遼寧營商環境建設現狀與優化對策

溫鳳媛，白雪飛

（1.沈陽師范大學 國際商學院，遼寧 沈陽 110034；2.遼寧大學 數學與統計學院，遼寧 沈陽 110036）

遼寧作為我國的老工業基地，傳統制造業是其優勢產業，具有良好的發展基礎和完善的產業體系，近年來在重大技術裝備自主研發方面取得了一定的成果，形成了一定的產業優勢。但在經濟全球一體化的趨勢下，遼寧的傳統制造業國際競爭力還很弱，創新水平還不是很高，如自主研發水平較低，關鍵技術、核心設備和重要元器件需要依賴進口，缺乏核心競爭力，行業關鍵技術受制于人等問題依然存在，而要突破資源、技術、創新、制度、人才等瓶頸，營商環境是一個很重要的因素。營商環境整體不佳也是影響遼寧經濟發展的一個因素。俗話說，沒有梧桐樹引不來金鳳凰，沒有好的營商環境，引不來優秀的企業，留不住優秀的企業。遼寧省委、省政府將2017年確定為“優化營商環境建設年”，經過多年的努力，整體營商環境有所改善，特別是監督機制的推行，走在了全國的前列，但無論在政府服務、政策法規、金融、勞動力、創新和品牌培育，還是在信用狀況、企業間的競爭、對未來前景的預期等，都存在一定的問題。

一、優化營商環境的內涵

營商環境的概念是世界銀行最早提出來的，指一個企業在開辦、經營、納稅、貿易活動、執行合同、處理破產等方面遵循正常法規所需要的時間和成本條件[1]2。在我國營商環境是指市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等有關外部因素和條件的總和。它包括在社會經濟活動中影響企業活動的諸要素，主要有社會要素、經濟要素、政治要素及法律要素等。翟金芝認為，營商環境是指市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等因素的綜合體現形式[2]。它由政務環境、市場環境、法治環境和人文環境等因素構成。馮汝瑩認為，營商環境是指影響一個區域的市場主體行為的發展環境的總和，該環境包括市場環境、政務環境、法治環境、人文環境以及基礎設施環境，通俗地概括為軟環境和硬環境[3]。宋林霖等認為，營商環境是在一定時期內，投資主體從事商業活動的政治環境、經濟環境、法治環境與國際化環境等各種環境的有機復合體[4]。

世界銀行于21世紀初成立了專門的營商環境研究團隊，通過建立可供比較的營商監管環境指標，來鼓勵各個國家和地區不斷優化其監管效率和監管水平。2003年開始，世界銀行團隊每年發布一次《營商環境報告》，其指標包括物質基礎設施、法律制度、金融系統、宏微觀政策環境、社會環境等。Nicholas Stern指出營商環境最重要的是財稅、貨幣政策等；其次是政府的體制及社會制度等；再次是公共基礎設施[5]1-12。Yasai-Ardekari.A在相關研究中表明在某種程度上營商環境比企業自身因素更重要，對企業的影響更大[6]。

我國改革開放初期更多的是使用“投資環境”這個概念，直到2012年，廣東最先開始對營商環境進行系統的研究與探索，之后“營商環境”概念在我國興起，特別是近些年來世界銀行的《營商環境報告》使大家對營商環境的關注度越來越高，學術界對營商環境的研究也越來越熱。

營商環境是一個地方綜合實力的重要體現，優化營商環境是建設現代化經濟體系、推進高質量發展的重要基礎，是系統工程，也是基礎性工程。東北地區進入計劃經濟較早，退出又最晚，所以東北的體制性、機制性和結構性問題較為突出。東北地區的營商環境與東南沿海地區存在較大差距，已成為東北區域經濟增長的一個重要制約因素。習近平總書記在推進東北振興座談會上強調指出，以優化營商環境為基礎，全面深化改革。這是對東北地區共性問題的把脈開方，提出了解決問題的關鍵所在。近年來，東北地區著力完善體制機制，“優化營商環境”已成為遼寧及整個東北地區各項工作中的高頻熱詞，各級政府多措并舉，致力打造一流的營商環境。

