淺析退耕還林存在的問題及措施

賴成毅

（雷波縣馬頸子鎮農業農村綜合服務中心，四川涼山 616550）

0 引言

森林資源是人類生存發展的主要資源，能夠為各項生產生活活動提供必要的原料。同時也能夠維系生態環境，起到凈化空氣、防止水土流失以及改善區域小氣候等功能。因此我國注重在新時期下提升森林覆蓋率，強調將以往開墾種植糧食而砍伐的森林進行恢復，以此保證林木資源儲量得到提升，保證生態環境健康、平穩發展。但在實施退耕還林的過程中，仍存在一定的問題。由于土地資源是人們賴以生存的關鍵資源要素，當其數量發生變化時，將會造成一定的利益損失，為有效解決這一問題，應當采取有效的措施，在不損害農民利益的前提下，高效落實退耕還林工作，進而建設環境友好型社會，促進長遠發展目標的順利實現。

1 退耕還林概述

由于我國人口數量眾多，糧食問題事關國計民生，早期為滿足糧食需求，大力推進開荒種糧，以此提升總產量，確保社會平穩發展。而近年來，隨著科學技術以及農機推廣工作的普及，糧食產量大幅提升，對耕地資源的緊缺程度得到極大緩解。在基礎物質需求得到滿足后，對自然環境的關注度則越來越高，為提高環境質量，退耕還林工作日益開展，進而減少因森林資源缺乏而導致的自然災害，提高整體生態水平。尤其是自21世紀以后，我國對生態環境進行修復已經成為現階段的主要工作內容，通過退耕還林能夠直接或間接的解決區域水土流失、糧食產量低等問題，避免出現耕地沙化等情況。因此注重退出耕地返還森林，維系自然生態的平衡性[1]。

2 退耕還林工程案例分析

2.1 工程概況

以四川省涼山彝族自治州雷波縣退耕還林項目為例，項目地處于四川省的西南邊緣，金沙江下游北岸。該地區整體地勢呈現西高東低，以山地為主。根據最近一期森林資源“二類”調查數據顯示，當前雷波縣有林地面積113730.69hm2，國家特別規定灌木林地面積1015.04hm2，非林地上成片林面積10583.85hm2，森林覆蓋率為51.31%。森林植被類型為常綠闊葉林植被區，是省內硬雜木的主要生產基地。近年來，該縣大力推廣退耕還林工作，以此推進生態文明建設。在堅持農民自愿、政府引導、因地制宜、確保質量的原則下，積極實施新一輪退耕還林工程，并注重協調生態建設與經濟發展的關系，注重在保護農民權益的前提下，實現生態環境良好運行，助力林業建設可持續發展目標。

2.2 退耕還林工程建設方案

結合當地實際情況，開展退耕還林工作主要是從以下5 個方面入手。

（1）堅持農民自愿原則引導退耕還林工程實施。根據雷波縣林業部門公布的新一輪退耕還林農戶申報數據顯示，2019 年度該縣自愿申報退耕還林戶數達1566戶，總人口為7270 人，包括貧困戶854 戶，貧困人口2699 人。確定實施退耕還林的對象為25 度以上且糧食產量不穩定的1 萬畝坡耕地，其均存在嚴重的水土流失，建設地塊比較集中，符合現行的退耕還林建設用地標準。

（2）合理選用造林樹種。首先該縣根據當地的現實情況，如依據當地自然條件、林業產業發展、農民認可程度以及適地適樹原則等，2019 年度設計退耕還林樹種為嫁接核桃、梨、雷竹以及花椒等。種苗采用政府集中采購和退耕還林者自行采購種苗相結合的辦法，選擇符合國家標準的優質壯苗。

（3）規范退耕還林過程。按照林業專業技術進行苗木處理、包裝和運輸，保證苗木質量。同時合理運用種苗造林補助資金，如種苗采購存在節余部分，可用于造林補助和封育管護等，不得挪作他用。退耕還林農戶如采用自行采購種苗或集中采購等形式，都必須簽訂合法合同，再由林業主管部門驗收合格后統一支付種苗費。

