中非合作應對氣候變化：意義、挑戰及策略

王 珩， 柳喆勐

(浙江師范大學 非洲研究院， 浙江 金華 321004)

聯合國將“氣候行動”列為2030年可持續發展目標之一，未來十年是世界各國從消除貧困和饑餓邁向扭轉氣候變化危機的關鍵時期。①中國國家主席習近平在2021年4月舉行的領導人氣候峰會上指出，氣候變化、生物多樣性喪失、荒漠化加劇、極端氣候事件頻發，給人類生存和發展帶來嚴峻挑戰，國際社會要以前所未有的雄心和行動，勇于擔當，勠力同心，共同構建人與自然生命共同體，[1]推動實現更加強勁、綠色、健康的全球發展。非洲是全球應對氣候變化最薄弱的地區，因此，非盟《2063年議程》將“環境、氣候可持續的經濟社會發展”作為重要目標之一。[2]應對氣候變化是中非合作的重要新興領域，近幾年中國同非洲國家在適應與減緩氣候變化、監測與治理氣候問題以及智慧農業推進、能源結構轉型、綠色低碳發展等方面開展了卓有成效的合作。中非合作論壇第八屆部長級會議通過的《中非應對氣候變化合作宣言》，明確了中非雙方在應對氣候變化領域的戰略合作伙伴關系，為今后中非應對氣候變化細分領域合作提供了政策支持與依據。面對不斷變化的氣候環境，如何加強中非氣候變化領域合作，實現“碳中和、碳達峰”的目標，促進綠色發展成為擺在我們面前的重要課題。

一、中非合作應對氣候變化成效顯著

中國作為最大的發展中國家，非洲作為發展中國家最集中的大陸，自非方領導人在2006年提出中非合作共同應對氣候變化的倡議以來，得到了雙方高層的高度重視。《新時代的中非合作》白皮書明確寫道，中國和非洲共同倡導綠色、低碳、循環、可持續的發展方式，共同保護人類家園。[3]中國與非洲國家堅持共同但有區別的責任原則，積極承擔與各自發展水平和國情相適應的責任，攜手合作，一起應對氣候變化帶來的問題，高度重視適應和減緩氣候變化、促進能源結構轉型、保護野生動植物等生態環境領域的交流合作，取得了明顯成效。

(一)建立了較為完善的政策支持體系

在2000年召開的首屆中非合作論壇上，中非雙方高層就環境保護和應對氣候變化問題達成初步合作意向。2006年《中國對非洲政策文件》第一次正式明確了“氣候變化南南合作”，雙方開始在適應氣候變化方面開展合作。在中非合作論壇的框架下，中非應對氣候變化合作逐漸走深、走實。《中非合作論壇——北京行動計劃(2007—2009)》首次將環境保護納入行動方案，提出中非應該加強環保領域的人才交流和能力建設，推動雙方在環保、荒漠化防治等領域的合作。《中非合作論壇——沙姆沙伊赫行動計劃(2010—2012)》和《中非合作論壇——北京行動計劃(2013—2015)》均強調，中國要幫助非洲國家提升適應氣候變化能力，深化雙方在應對氣候變化方面的合作，尤其是在氣候變化監測、減少危機和脆弱性、加強恢復能力、提高適應力等方面的合作。2015年《中國對非洲政策文件》重申了《聯合國氣候變化框架公約》在國際應對氣候變化進程中的基礎性地位，堅持《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的原則和規定，推動建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體制，促進《聯合國氣候變化框架公約》的全面、有效和持續實施。《中非合作論壇——北京行動計劃(2019—2021)》在上述文件的基礎上，用較大篇幅闡述了中非共同應對氣候變化的具體措施和技術援助內容，主要包括專業技術人才的聯合培訓、應對氣候變化的物資援助等，其中技術援助細分為減緩氣候變化領域的援助和適應氣候變化領域的援助兩類。《中非合作論壇——達喀爾行動計劃(2022—2024)》第一次把環境保護和應對氣候變化單獨列為一章，著重闡述中非氣候變化領域的合作，明確了新時期中非氣候變化領域合作包括但不限于共同建立健全綠色低碳循環發展經濟體系，利用好現有中非環境合作中心，深化野生動植物、荒漠化、海洋等不同生態環境領域的務實合作。經過多年合作，中非之間已經就應對氣候變化問題建立起一套務實、高效的聯動機制和政策支持體系。在該機制和體系的聯合作用下，中非應對氣候變化的合作更加緊密深入，同時也帶動了其他領域的合作，拓展了中非合作的廣度與深度，有利于促進非洲國家各領域向前發展。

