解決城市開發建設經費緊缺問題，而后來的很多開發區走上“土地財政”之路，嚴重制約改革開放的深入推進；上海浦東新區和天津濱海新區率先進行綜合配套改革以解決深層次矛盾問題，而后來的很多國家級新區也走上“圈地”之路，甚至“等、靠、要”國家優惠政策，而不是積極探索體制機制改革創新。顯然，城市化和現代化并不是通過改名就可以實現的，通過增設直轄市實現“縮省”和城市化不是最佳選擇。

二、直轄市是具有特殊政治功能的重要地方行政區域

直轄市在國家的治國理政體系中占據著重要的地位，發揮著其他城市和省份難以發揮的獨特政治功能。直轄，又稱直隸。一般情況下，地方實行層級制，一定的行政單位直接隸屬于一定的上級，不同層級的單位之間需要層層申奏，中央和上級的政令也需要逐級下達。但有的地方具有極其獨特的地位，實行直轄制度，由更高層次甚至中央政府直接管轄。自古以來，為了加強對地方的控制與保障中央政府的安全，歷代中央政府將首都及鄰近地區直屬中央，設置特殊的行政建制，委以重臣實行特別治理，其長官地位也高于與其平級的其他地方長官[5]509。秦代在其他地方設郡，但首都咸陽由中央官員內史管理；兩漢在其他地方設郡，但西漢在首都長安置“三輔”（京兆尹、左馮翊、右扶風），東漢在首都洛陽置河南尹，其長官同時具有中央官員身份，都直接參與朝政，并成為中央高官的重要后備人選。另外，對于其他個別特別重要的地方，如陪都、沖要之地，也實行中央直轄制度。這種做法對后世產生了深遠影響。

我國的城市，一般由省或自治區直轄，或由省（自治區）委托地級市代管，但個別城市由中央直轄。直轄市的地位高于省、自治區和特別行政區，盡管處于同一層級。省只是普通的國土分治單位，對中央政府并不具有特殊的行政意義；盡管自治區是少數民族聚居的地方，實際上在多數民族自治地方，漢族人口占多數；特別行政區自身體量有限，在全國也只有有限的影響力。直轄市設立于具有特殊重要地位的地方，具有普通省份并不具備的特殊性，承擔著其他省份難以承擔的特殊使命。北京是我國的首都，也是北方的經濟中心；天津是北方最大的港口城市，北方經濟中心地位日益突出；上海是我國的經濟中心和“長三角”的龍頭；重慶是西南最大的工商業城市和長江上游的龍頭。除首都外，其他直轄市都是國家級或大區域性的經濟中心城市，具有其他省、自治區所沒有的獨特優勢。要是這些城市由省管，難以發揮這樣的作用，因為“省政府考慮的不僅僅是經濟效率，還包括省內城市間的經濟平衡”[6]。盡管這幾年天津發展勢頭減弱，北京向雄安新區集中轉移非首都功能，因雄安新區資源環境承載力較差，也缺乏類似天津那樣的港口，無法取代天津的地位。當年重慶作為計劃單列市即“經濟上的直轄市”，仍與四川省政府存在著某些管理關系不順之處，因為行政管理與經濟管理有時是難以區分的，既不利于發揮省級政府的調控作用，也不利于發揮中心城市的輻射作用，并因為原四川省面積太大、人口太多等原因而最終分治。而且，為了發揮其獨特作用，其市委書記多實行高配制，兼任中央政治局委員，而除廣東外的其他省、自治區較少享有這樣的待遇。直轄也意味著巨大的經濟、政治資源和無形的影響力。

其他城市，即使實行中央直轄制度，也未必能夠發揮出應有的功能。沈陽和大連在計劃經濟時期是地級城市，在我國城市體系中一直居前10位；改革開放后，升為副省級城市，現在已經降至20位之后，仍呈下滑態勢。很多普通地級市，盡管經過多年發展，主城區或者市政府駐地經濟實力依然有限，甚至還不如下屬縣或者多年處于徘徊狀態，缺乏自我生存和發展能力，并成為很多社會矛盾的源頭。計劃經濟時期，按照行政級別配置權力和其他資源，特定的行政級別對城市發展確實有重要作用。一個地方要實現快速發展，只有具備相應的等級。市場經濟條件下，市場在資源配置中日益發揮決定性作用，除直轄市外，其他城市的行政等級色彩逐步淡化，即使實行中央直轄也難以發揮相應的作用；優越的行政等級可以讓一個地方做大，但未必做強，甚至大到一定程度后難以維持增長態勢。

民國時期最多時設12個直轄市，包括上海、南京、北平（今北京）、天津、青島、西安、重慶、漢口（今武漢）、廣州、沈陽、大連和哈爾濱。“由于一般的中小城市缺乏工業基礎，官僚資本多集中在少數大城市內。為了加強對這些城市的控制，國民黨政府在規劃行政區域時，把一些主要的城市定為直轄市?！盵7]解放初，最多時設14個直轄市，包括北京、天津、上海、沈陽、旅大（今大連）、鞍山、撫順、本溪、武漢、重慶、西安、廣州、長春、哈爾濱，“其主要考量是按區域選擇一批工業和人口相對集聚的城市，為新中國的工業化奠定基礎，并探索大中城市管理的經驗”[8]。不過，除北京、天津外，其他直轄市由大行政區代管，其中上海由華東大行政區代管，直到1954年后才由中央政府直轄。

