非洲全民健康覆蓋領域的本土治理與中非合作對策思考

郭 佳

(中國社會科學院 西亞非洲研究所， 北京 100101)

“全民健康覆蓋”(UHC)是全球衛生領域始終倡導的核心理念。①它于2005年由世界衛生組織提出，并于2015年被聯合國列為《2030年可持續發展議程》的目標之一，其含義和政策目標是提高醫療衛生服務可及性，讓每個人可獲得質量良好的衛生服務，不會面臨因付費治病帶來的經濟困難風險。

盡管愿景美好，但全民健康覆蓋無疑是一項異常艱巨的工程，特別是對于非洲地區的中低收入國家。非洲作為全球衛生發展與援助的重點地區，全民健康覆蓋的進展對全球健康事業產生重要影響。為響應這一全球性目標，非洲各國采取了一系列行之有效的措施，包括應用創新技術、改進統計和監測方法、完善籌資體系等來促進衛生系統的發展，并通過搭建國際對話平臺促進健康知識的跨國學習和經驗分享。世界衛生組織非洲區域辦事處也在可持續發展目標下，于2016年12月制定了該地區加強衛生系統以實現全民健康覆蓋的行動框架，指導各國努力實現目標。不可否認，過去的十多年里，非洲通過加強本土治理，在全民健康覆蓋領域取得了實質性進展，但與世界衛生組織提出的目標相比，還存在一定差距。特別是在新冠肺炎疫情影響下，非洲基本衛生服務受到影響，該地區衛生系統變得更加脆弱，貧富之間衛生服務覆蓋范圍的差異以及經濟風險保護方面的差距越發凸顯。

全民健康覆蓋與衛生安全、社會發展息息相關。當前，國際社會正在經歷世紀疫情與百年未有之大變局，嚴重影響了各國落實聯合國可持續發展議程的進程，發展中國家面臨的形勢尤其嚴峻。2020年以來，習近平總書記先后提出人類衛生健康共同體理念、全球發展倡議和全球疫苗合作行動倡議，為回答這一時代之問提出了中國方案，發展中國家理應在其中扮演重要角色。中國是全球最大的發展中國家，非洲是擁有最多發展中國家的大陸，中非之間在衛生領域加強合作、推動全民健康覆蓋目標的實現不僅必要，而且具有示范意義。

一、非洲全民健康覆蓋目標推進現狀

衡量全民健康覆蓋推進程度的兩個主要維度是“衛生服務覆蓋”和“經濟風險保護”，其中“衛生服務覆蓋”應兼顧可及性與公平性；“經濟風險保護”指的是減少災難性衛生支出②的發生及因自費衛生支出③導致的貧困。當前，非洲地區全民健康覆蓋的可及性較之前有了很大提升，但衛生服務的公平性仍然不夠，個人自付費用占比較高，降低經濟風險的努力沒有取得太大進展。

(一)衛生服務覆蓋范圍有所擴大

世界衛生組織以“服務覆蓋指數”(UHC SCI)作為“衛生服務覆蓋”這一維度的監測標準，包含四個方面的子指標：(1)生殖、孕產婦、新生兒和兒童健康(RMNCH)；(2)傳染病；(3)非傳染性疾病(NCDs)；(4)服務能力。服務覆蓋指數高低直接反映上述四個方面的綜合服務覆蓋水平，總分為100分，分數越高代表所在地區的衛生服務覆蓋率越高。

2019年是可獲得數據的最近一年，從世界衛生組織的統計來看，2000—2019年，世界衛生組織非洲區域④的衛生服務覆蓋指數取得了實質性進展，分值從24提高到46，該地區所有國家的衛生服務覆蓋指數均有增長，其中9個國家的指數增長超過25%，但整體距離“到2030年基本衛生服務覆蓋率至少達到80%”的聯合國可持續發展目標仍有一定差距。[1]9通常認為，醫務人員的數量是衡量一國醫療衛生資源的重要因素。事實上，在非洲除了專業醫務工作者以外，還有數量可觀的非專業臨床工作者也是民眾就醫的重要選擇，比如當地傳統醫藥和醫療工作者，他們往往不被計入官方統計數據中，如果把他們包括在內，非洲的衛生服務覆蓋率會更高一些。