(二)開展了多域并進的務實合作行動

中非應對氣候變化的合作呈現出多領域并進、措施務實化特點。由于非洲國家經濟實力不強、科技水平不高、科研人才匱乏，在能源利用效率和適應氣候變化等領域處于落后地位。中方針對非洲國家實際情況，在“南南合作”和綠色“一帶一路”框架下，對非洲國家提供了援助和支持，幫助非洲國家加快能源結構調整與經濟發展模式轉型,一起走綠色、低碳、環保的可持續發展道路。截至2021年11月，中國已和14個非洲國家簽署15份應對氣候變化的合作協議，通過實施減緩和適應氣候變化項目，援建水電站、太陽能光伏發電站等環保設施以及提供相關技術培訓等方式，為非洲應對氣候變化提供支持。[3]在“中非綠色合作引導未來經濟”研討會上，與會專家學者就如何促進中非綠色經濟合作紛紛建言獻策；在“中非環境合作部長級對話會”上，中非雙方就深化高層對話合作、搭建環境保護平臺和開展生態環保工程等議題展開討論，進一步凝聚雙方在應對氣候變化領域的共識，為加深合作打下堅實基礎。2020年底，中非環境合作中心正式啟動運行，雙方多個研究機構、企業以及域外的國際組織參與其中，成為中非合作應對氣候變化的一個重要國際平臺，實施了“中非綠色使者計劃”和“中非綠色創新計劃”等項目，幫助非洲國家在綠色發展的道路上越走越遠。在能源領域，中國大力推動非洲國家清潔能源轉型，援建了大批清潔能源項目。如在埃塞俄比亞，中國幫助建設的特克澤水電站，使埃塞俄比亞水電站裝機容量增加了30%；在蘇丹，中國援建的麥洛維大壩，水電站總裝機容量125萬千瓦，相當于蘇丹全國現有裝機容量的2倍以上；在肯尼亞，中國援建的加里薩光伏發電項目是目前東非最大的光伏電站，年均發電量超過7 600萬千瓦時，每年減少6.4萬噸二氧化碳排放；在幾內亞，中國援建的卡雷塔水電站，總裝機容量24.5萬千瓦，極大緩解了幾內亞首都科納克里的用電荒，成為中幾兩國互利合作的標志性工程。[3]中國還幫助非洲國家開展清潔能源基礎設施建設，促進能源結構性調整。在航天領域，中國同非洲國家利用衛星技術開展氣候變化領域的合作。2016年中國同埃塞俄比亞簽署了關于援助埃塞俄比亞遙感衛星系統的諒解備忘錄，并于2019年發射了衛星(ETRSS-1)。該衛星是埃塞俄比亞第一顆衛星，也是中國第一顆援外衛星，主要用于農業、林業、水資源和災害監測等領域，[4]有效幫助埃塞俄比亞提高了應對氣候變化的能力。2020年，莫桑比克成為非洲首個應用中國風云二號氣象衛星接收處理及應用系統的國家，獲得了24小時連續不間斷的氣象衛星監測服務，使天氣預報、防災減災能力得到有效提升。[5]通過中非多領域的合作，非洲國家在適應、應對、監測氣候變化方面的能力顯著提高，為實現本國碳中和目標打下了堅實的基礎。