多年來，一些專家認為，部分省份面積太大、人口太多，省級政府難以進行有效的管轄，增省需要新建省會，而增直轄市可直接以原地級市政府為班底，就像當年重慶市那樣，并主張將部分重要城市，如大連、深圳、青島、西安甚至喀什等，升為直轄市，同時從周邊劃入部分市縣。目前，在部分地級市，特別是個別計劃單列市，市民甚至部分鄉下人的省域觀念也已經淡化，很不利于發揮省政府的宏觀調控作用。我國該不該增設直轄市、增設多少直轄市，目前也存在很大的爭議，中央也沒有明確的說法。一些人經常把我國與美國等國進行對比，認為我國還需要增加10多個直轄市。劉君德等認為增設直轄市以4個為宜[9]236。浦善新反對增設直轄市，因為東南沿海各省的管理幅度是適當的，內地缺乏類似重慶那樣的非省會城市[10]298。實際上多數人都存在模糊的認識，根本不了解直轄市到底是什么樣的行政區劃，只是人云亦云，就像20世紀八九十年代我國推廣“市管縣”體制和“撤縣設市”一樣，在我國經濟發展進入新常態后很不利于激發社會發展活力、實現高質量發展。

從歷史上講，唐代首創的府，是中央直轄政區。宋代以后，府越置越多，地位越來越普通，早已失去中央直轄的性質。“縱觀歷代一級政區的直轄制度，一般都是將直轄政區設在首都、國內最重要地區的中心城市和皇朝龍興之地，數量從1個到5個、6個不等?！盵11]當年設立經濟特區后，很多地方也要求設立經濟特區，中央只在其他地方設開發區，包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區、保稅港區等，實行經濟特區的某些政策，但不叫經濟特區；20世紀90年代浦東新區成立時，在多數方面能享受經濟特區政策，被稱為“新特區”，而且享受經濟技術開發區政策和其他優惠政策，實際上“比特區還特”，但是不叫特區叫新區，就是為了顯示經濟特區的特殊性。顯然，直轄市數量不宜太多。

三、直轄市是在經濟上、文化上、教育科技上具有龍頭作用的重要城市

在經濟建設、文化發展、教育科技等方面，發揮龍頭城市的作用，帶動其他地方共同發展，這是直轄市的重要功能。近代以來，凡是后起的國家，都有一個共同的特征：本國民間力量太弱，市場機制發育遠不成熟，又面臨激烈的外部競爭甚至嚴重威脅，需要在較短的時間內實現跨越式發展，這就需要政府發揮積極和有力的作用。政府實施的一個重要手段，就是集中全國的力量興辦國有企業，先要解決工業化“從無到有”的問題，為后來的發展奠定初步的物質技術基礎。國有企業主要分布在中心城市尤其是像直轄市這樣的特大城市，現在在直轄市仍占優勢地位。適應經濟建設需要，教育和科研也得到相應的發展。依據增長極理論：在區域經濟發展初期，各種生產要素并不是均衡分布，而是首先向區位優越的地方集中，形成增長極；隨著成本和資源稟賦發生變化，有的產業開始向周邊轉移，形成多級次中心，擴散效應逐步擴大并慢慢取代極化效應；最終實現區域經濟均衡發展。目前，各直轄市都渡過了極化階段，進入擴散階段，很好地發揮了龍頭作用。

改革開放以前，上海在得到國家有限投資的情況下，以6 300平方公里土地，創造了全國1/9的GDP（最多時占20%）和1/6的財政收入，一直位居全國第一，并以多種形式支援全國各地。改革開放之后，盡管江蘇和廣東后來居上，上海始終穩居“全國第一城”位置。浦東新區開發開放后，上海牢牢抓住新時代戰略機遇，再次成為排頭兵，國家經濟中心地位更加凸顯，并成為國際經濟、金融、貿易和航運中心。北京長期居“全國第二城”和“北方第一城”位置。黨的十八大以來，為破解“大城市病”，北京積極向周邊尤其是向河北轉移中低端產業，向天津轉移科技成果和部分高端產業，促進了京津冀協調發展和環境質量改善。1978年之后，我國出現“南快北慢”的現象，天津在20世紀90年代也一度沒落。自天津濱海新區開發開放后，北方尤其是天津和河北進入發展的快車道；2017年以來，天津積極實施“騰籠換鳥”戰略，高質量發展基礎日益堅實，必將更好地服務三北地區。重慶自清末以來一直是西南最大的工商業城市，直轄后引領內地開發開放程度逐漸走高，西部經濟增長極作用日益突出，尤其是在兩江新區成立后：“過去，重慶有近一半的貨物出口要到沿海報關。兩路寸灘保稅港區建成后，不僅重慶貨物全部在本地報關，甚至在重慶報關的貨物中，有32%是來自四川、貴州等周邊省市的貨物”[12]。