（4）做好退耕還林操作要點。即是嚴格按照當地的相關規范和標準，有效實施整地作業。比如為防范出現水土流失情況，應采用穴狀整地方式，設計造林規格為50cm×50cm×40cm，沿等高線布置“品”字形。造林時間一般選擇為春季和秋季。具體造林技術實施內容，如采用人工植苗法，應在栽植前減少起苗運輸時間，避免出現失水現象。在苗木出圃后及時進行栽植，先在穴中填充厚度為10cm 的松土，并將苗木直立放置在穴中，保證苗正根深。再對四周進行均勻填土，控制苗木的栽植深度，按照規范則是以埋沒到苗木根頸部為準。

（5）科學開展造林管理。為提高造林苗木成活率，需做好追肥處理。比如在該縣退耕還林工程中，以簡單易行的根外追肥方式為主，采用環狀施肥法，保證用肥量較少且作用發揮速度快，能夠滿足苗木生長需求。造林1 年后，應有序落實補植、松土、除草、施肥以及病蟲害防治等撫育管理措施，從而確保林木健壯成長。完成退耕地造林后對退耕還林地進行封禁措施，落實管護責任制，如積極開展劃片定點，完善專人看護以及鄉村聯動管護機制等，以此充分保障退耕還林具有實效性。

3 退耕還林存在的問題

3.1 與基本農田保護沖突

實施退耕還林工程時存在一定的政策沖突，比如基本農田保護政策。按照我國相關要求，應當充分保障基本農田數量處于紅線范圍內，以此保障耕地數量平穩，維護糧食生產安全。而大力實施退耕還林工程，則會導致耕地面積減少。如缺乏科學規劃和設計，將會出現盲目退耕還林的現象，造成耕地資源銳減，很容易出現不滿足耕地保護政策的情況。同時在實際工程中，還存在后勁不足的問題。比如存在對退耕還林規劃不當的現象，如盲目規劃擴大實施退耕還林，促使大量占用坡耕地造成實施難度相對較大。這一過程如出現過度規劃退耕耕地，將會造成糧食產量不足，無法充分保障當地糧食安全和市場價格穩定等。所以在退耕還林工程中，應當進一步加強設計規劃工作，盡量協調各方利益和政策關系，從而保證退耕還林的效益得到有效發揮[2]。

3.2 退耕農戶生產效益受損

開展退耕還林工程期間，主要涉及兩方面效益，則是退耕地農戶退耕后產生的經濟效益和國家建設生態環境的社會效益。為保證退耕還林工程的有序實施，應當注重平衡兩種效益。但在具體實踐中，往往存在退耕農戶效益受損的情況。比如農民在退耕還林后，將會失去重要的生產資源，其后果則是一部分生產效益下降，致使退耕農戶原本收入減少。雖然能夠獲得一定年度的退耕還林補貼，但無法達到實際耕地生產效益水平，對退耕農戶生活質量造成較大的影響。同時，在實施退耕還林過程中，對于退耕補助的落實力度較小，對退耕農戶就業問題尚未得到有效解決，從而造成退耕農戶的整體收入水平不高。在當前新時期下開展退耕還林則要注重在保護退耕農戶效益的前提下，提升生態效益，一旦出現失衡，將會引發多種社會問題，不利于民生發展。

3.3 退耕農戶長遠利益缺乏保護

退耕還林工程是一項系統性、長期性工程，當農民退耕還林后，將會失去相應的生產資源，考慮到未來的長遠發展，則應當維護農民利益，為其提供新的出路和收入。但目前退耕還林工程中主要是通過資金方式給予補貼，幫助退耕農戶過渡，以此尋求新的經濟來源。不過就目前而言，退耕還林補貼補助等無法實現退耕農戶長遠利益的保護，難以保證今后階段的收入平穩。同時在這一期間還存在補助標準低、補助期限短等不合理情況，退耕農戶領取補助未達到耕作生產效益，影響其他農民申報熱情，進而阻礙退耕還林工程的順利實施。為此，應當采取有效措施予以解決，盡可能保護退耕農戶的長遠利益，提高退耕還林工作實效，促進可持續發展目標實現[3]。