(三)形成了積極廣泛的國際影響

氣候變化領域合作一直是南南合作的重要內容。中國高度重視該領域合作，一直以全球氣候治理的參與者身份積極作出貢獻，致力于加強國際間的交流與合作，通過傳授經驗、提供技術支持、促成知識產權轉讓等途徑，促進氣候變化領域南南合作。中國與非洲部分國家共同發起“一帶一路”綠色發展伙伴倡議，推進“一帶一路”綠色發展國際聯盟，攜手應對氣候變化。美國企業公共政策研究所(AEI)數據顯示，2020年上半年，中國在“一帶一路”沿線國家的可再生能源投資占比超過化石能源。[6]截至2021年9月，安哥拉、肯尼亞等7個非洲國家加入“一帶一路”綠色發展國際聯盟，為推進綠色絲綢之路建設作出積極貢獻。[3]中國在幫助“一帶一路”非洲沿線國家完善基礎設施，推動其國內產業工業化、信息化的同時，將綠色發展理念融入雙方的合作項目，避免把高污染和高排放企業向非洲國家轉移。例如，地處非洲之角的吉布提港是21世紀海上絲綢之路的重要起點，中方企業克服重重困難修建了一條采用清潔能源的電氣化鐵路，在完善吉布提港貨物運輸基礎設施，拉動經濟發展的同時，提高能效，降低了二氧化碳排放量。中國在肯尼亞建成的蒙內鐵路充分考慮動物遷徙和保護生物多樣性問題，修建了9處大型生物通道，被外媒稱贊為“連長頸鹿都感到滿意的鐵路”。[7]聯合國環境署非洲區域辦公室生態系統管理地區團隊負責人穆罕默德·阿卜杜爾-穆奈姆博士充分肯定了中非應對氣候變化的合作，認為中非共同應對氣候變化的合作成果是向其他發展中國家展示中國理念和中國技術的范例，也是中國與其他發展中國家開展南南合作的助推力。[8]

二、中非應對氣候變化合作面臨挑戰

世界氣候治理刻不容緩。據聯合國政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC)發布的第六次評估報告和世界氣象組織發布的《2020年非洲氣候狀況》顯示，2020年非洲大陸的變暖速度、海平面上升速率、冰川退縮率均高于全球平均水平。在非洲大陸西北部、赤道西部和大非洲之角部分地區觀測到了自1900年以來最大的溫度異常變化。②非洲大陸是應對全球氣候變化最為脆弱的地區之一，受氣候變化帶來的沖擊嚴重。[7]

(一)非洲應對氣候變化能力不足

當前非洲國家經濟發展水平較低，技術儲備不足，在應對氣候變化不利影響時受到明顯掣肘。根據穆·易卜拉欣基金會發布的題為《解決非洲能源短缺：氣候變化、可再生能源和天然氣》的報告，整個非洲約有6億人無電可用，占非洲總人口的48%。[9]在新冠肺炎疫情肆虐及國際能源危機的雙重影響下，非洲的能源供應能力也被進一步削弱。據估計，電力短缺造成非洲每年大約2%—4%的國內生產總值(GDP)的損失。非洲擁有全球60%的太陽能資源以及其他豐富的風能、地熱、水能等可再生能源，但是清潔能源開發程度較低，如光伏發電裝置量僅僅占到世界的1%。非洲國家缺乏建造水電站、風電站、地熱發電站的技術和經驗，在建設清潔能源電站時往往通過對外招標形式，借助外國技術和經驗得以建成。這給非洲國家實現能源自給以及自身可持續發展埋下隱患。能源供應不足導致非洲經濟、社會發展受到限制，無法利用先進技術緩解氣候變化帶來的不利影響。非洲正處于工業化、城鎮化的早期，未來經濟社會發展對能源需求巨大，如果不改變傳統的以化石燃料為主體的能源結構，將產生超大規模的碳排放增量，會進一步加劇全球氣候變化問題。[10]