二、遼寧促進營商環境建設的探索

（一）出臺優化營商環境的地方法規

2016年12月7日，遼寧省十二屆人民代表大會常務委員會第三十次會議表決通過《遼寧省優化營商環境條例》，并于2017年2月1日開始正式施行，這是東北地區第一部規范營商環境建設的省級地方法規，同時也是全國首部優化營商環境的地方性法規。2019年10月1日，新修訂的《遼寧省優化營商環境建設條例》施行。該條例的施行，標志著遼寧營商環境建設進一步法制化、規范化。

（二）制訂優化營商環境的系列方案

遼寧省委組織部牽頭，會同各地各部門制訂“1+5+N”系列方案，建立健全營商環境建設工作機制。2020年11月，在全省公務員系統開展“人人都是營商環境、個個都是開放形象”活動，全省上下將營商環境建設理念深植于心、付之于行。2022年1月19日，遼寧省人民政府辦公廳印發《遼寧省營商環境建設行動方案（2021—2025年）》，努力在全省營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境。

（三）成立營商環境建設的專職機構

2017年初，遼寧省成立“遼寧營商環境建設監督局”，這是全國唯一的省級營商環境監管機構。2018年10月，根據《遼寧省機構改革方案》，“遼寧省營商環境建設監督局”調整為“遼寧省營商環境建設局”，升格為省政府直屬機構，負責組織指導、統籌協調各地區各部門的營商環境建設工作，并構建了省、市、縣（市、區）全覆蓋的營商環境建設組織體系。

（四）提升打造優質環境的政務水平

近年來，遼寧高度重視“放管服”工作，累計取消、下放、調整行政職權2 262項，“只提交一次材料”改革成效也逐漸顯現。截至2021年底，多達919個高頻剛需事項實現了“掌上辦、指尖辦”，網辦業務量在全國排名第5位。全省申請政務服務事項平均辦理時間縮減78.02%，平均跑動次數0.22次[7]。全省政務服務數字化水平不斷提升，智慧高效的數字政府建設取得重大突破。

目前，遼寧已經建立起較為完善的優化營商環境制度構架和領導機制，相關條例的提出和部門的設立等都走在了全國前列，“辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居”的營商環境正在遼寧逐步形成。

三、遼寧營商環境建設現狀及成效

萬博經濟研究院對2018年中國31個省級行政區營商環境進行了綜合評估，東北地區營商環境指數得分與31個省級行政區排名情況如表1和表2所示①數據資料來源于萬博經濟研究院《2018年中國營商環境指數報告》。。

表1 東北地區營商環境指數得分比較

從表1可以看出，遼寧營商環境指數是東北老工業基地艱難轉型中營商環境改善的一抹曙光。遼寧在高速公路密度等基礎設施建設，技術市場活躍度等技術創新環境，上市公司數量、金融機構網點密度等金融環境，大學數量、高學歷人口結構等人才環境幾個方面在東北地區均表現出明顯優勢，為經濟轉型奠定了良好基礎。

從表2可以看出，遼寧營商環境指數在東北地區最高，為58.22，居全國第9名；吉林營商環境指數為40.31，居全國第20名；黑龍江營商環境指數為40.94，居全國第19名。遼寧營商環境建設在東北地區處于優勢地位。但是和排名第1、第2的上海和北京相比，營商環境指數相差較為懸殊，所以進一步加快營商環境建設，發揮遼寧在老工業基地振興中的引領作用，使老工業基地的振興迸發出新的活力至關重要。

表2 2018年中國31個省級行政區營商環境指數及排名

2018年，我國31個省級行政區營商環境硬環境指數和軟環境指數排在前10名的省區市如表3和表4所示。

表3 2018年我國31個省級行政區硬環境指數前十名

表4 2018年我國31個省級行政區軟環境指數前十名

從表3和表4可以看出，遼寧的硬環境和軟環境建設水平在我國31個省級行政區中排名均為第10名，軟硬環境方面均表現出較強的競爭優勢。另外，從表中還可以看出，遼寧的硬環境指數相較于第1名的浙江省相差24.18，而遼寧的軟環境指數相較于第1名的北京市相差33.78，說明遼寧在建設好硬環境的同時，未來更要在營造軟環境方面實現突破。