文化是一個國家、一個民族的靈魂。當今時代，文化與經濟、政治相互交融，文化是國家間競爭的焦點之一，提高國家文化軟實力也是國家復興的重要文化支撐。各直轄市都具有豐富的文化資源。北京是我國的文化中心，擁有眾多全國一流的博物館、紀念館、影劇院、新聞媒體、出版社等設施。上海是新文化運動的發源地、中國共產黨的誕生地，也是我國近代民族工業的發源地。天津是北方民族工業的發源地，也是當年北方工人運動的中心。重慶是近代西部最早開埠的地方、西部較早建立黨組織的地方，也是抗戰時期的大后方和抗日民主運動的中心。進入21世紀以來，順應時代要求，各直轄市深化文化體制改革，將文化分為公益性文化事業和經營性文化產業，并與旅游資源開發統籌規劃，優化了文化資源配置，造就了一批文化航母，如北京歌華有線電視網絡有限公司、北京暢游時代數碼技術有限公司、天津廣播電視傳媒集團有限公司、重慶出版集團、紅巖聯線文化研究發展中心（簡稱“紅巖聯線”），激發了文化市場主體活力，實現了文化事業、文化產業和旅游業融合發展。各直轄市充分利用豐富的文化資源，積極弘揚中華民族優秀傳統文化、革命文化和社會主義先進文化，促進了文化自信，傳播了正能量，有力地提高了國家文化軟實力和中華文化影響力，也增強了文化市場主體自我發展能力，發揮了文化龍頭作用，并深深推動經濟發展方式轉型。

在現代社會，科學技術是第一生產力。我國在一窮二白的基礎上建設社會主義，更應該發揮科學技術的引領作用。我國現有的四大直轄市都是智力資源密集的地方，北京是我國教育科技最發達的地方，海淀區更是世界上少有的智力密集區；其他直轄市也是教育和科技資源密集的地方，不過長期面臨經濟與科技脫節問題。改革開放以來，北京率先推出“中關村電子一條街”，并于1988年設立全國首個高新區即后來的中關村科技園區，造就了方正、聯想、紫光、曙光等一批高科技龍頭企業，成為科技創新的領頭羊和科技產業化的先行者。上海在高科技領域特別是在很多關鍵技術領域長期領跑全國，張江高新區也是全國6大國家級高新區（中關村、張江、武漢東湖、西安、深圳、成都）之一，深圳經濟特區每年從上海引入大量高新技術。天津在大飛機、新一代運載火箭、高端制造、現代海洋化工、生物醫藥、新能源等方面處于領先水平，并成為北京的主要科技成果轉化基地。大量的科技成果走出實驗室，轉化為生產力，促進了經濟和科技的有效結合，也促進了新舊動能轉換，并帶動了我國自主創新能力的提高和科技貢獻率的提升。重慶再次直轄后迅速成長為西部科技創新高地，目前人才規模和質量與天津相當，創新能力持續增強，兩江新區在西部國家級新區中率先走上創新驅動之路，為西部地區開發開放不斷注入新動能。

改革開放以來，經濟特區是我國率先實行改革開放的地方，現在經濟特區是我國市場化程度和科技貢獻率最高的地方，也是市場主體活力釋放最充分的地方。不過，經濟特區以“三資”企業為主，高度市場化和國際化，一些模式并不完全適合國內其他地方。2005年王珉在吉林推廣“南方經驗”時，就引發震驚全國的“通鋼事件”。實踐中，經濟特區在探索體制機制改革創新方面作了巨大貢獻，但在引領區域經濟方面并不理想。例如，深圳在引領“珠三角”比較成功，在引領非“珠三角”地區的作用有待于進一步展現。在人們日益關注文化軟實力的今天，深圳仍然難以發揮文化重鎮的作用，在環境和人力資源瓶頸制約日益突出的形勢下會對高質量發展產生不利影響。其他重要城市，如武漢、鄭州、青島，也主要在某些方面發揮龍頭作用。由于國有企業承擔著很多非市場職責，直轄市的市場化和全球化水平在未來很長時期無法與經濟特區相提并論，加之直轄市與周圍省份地域相連、文化相承，以及自身雄厚的實力和優越的區位，直轄市可以有效地引領周圍省份，甚至全國?？梢哉f，上述城市主要是我國經濟建設的龍頭，而直轄市是在經濟上、文化上、教育科技上都具有龍頭作用的重要城市。

綜上所述，直轄市作為中央政府直接管理的地方行政單位，一直發揮著全國性或大區域性的中心城市功能，是治國理政體系的重要支柱以及國家經濟、文化、教育科技發展的龍頭重鎮，具有合理的存在價值。我國到底設置多少直轄市及如何增設，應該依法根據國家全面發展的實際需要來確定。行政區劃體制改革是龐大的系統工程，也易受一些人為因素的干擾，需要謹慎操作，特別在省級層面。不管怎樣，設置直轄市只是手段，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感更為重要。隨著新時代中國特色社會主義的不斷發展和探索，直轄市體制作為中國特色社會主義行政區劃體制的一大特色，必然在社會主義現代化建設的進程中不斷得到豐富和發展。