(二)氣候治理面臨不可持續挑戰

氣候變化給非洲大陸帶來干旱、旋風和洪水等自然災害，同時造成巨額經濟損失。數據顯示，氣候變化每年給非洲帶來70億—150億美元的經濟損失。[11]氣候治理不可能一蹴而就，需要長期的資金投入與運營管理。非洲開發銀行(AfDB)表示，受氣候變化影響，非洲將損失5%—15%的人均GDP增速，并面臨著巨大的資金短缺。非洲開發銀行代理首席經濟學家凱文—烏拉瑪表示，非洲國家雖然在2016—2019年獲得了約183億美元的氣候融資；但在2020—2030年，非洲由于氣候變化造成的損失將近1.3萬億美元。[12]聯合國環境規劃署報告顯示：發展中國家2030年前適應氣候變化的成本極有可能達到每年1 400億—3 000億美元這一預期區間的上限估值，2050年前將達到每年2 800億—5 000億美元的上限估值。2019年，非洲發展中國家獲得的用于減緩和適應氣候變化的資金僅為796億美元。預計發展中國家適應氣候變化的成本是當前公共氣候適應資金流的5—10倍，而且差距仍在擴大。③氣候政策倡議組織(Climate Policy Initiative)2022年8月11日發布的最新報告顯示，每年約需2 500億美元資金幫助非洲采取綠色技術應對氣候變化帶來的影響，但目前非洲獲得的資金仍處于較低水平，只獲得所需資金的12%。[13]2020年，非洲僅獲得295億美元資助資金。氣候變化導致的自然災害以及應對氣候變化需要的巨大資金缺口，凸顯了非洲在應對氣候變化領域面臨的不可持續挑戰。由于氣候變化給產業發展、科技發展、生態環境帶來不同程度的影響，加大了非洲糧食安全、教育、性別平等、難民等問題，也加深了非洲氣候治理的不可持續問題。非洲國家正面臨氣候變化帶來的一些自然災害和人為災害：如，蝗蟲滋生帶來的糧食安全問題，海平面上升、土地荒漠化、水資源缺少帶來的氣候移民問題，城市人口大量涌入暴露出的基礎設施不完善、醫療衛生欠缺、城市管理水平有待提升問題，安全形勢變化帶來的恐怖主義問題，以及非洲國家自然資源開發和環境保護之間的矛盾等問題。以上諸多問題導致非洲國家政府疲弱的財政力不從心，也使非洲國家在應對氣候變化方面顯得力不從心。

(三)應對氣候變化的國際合作有待加強

應對氣候變化問題是大國博弈的重要內容。當前，中非在應對氣候變化合作中存在部署結構不夠深入、合作工作機制不夠細化、區域性合作計劃不夠完備、合作項目周期較長、資金投入規模與近年來國際形勢發展不盡相符等問題。中非應對氣候變化合作并未就監督與懲罰機制達成協議，導致合作協定缺乏約束力和執行力，弱化實際效果。非洲各國的國情不同，應對氣候變化的方式、需求也不盡相同，當前中非應對氣候變化合作細分領域分散，針對性不強。中非氣候合作項目主要以政府為主導，社會群體、民間組織、個人參與并不廣泛，暴露出該領域合作主體不夠廣泛、合作形式單一、項目效率較低、市場活力不足等問題。在國際輿論環境方面，西方主要國家利用其大型媒體集團牢牢掌握國際話語權的優勢，通過資金贊助方式促使非洲專家學者撰寫明顯帶有意識形態的文章，或者撰寫違背客觀事實、帶有“民族主義”的報道，攻擊中非應對氣候變化合作項目，導致非洲普通民眾對中非應對氣候變化的合作產生誤解。西方國家還將全球氣候變化原因歸咎于中國，指責中國節能減排不力，引導國際輿論把矛頭指向中國。在西方媒體的負面輿論影響下，非洲部分國家媒體不但指責中國政府在節能減排領域未達到自己的承諾，還成為更新控排計劃的主要阻力。中非媒體對于雙方合作項目的報道受傳播方式、傳播途徑等限制，無法讓非洲當地民眾普遍了解事實真相，影響非洲當地民眾對中非應對氣候變化合作的普遍認同。話語權決定主動權，中非應對氣候變化合作領域亟須建立對外傳播話語體系，增強國際話語權。[14]

三、加強中非氣候領域合作的對策建議

中非合作論壇第八屆部長級會議上通過了《中非合作2035年愿景》《中非合作論壇第八屆部長級會議達喀爾宣言》《中非合作論壇——達喀爾行動計劃(2022—2024年)》，并發布了《中非應對氣候變化合作宣言》。《中非應對氣候變化合作宣言》是首個在中非合作論壇上頒布的、聚焦氣候變化領域的合作宣言。它指出，中非雙方將在應對氣候變化多邊進程中加強協調與合作，共同維護中非及廣大發展中國家的合理權益。雙方將“進一步加強中非應對氣候變化南南合作，拓寬合作領域，在清潔能源、利用航空航天技術應對氣候變化、農業、森林、海洋、低碳基礎設施建設、氣象監測預報預警、環境監測、防災減災、適應氣候變化等領域加強合作，開展務實合作項目，共同應對氣候變化挑戰”。[15]中非雙方應聯合制定綠色合作的戰略和行動計劃，結合非洲發展實際需要，圍繞中非氣候合作開展政策對話、項目合作、人員交流、聯合研究等活動，從戰略規劃、制度建設和政策執行、拓展合作領域等方面，推動中非環境治理改善和可持續發展。