2020年6月18日，萬博經濟研究院聯合中國戰略文化促進會等四個機構發布《后疫情時代中國城市營商環境指數評價報告（2020）》，營商環境指數及各分項指數排名前10名的城市評價結果如表5所示。

表5 中國城市營商環境指數評價前10名

從表5可以看出，營商環境總指數及分項指數排名前10名的城市大部分為珠三角城市，東北地區城市中只有遼寧大連市的生活環境較具優勢，排名全國第7名，遼寧在市場環境和創新環境等方面沒有展現出明顯優勢。

四、遼寧營商環境建設存在的問題

（一）政策環境

遼寧與全國人民面對的法律法規、行政治理等基本社會公共要素是一樣的，但是政策制訂者與執行者的思想過于保守、責任心不強，企業從政府方面獲得的服務感受在南北方的差異很大[2]。政策實施細則不能與時俱進，抓不準企業需求，缺乏靈活性與應變能力，一些政策無法落到實處，難以真正發揮作用。另外，政策法規的監督與實施缺少明確的標準，存在執法標準不統一、信息公開程度不足等問題。

（二）政務環境

各級政府辦事效率差異明顯，各地區之間辦事標準不統一，使得企業不能準確明晰流程，盲目辦事，造成極大的困擾。政府信息公開程度較低，政府各部門之間信息共享程度嚴重不足，造成信息孤島，政府對企業、政府對社會的信息開放程度很弱，使得企業不能及時獲取必要的市場信息[3]。群眾訴求渠道有待暢通，訴求辦理機制有待完善，部門聯動機制仍需進一步完善和拓展。另外，企業項目建設過程中仍存在政府失信的現象，政府承諾的相關政策不能及時兌現，政府失信拖欠工程款等問題需得到有效解決[8]。

（三）資源環境

遼寧乃至東北地區由于地域氣候原因、薪酬待遇差、發展空間不足等大環境因素的影響，導致人力資源流失，尤其是高層次人力資源流失較為嚴重。遼寧長期以來受原有計劃經濟體制的影響，國有企業數量較多，造成大量的政府資源向國有企業傾斜，創新資源配置不盡合理，嚴重抑制了中小企業和民營企業的快速發展[8]。受東北地域文化影響，遼寧與南方發達城市相比優秀企業家較少，遼寧在弘揚企業家精神、培育青年企業家及發展優質企業等方面仍需要做出努力。

（四）市場環境

遼寧的市場化程度不高，長期以來政府對企業經營活動干涉較多，造成企業疲于應對的現象。政府工作人員對企業的市場化運作規律不熟悉，開展對口服務時不能精準把握重點，造成盡管很努力，還是不到位的結果。遼寧的配套設施相對滯后，遼寧基礎設施建設的結構不均衡問題較為突出，部分地區的基礎設施投資效率不高[9]。

（五）社會環境

遼寧的社會信用體系建設不健全，與南方發達地區相比較，遼寧的社會信用標準體系建設工作還存在不小的差距，與經濟發展水平和社會發展階段不匹配、不協調、不適應的矛盾仍然突出。缺少統一的社會信用評價標準、缺乏頂層設計導致各地區、各部門、各行業社會信用體系重復性建設、征信服務機構規模小、信用中介服務業發展落后、征信數據的市場開放度低、企業和個人的信用意識和信用觀念淡薄等問題仍然存在。

五、國內營商環境建設的典型經驗

2021年11月，國務院發布了《關于開展營商環境創新試點工作的意見》，將北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳列為首批國家營商環境創新試點城市。這些城市營商環境建設水平均處于國家前列，有諸多成功經驗。同時，這些城市被列為創新試點城市之后，均已在原來發布的一系列營商環境建設方案基礎上形成了營商環境建設的新方案，明確了未來營商環境建設的路徑。