2000年與2019年的數據相比，2000年有13個非洲國家的衛生服務覆蓋指數低于20，有3個國家的衛生服務覆蓋指數高于40，只有1個國家的衛生服務覆蓋指數超過60；到2019年，沒有一個非洲國家的衛生服務覆蓋指數低于20，35個非洲國家的衛生服務覆蓋指數高于40，6個國家的衛生服務覆蓋指數超過60。其中東非是20年間進展最迅速的區域，其次是西部和南部非洲。[1]9

從區域來看，北部和南部非洲的衛生服務覆蓋率最高，其次是東部、西部和中部非洲，12個衛生服務覆蓋率最低的國家(指數在20～39之間)，都集中在薩赫勒地區，包括埃塞俄比亞、南蘇丹、中非、乍得、尼日爾、貝寧、幾內亞、幾內亞比紹等。[1]8研究表明，衛生服務覆蓋指數與人均國民總收入之間存在很強的相關性，表明收入水平與基本衛生服務覆蓋率之間存在密切關系，非洲衛生服務覆蓋指數地圖恰好印證了這一點。

從四個子指標看，傳染病指數在2000—2019年間改善最快(分值從6到48)，特別是2005年后顯著加速。生殖、孕產婦、新生兒和兒童健康指數也取得了進展，2000年時是42，2019年上升至57，而慢性非傳染性疾病方面則進展緩慢。[1]12這表明非洲近些年來在艾滋病、瘧疾、結核病等傳染病防治方面取得了一定成效，但慢性非傳染性疾病負擔正在加重。

(二)衛生服務的公平性及質量有待提高

盡管非洲衛生服務的覆蓋率持續提高，但基本衛生干預措施的覆蓋面在國家內部和國家之間都存在很大差異。在國家內部，富人階層、受教育程度較高的精英階層、城市居民的覆蓋率往往高于貧困人口和農村地區居民的覆蓋率。世界衛生組織對非洲區域16個低收入國家的統計數據表明，最富有的五分之一人口的衛生服務覆蓋率中位數為70%，而最貧窮的五分之一人口的衛生服務覆蓋率中位數為46%，二者相差24個百分點，[1]13這種衛生服務覆蓋率的不平等也表現在不同受教育水平、不同居住地以及不同性別的人群中。據世界衛生組織研究，在那些報告有醫療保健需求的人群中，社會經濟是影響衛生服務覆蓋可及性的主要障礙，這也解釋了為何收入最低的五分之一人口是衛生服務最難以覆蓋到的群體。[1]15

此外，在關注衛生服務覆蓋率的同時，也不應忽視醫療服務的質量，因為只有當治療100%有效時，衛生服務覆蓋率的指標才有意義。在非洲，由于醫療培訓質量參差不齊，而且臨床知識和臨床實踐中存在著巨大的“知—行”差距，即使經過專業培訓的醫務人員也不一定能提供高質量的醫療衛生服務。隨著醫療基礎設施和藥品供應的改善，衛生服務覆蓋范圍擴大了，到醫療機構就診的人數增加了，但執行不力、診治延誤、照護不連續等仍然是造成病人高死亡率和高殘障率的重要因素。研究發現，非洲國家的公立和私立醫療機構都存在誤診、濫用抗生素及其他用藥問題，醫生不重視那些價廉但有效的檢查和治療措施，從而對治療效果和醫療費用造成惡劣影響。⑤

(三)經濟風險保護能力較為脆弱

非洲國家由于缺乏穩定的籌資來源，衛生籌資水平偏低，加上政府對衛生事業投入不足，嚴重依靠外部援助，導致醫療和個人自付費用占比偏高，經濟風險較大。2010—2014年，非洲各國的衛生總支出平均占國內生產總值的5%左右，其中，政府衛生支出占比不到50%，外部援助占比10%，自付費用約占30%。