(一)完善頂層設計，健全中非合作戰略規劃

加強中非應對氣候變化合作，首先要中非高層高度重視，有預期、有遠見地進行謀篇布局。一是政策制定專項化。中非應對氣候變化合作戰略要與《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協定》等多邊氣候變化公約對接，也要與聯合國可持續發展目標、非洲聯盟《2063年議程》對接，明確援助的領域、方式與規模等，強調其在“一帶一路”建設中的低碳、綠色屬性，為中非合作應對氣候變化提供政策指引。[16]二是治理機構組織化。在中非合作論壇框架下，設立中非應對氣候變化合作委員會，作為中非國家高層協調機構，為中非應對氣候變化合作定下總體基調，為中非應對氣候變化合作戰略的制定和合作項目的實施提供建議，并針對項目開展情況進行監督評估。三是合作方案具體化。總結中國綠色發展和適應氣候變化經驗，緊密結合不同非洲國家的具體需求，針對性推出專項應對氣候合作方案，提高非洲國家應對氣候變化能力。如幫助非洲中小國家建設氣候監測系統、預警系統等基礎設施；幫助工業化程度較高的非洲國家提升國家治理能力等。[14]四是平臺建構多樣化。利用中非合作論壇、聯合國氣候變化大會“中國角”邊會、中非智庫論壇、中非青年圓桌對話等平臺，以及中國和非盟或非洲各次區域間、中國與非洲國家間的雙邊合作框架，構建氣候變化合作伙伴關系，搭建系列交流合作平臺，形成雙邊與多邊相結合、官方與民間相輔相成的合作格局。

(二)強化政策執行，制定階段性戰略部署

中方要以滿足非洲國家在氣候方面的重點需求為合作導向，明確重點合作領域，打造標桿項目，發揮推動引領作用。在減緩氣候變化方面，借助中非可再生能源合作創新聯盟，搭建中非能源產業對接渠道，幫助非洲國家提高傳統能源使用效率，擴大清潔能源的產量與使用，推動電氣工程各國標準的對接與國際化，完善國際標準體系。幫助非洲控制森林砍伐量，構建木材回收再利用體系，維持森林可再生能力，提高森林質量，增加碳匯，促進林業綠色發展，提高廢氣廢料的回收處理能力。在適應氣候變化方面，側重多領域數字化有機結合，幫助非洲建立氣候智能型農業，加強農業氣候適應性技術合作，增強農業對氣候變化的防御能力，建立儲備糧體系，減輕糧食安全脆弱性。將中國水利治理經驗以及干預天氣技術傳播給非洲國家，結合非洲國家實際情況，幫助非洲國家興建水利設施，發揮水資源的最大效益，多途徑解決非洲國家水資源短缺問題。運用衛星技術幫助非洲國家開展氣象評估以及氣候監測，讓非洲國家能夠對可能發生的氣候變化有充足的反應時間。在氣候預警監測領域，完善應對氣候變化的早期預警體系和災害應急管理體系，繼續開展形式靈活和更有針對性的技術培訓，幫助非洲從消極應急防御、災后救助向積極的災害風險防范、預警與災后處理相結合的全過程應對氣候變化機制轉變，幫助非洲國家加強區域與領域協同能力，實現氣候治理目標。總結、分享中國防災減災管理和自然災害防治的平行經驗，深化中非雙方在風險防范、監測預警、處置救援、恢復重建等方面的全方位合作。