4 退耕還林實施對策

4.1 合理編制退耕還林設計規劃

為有效實施退耕還林工程，應積極做好相關設計規劃，協調各項政策。因此在雷波縣具體實踐中，應當制定科學合理的退耕還林建設目標，全面合理規劃設計，理順各個環節的關系，提升工程規范化和高效化。比如在落實退耕還林工程之前，首先要對當地的現實農業生產情況進行調查，并了解農民的收入情況，以此制定適當的補償標準，在地方財政資金允許的前提下，地方財政再給予適當的補助或適當延長補助期限。在退耕還林的過程中，需要與當地農民進行充分的溝通，可通過下鄉調查、村民代表會議、電話及網絡平臺等途徑，共同協調退耕還林的有關事項，如退耕范圍、退耕條件、補助發放等。同時，應當注重考慮耕地保護政策，根據當地的耕地保護紅線，確定適當的退耕地數量，不得超過規定范圍，影響糧食總產量。比如對于坡度為25°以下基本農田禁止退耕還林，采用嚴格標準選定產量不高、不穩以及環境惡劣的25°以上非基本農田坡耕地作為退耕還林對象，重點關注水土流失區域的25°以上非基本農田坡耕地，盡可能保障退耕還林的綜合效益最大化，實現資源優化配置。另外一方面，為保障退耕還林造林工程的順利實施，保障造林地成活存活率，需要提前在退耕還林前進行苗木培育工作，保證在退耕還林實施時，有足夠的優質壯苗，保證苗木能夠及時順利地栽植，盡量減少對土地的空閑期，加快退耕還林工作實施效率。

4.2 制定落實退耕補助及就業政策

為保證退耕農戶效益得到有效維護，應當在退耕還林的背景下，為相關申報農民尋求新的收入途徑，給予適當補助，保證退耕農戶的生活質量。在雷波縣的退耕還林工程實施期間，為保證退耕農戶收入平穩，現行國家對退耕還林主要實行的措施。一是合理落實退耕補助工作，比如補助退耕還林資金標準為1600 元/畝，其中包含種苗補助400 元/畝，退耕地造林補助1200 元/畝。國家目前對退耕還林農戶的補助為1200 元/畝，補助期限為五年，分三次補助第一年500 元，第三年300 元，第五年400 元。在具體實施過程中，按照申報后核定的退耕還林實際面積，向退耕還林農戶或土地經營承包權利人給予現金補助、種苗造林補助以及生活補助費等，按照國務院有關規定執行。通常情況下對還生態林和經濟林補助5 年、具體補助標準為1200 元/畝。嚴格落實補助資金的監管和督促，避免出現違規發放等行為，雷波縣退耕還林補助資金經過村組公示，然后通過四川省“陽光審批”平臺進行層層審批后統一發放，有效杜絕了漏發、錯發等現象的產生；有助于幫助退耕農民在退耕還林后能維持正常的生活水平，實現退耕農戶收益得到有效保障，與生態效益相平衡。

除此之外，應當為退耕還林農戶提供相應的就業機會，通過出臺相應性的就業政策和開發部分公益性崗位，保障退耕農戶收入增加。比如可依托退耕還林工程聘用森林管護人員、相關產業用工等，從而拓展就業途徑，獲取穩定的工資收入。除此，還可進一步促進鄉村勞動力轉移，即是組織退耕還林農戶外出務工，通過外出勞務增加農戶經濟收入等多種方式提高退耕農戶的收入水平[4]。

4.3 調整農村經濟結構

為實現退耕農戶的長遠利益，應當謀求更多的發展出路。結合當前農村產業轉型的背景，在開展退耕還林工程的過程中，則是注重調整地方產業構成，轉變傳統以耕作為主的生產方式，注重將經濟林與生態林建設相融合，在造林期間創造更多的農民生產條件。比如當地可大力發展林下養殖、林下種植中草藥、林果產業等，建設林下經濟區、果園產區等，從以往耕地作業轉變為林業生產模式，適應新形式下的退耕還林工程需求，實現農村經濟穩定增長[5]。同時也可依托經濟林扶持林業深加工企業建設，吸納農村剩余勞動力，為退耕農戶提供穩定的就業崗位，實現第一產業向第二、三產業升級轉型，通過提高務工待遇以保證退耕農戶長遠利益。

5 總結

綜上所述，退耕還林在當前新發展時期下具有較為重要的實施意義，有助于恢復當地生態環境，高效利用25°以上非基本農田坡耕地等資源，從而實現綜合效益得到提升。但在實施退耕還林工程時，往往存在較為突出的問題。比如退耕還林與基本農田保護容易發生沖突、退耕農戶經濟效益受損以及長期利益得不到保障等。為有效解決相關問題，林業部門應當采取科學合理的手段，比如合理編制退耕還林設計規劃、制定落實退耕補助及就業政策、調整農村產業結構等，從而促使退耕還林工程的生態效益、社會效益和經濟效益相統一，推動林業產業的可持續發展。