（一）北京的經驗

自2018年以來，北京先后實施了營商環境改革方案1.0到4.0版，先后完成630項改革任務。2021年11月14日，北京推出優化營商環境改革5.0版，共包括保護市場主體、維護公平競爭、知識產權保護、行政審批、投資建設、政務服務、監管執法、外資外貿等12個方面、362項任務。5.0版有很多創新做法，“創新+活力”成為主旋律。例如：不動產登記實行“四個一”，即只需要進一扇門、在同一窗口、交一套材料、用一個環節就可以走完不動產登記全過程；在全國首推“購房資格綠碼”，實現購房資格審核結果的實時可查；打破傳統的辦事區域限制和信息孤島，在商事登記等多個領域推進“全市通辦”，同時，各級政務服務中心也將標配“跨省通辦”的窗口；以標準化、規范化和便利化為導向，強化“整體政府”理念，加強部門之間的協同；在全市推行“拿地即開工”，項目的立項審批、規劃許可證和施工許可證最快兩天之內即可取得；探索綜合許可定制化服務、“一業一證”“一證多址”等舉措，提升準入準營便利度；建立統一的監管清單、監管規則和監管標準，對守法企業“無事不擾”；鼓勵企業采取“兩步申報”“提前申報”等報關方式，探索京津冀陸海“一港通”快速通關模式；健全全流程在線訴訟，在線庭審率達67%，持續居全國首位。

（二）上海的經驗

自2017年以來，上海瞄準最高標準、最好水平，連續四年出臺優化營商環境方案1.0到4.0版，共實施了584項改革舉措。上海優化營商環境方案5.0版從市場環境、政務環境、投資環境、涉外營商環境、創新環境、監管環境、企業全生命周期服務、創新引領高地、區域合作、法治環境等10方面提出172項改革舉措，其中新增“著力打造創新引領的營商環境高地”和“著力打造協同高效的營商環境合作示范區”兩個方面任務和體現地方特色的71項舉措。上海的主要經驗有：更大力度的保障市場主體發展活力、優化全流程全領域審批管理服務、提升上海外商投資的吸引力和強調聚焦創新產業鏈融合；提出“用地清單制”改革、“一站式服務”、國際貿易“單一窗口”功能、大數據賦能監管等改革創新舉措。

（三）重慶的經驗

在2019年全國36個城市營商環境綜合排名中，重慶緊隨北京、上海、深圳、廣州，位列全國第5。世界銀行發布的《2020年營商環境地方報告》顯示：重慶有5個指標超越世界平均水平，3個指標達到發達經濟體水平。2021年，重慶出臺《關于持續營造國際一流營商環境的意見》，推動營商環境建設取得重要進展。重慶的主要經驗有：升級開辦企業“一網通”平臺3.0版，上線“E企辦”小程序，開辦企業“線上辦”變“掌上辦”等，暢通市場主體準入和退出機制；在全國首創“生豬、山羊、肉牛活體抵押貸款”，先后推出“網貸通”“速微貸”“好企貸”等數十種特色產品，提升市場主體融資便利度；推行全流程“一站式”集成服務和幫辦服務，提供公共服務水平；商事案件簡易程序平均開庭1.16次，西部陸海新通道網絡輻射全球102個國家和地區。

（四）杭州的經驗

《中國營商環境報告2020》中，杭州入選全國標桿城市。杭州推進工程建設項目綜合測繪、“親清在線”平臺實現惠企政策精準直達、各類專業技術人才平等參與職稱評審渠道、水電氣報裝的4項舉措入選9省18市《優化營商環境條例》形成的15項創新舉措。2022年2月，《杭州市國家營商環境創新試點實施方案》正式發布，共提出153項改革事項，包括101項國家明確的“規定動作”和52項立足杭州自身發展的“自選動作”。杭州的主要經驗有：立足市場主體實際需求實現“同城通辦”，優化經常性涉企服務推出“一照通辦”；創建全國首個且是唯一一個跨境電商超期退貨倉，國際貿易“單一窗口”；外國人來華工作許可和居留許可實行“一件事”辦理；實現全市公共資源交易電子化招投標全行業、全領域的覆蓋。