(三)創新合作方式，拓展合作廣度與深度

中非雙方要將創新理念貫穿中非應對氣候變化合作項目全過程，將中非應對氣候變化合作打造成為實施氣候治理的行動標桿。在應對氣候變化資金籌集方面，要加強金融機構合作，鼓勵落實《“一帶一路”綠色投資原則》，加強同非洲開發銀行等區域性金融機構在氣候投融資領域的合作。[15]鼓勵和支持雙方金融機構、非金融企業在項目合作中加強環境風險管理，提高氣候和環境信息披露、交換水平，開展綠色低碳供應鏈管理，擴大公共氣候適應融資規模，推進中非氣候投融資合作。[15]制定政策予以統籌管理，整合國家、機構和氣候領域各方面資源，提高資金資源使用效益。在豐富合作路徑方面，加強政策協調、信息流通、組織合作，利用好中非合作論壇的集體對話平臺，推動政策磋商及經驗交流，加速非洲國家在應對氣候變化科學立法和政策制定上的進展，做到科技規劃與試點示范相結合、合作研發與交流考察相結合。建立培訓機制，支持利益相關方、智庫學者參與相關培訓,幫助非洲國家建立應對氣候變化領域的人才體系與人才梯隊；構建中非學者、科學家交流機制，定期組織針對氣候變化、災害等方面的技術交流、學術互訪；建立聯合研發中心，聯合開展科學研究和技術開發活動，啟動非洲生態脆弱區保護行動等旗艦項目；加強中非在保護生物多樣性等新興領域的合作，鼓勵實施形式多樣和措施具體的科技合作；征集中非科技合作成功案例，繼續尋求與聯合國環境規劃署共同實施非洲環境合作項目，推廣深空合作、高科技合作等。在輿論傳播方面，非洲國家要積極開展應對氣候變化合作方面的宣傳推廣活動與公開討論活動，確保中非應對氣候變化理念相同，確保中非在國際氣候談判中的立場一致，讓國際社會更多地了解中非在應對氣候變化方面的共同立場，傳遞中非共同治理氣候變化問題的決心與信心，形成有利于中非雙方的國際輿論環境。

(四)堅持綠色發展，推進多領域協同創新

中非應對氣候變化合作：一要將節能減排落到實處，實現經濟綠色可持續發展。我國將繼續實施綠色環保和應對氣候變化合作項目，支持“非洲綠色長城”建設，繼續實施“中非綠色使者計劃”“中非綠色創新計劃”等項目，采取綠色基建、綠色能源、綠色產業等系列舉措，幫助非洲國家加速綠色低碳轉型，幫助非洲國家建設低碳示范區與適應氣候變化示范區，實現在非經濟產業園綠色清潔能源轉型，擴大對非清潔能源投資，促進中非綠色低碳發展合作成果惠及區域民生福祉，幫助非洲國家在經濟發展之余早日達成碳達峰、碳中和。二要堅持科技創新。建立中非應對氣候變化聯合科創平臺，進行技術合作研發以及相關技術轉讓工作。通過交易所交易平臺、技術示范園區、應對技術轉移推廣中心等平臺,建立一系列技術創新研發平臺、援外技術轉移集散平臺、技術培訓和交流平臺，培育新興產業發展基地，將氣候變化南南合作與氣候變化領域相關行業特別是中小企業的發展與“走出去”戰略結合起來。[17]三要堅持多元協同。調動國內各省(區、市)的積極性，利用好中非友好城市協作機制，針對非洲不同地區適應氣候變化需要制定相應計劃，在技術、方案、理念上對非洲省份(城市)予以支持，以氣候合作推動民心相通。調動青年人的參與性，深化中非青年交流，鼓勵青年傳播綠色生活方式，引領低碳生活潮流，提升青年在氣候治理問題上的參與度，為氣候行動的決策過程提供青年聲音和青年方案。

應對氣候變化是中非命運共同體建設過程中亟待解決的重要議題。為切實保障本國的發展權，促進本國經濟社會綠色可持續發展，中非應以《中非應對氣候變化合作宣言》為綱領，采取積極行動應對氣候變化，克服氣候變化帶來的不利影響，助力構建和諧共生的命運共同體，為推動南南合作和全球應對氣候變化貢獻發展中國家的智慧和力量。

注釋：

①United Nations.The sustainable development goals report 2020.United Nations Publications, 2020.

②World Meteorological Organization.State of the climate in Africa 2020.Switzerland,2021.

③United Nations Environment Programme.Adaptation gap report 2021:the gathering storm-adapting to climate change in a post-pandemic world.Nairob,2021.