2019年，世界衛生組織非洲區域國家，從國內政府衛生支出占當前衛生支出的百分比來看，大多數政府的撥款不足衛生預算的50%，只有博茨瓦納、塞舌爾、佛得角、阿爾及利亞、加蓬、南非、斯威士蘭7個國家高于50%，喀麥隆、幾內亞比紹等14個國家少于20%。[1]18-19從政府衛生預算占政府總預算的比例來看，2014年非洲各國的平均值約為10%，遠低于《阿布賈宣言》所承諾的將政府預算的15%分配給衛生部門的目標。不僅如此，近年來的趨勢表明，該地區分配給衛生部門的政府預算百分比還在逐步下降。2013年實現這一目標的國家有7個，到2014年，只剩岡比亞、埃塞俄比亞、斯威士蘭和馬拉維4個國家。2014年非洲人均政府衛生支出為51.6美元，與美國(1 858.3美元)和歐洲(1 828.1美元)人均衛生支出相比，相去甚遠。[2]

非洲的衛生籌資嚴重依賴外部援助，2019年全球衛生外部援助的前五個受援國均在非洲，分別是尼日利亞、埃塞俄比亞、坦桑尼亞、肯尼亞和莫桑比克。尼日利亞是最大的受援國，2019年衛生援助總額達11億美元，占全球外部衛生援助支出的6.5%。[3]然而，援助資金的到來并沒有給這些國家衛生籌資帶來“遞增收益”，反而替代了政府本該在融資方面應做的努力，出現政府在國內衛生支出中的占比不升反降現象。

2000—2019年，大多數非洲國家的衛生自付費用有所增加，經濟風險保護能力沒有根本提升，災難性衛生支出的發生率有所降低。世界衛生組織非洲區域的47個國家中，有25個國家災難性衛生支出的人口比例平均每年下降超過0.1個百分點，但也有9個國家每年增長超過0.1個百分點。在發生災難性衛生支出的國家中，有66%國家的衛生自付費用支出比例超過家庭預算的25%。[1]18

(四)重大傳染病始終是全民健康覆蓋的主要威脅

2000—2019年，非洲的人均健康預期壽命從47.1歲提高到56.1歲，[1]22人均壽命提高幅度高于同期世界上的其他地區，證明非洲在改善全民健康和福祉方面作出了很大努力，但艾滋病、瘧疾、結核病等重大傳染病所帶來的疾病負擔依然是實現全民健康覆蓋的主要障礙。

根據世界衛生組織統計，2021年非洲艾滋病病毒感染者(HIV)人數約為2 560萬人，約占全球患者的67%，其中15～49歲成人艾滋病病毒感染率為3.4%，新增感染病例約86萬例，占全球新感染人數的一半以上，死亡42萬人，占全球死亡人數的65%。[4]世界衛生組織《2021年世界瘧疾報告》顯示，2019—2020年，全球95%的瘧疾病例和96%的瘧疾死亡病例都來自世界衛生組織非洲區域，而且該區域80%的死亡病例是5歲以下兒童。[5]262020年，尼日利亞(26.8%)、剛果民主共和國(12.0%)、烏干達(5.4%)、莫桑比克(4.2%)、安哥拉(3.4%)和布基納法索(3.4%)這6個國家的瘧疾病例占全球的55%。尼日利亞(31.9%)、剛果民主共和國(13.2%)、坦桑尼亞聯合共和國(4.1%)和莫桑比克(3.8%)這4個國家的瘧疾死亡人數占全球一半以上。[5]252020年，非洲結核病病例數為246萬例，占全球確診病例的四分之一，死亡病例約37.9萬例，約占全球死亡病例的三分之一。[4]在世界衛生組織統計的30個結核病高負擔國家中，非洲占了18個。[6]

新冠肺炎疫情使非洲在衛生服務覆蓋方面取得的進展受到阻礙。從全球來看，非洲新冠肺炎疫情確診病例始終在低位徘徊，截至2022年9月2日，全球已確診病例超過6億例，非洲約929萬例，只占全球確診病例的1.5%，是全球各大洲中病例數量最少的地區。[7]但疫情仍導致非洲基本衛生服務中斷、貧困加劇、收入差距擴大等問題，使得全民健康覆蓋進程受到挑戰。