（五）廣州的經驗

自2018年以來，廣州先后實施營商環境改革1.0到4.0版。1.0版聚焦行政審批領域“簡政放權”，2.0版瞄準重點領域推進“指標攻堅”，3.0版著力實施行政審批跨部門“流程再造”，4.0版以“繡花功夫”全方位提升政府管理服務水平。廣州在全國營商環境評價中連續幾年均排名前列，全部18個指標獲評全國標桿。2022年2月9日，廣州正式啟動營商環境5.0改革，以“激發活力”為主線，從10個方面提出40項重點改革任務、223項落實舉措和76項特色舉措。廣州的主要經驗有：簡政放權、放管結合、優化服務，為企業創新發展松綁減負；社會投資項目“用地清單制”改革，分階段整合測繪測量事項，優化項目聯合驗收方式；實現0.5天“網購式”智慧開辦企業；監管“無事不擾”又“無處不在”。

（六）深圳的經驗

自2018年以來，深圳明確把優化營商環境列為全市“一號改革工程”，連續出臺營商環境1.0到4.0版，其中1.0“搭框架”、2.0“夯基礎”、3.0“補短板”、4.0“促提升”，共推出700余項改革清單，推動營商環境持續優化提升。2022年5月7日，深圳正式發布營商環境建設5.0版，從市場主體準入退出機制、生產要素供給保障、企業服務體系等12個領域推出200條改革舉措。深圳的主要經驗有：政務服務“秒批”改革，企業辦事“一次都不用跑”，打通惠企政策“最后一公里”；在先進技術等重點領域有序放寬準入限制，實行“一照多址”“一證多址”改革，提供開辦企業全天候、零等候智能導辦服務；探索高頻經營許可跨城互認等。

六、遼寧進一步優化營商環境的對策

（一）樹立優化營商環境意識

牢固樹立起“人人都是營商環境”的意識和信念，優化營商環境只有參與者，沒有旁觀者，培育誠實守信的契約精神、開放包容的利他意識、陽光向上的積極氛圍，讓人們感受到遼寧的社會包容性、生活舒適度和精神歸屬感，提高服務意識和共贏思維，提供便捷高效的營商環境，讓投資者放心投資、舒心創業、安心發展[10]。

（二）引入政府績效考核模式

將各職能部門的優化營商環境工作納入政府年度績效考核工作中。營商管理部門組織開展營商考核評價工作，加強營商環境建設工作的制度保障。通過制訂各部門年度考核指標標準、內部評價標準、服務規范與評價準則等，實現統一規范管理，將過程與結果擺在同等位置，通過過程監管和節點控制，便于及時發現問題，獎優、治庸、罰劣，提高服務質量和工作效能[11]。

（三）建立行政執法監督機制

政府應該制訂明確的行政執法工作標準，對執法的范圍、職責、依據、定性與定量、特殊處理、信息公開等方面做出明確規定，并及時開展標準宣傳活動。通過事前審核、事中監管和事后糾錯，實現行政執法全程監督。對行政執法違法、行政執法不當、行政執法不作為或者慢作為等行為，強化追責力度，并整合社會群眾力量，強化新聞輿論監督[12]。

（四）建設政府公共服務平臺

構建集政務服務和民生服務為一體的政府公共服務大數據平臺。一方面，采用“政務服務+互聯網+標準化”的模式，將全部政府服務審批事項、辦理流程、政策依據、所需要件、辦理進度、辦理時限等制訂相應的標準規范，方便企業和個人知曉全部政策事項，進行網上預約、審核等，提高辦事效率；另一方面，將涉及百姓安居樂業、交通出行、勞動就業、銀行保險、醫療保健等方面的職能部門和服務部門有機整合，開發集政務服務、生活服務和社交網絡等功能為一體的政府公共服務大數據平臺，以開放化、信息化、數據化和融合化的方式，讓市民獲得更加安全便捷的民生服務[13]。