二、非洲在全民健康覆蓋領域的本土治理

在實現全民健康覆蓋的進程中，非洲面臨許多短期內無法解決的問題和無法根本扭轉的局面，諸如傳染病與非傳染病疊加的疾病負擔、衛生人力資源的缺口、持久的資金匱乏、國家醫療保障制度的不完善等。盡管如此，非洲在全民健康覆蓋領域的本土治理方面還是作出了很大努力，如，通過啟動全民健康覆蓋的全國性對話并制定政策路線圖，從國家層面給予政策支持；對國家衛生政策和衛生部門發展戰略進行規劃，確立了未來幾年全民健康覆蓋的目標和方向；通過數字醫療、衛生人員的管理與培訓、籌資體系的建立等本土努力，推動了整體衛生系統的發展和全民健康覆蓋的進展。

(一)數字醫療助力全民健康“云時代”

非洲公立醫院多集中在首都等大城市，由于分級診療推進緩慢，交通基礎設施落后，農村等偏遠地區的人口很難被醫療系統全面覆蓋，即使是城市居民，也常面臨因醫療信息系統不健全、紙質醫療記錄查閱困難而延誤就診的情況。因此，連續、便捷、智慧，又省時、省力、省錢的數字化醫療服務特別適合非洲。當前，非洲各國紛紛推出數字健康戰略，加緊數字化信息平臺的建設，民間還涌現出了許多數字初創企業，將互聯網、數字化賦能健康管理，用創新的解決方案填補非洲全民健康覆蓋的空白。如納米比亞的數字衛生戰略已經通過并啟用，馬拉維和烏干達制定了各自的健康信息和數字健康戰略，幾內亞通過了該國“2021—2025年數字健康發展戰略計劃”，尼日利亞于2021年制定了“國家數字衛生政策文件”“2021—2025年國家數字衛生戰略”“2022年國家數字衛生運營計劃”。[1]39

非洲各國豐富和更新了世界衛生組織網站平臺下“綜合非洲衛生觀察站”(IAHO)⑥和“國家衛生觀察站”(NHO)⑦的數據包。這是兩個涉及非洲區域、次區域和非洲國家的戰略性衛生情報平臺，通過收集數據、深度分析綜合、監測和評估各國衛生戰略的實施以及衛生系統的發展情況，提供該地區人口健康狀況進展的實時視圖，同時促進醫學知識的跨國交流和信息共享，在新冠肺炎疫情期間發揮了重要作用。

被稱為“窮人大數據”的“地區醫療信息系統”(District Health Information System,DHIS2)⑧得到了非洲各國的有效利用。2021年，博茨瓦納、萊索托等國更新了DHIS2的關鍵數據；乍得、馬達加斯加等國對技術團隊進行了培訓；馬拉維對140家醫療機構中的135家進行了年度數據質量審查，以解決數據從紙質傳輸到電子DHIS2系統時的計算錯誤；利比里亞制定了非傳染性疾病指標以納入DHIS2平臺；博茨瓦納將用于死亡原因醫學證明的應用程序(MCCOD)上傳到DHIS2，肯尼亞使用國際疾病分類標準在這個應用程序(MCCOD)中對死因進行編碼和報告。[1]38-39

如果說國家層面的數字戰略具有宏觀性、系統性，那么來自非洲民間的數字初創企業則更具創新性。如，贊比亞的ZamCG同時對多名艾滋病患者進行交流互動并給出臨床指導的智能應用程序；尼日利亞拉各斯的電子醫療初創公司Helium Health，從建立電子病歷起步，如今已成為西非地區最大的數字醫療服務供應商，提供線上撰寫醫囑、預約看診等多項服務；南非科技企業家加比·洛班(Gaby Lobban)于2015年創建的Zumbudda，是一個類似于國內“好大夫”的遠程醫療咨詢平臺，它通過收取合理的費用，為沒有保險或無法及時獲得線下醫療服務的消費者提供與醫療專業人士實時線上聊天的機會，從而快速獲得健康信息和建議；⑨喀麥隆工程師阿瑟·贊格(Arther Zang)發明的Cardiopad是非洲第一臺醫用平板電腦，醫生可以在觸摸屏醫療平板電腦上記錄患者的心臟數據，然后通過移動電話網絡無線傳輸給城市醫學專家進行解釋、診斷和處方治療，它將患有心臟病的農村患者與喀麥隆少數主要居住在城市的心臟病專家聯系起來，將高質量的心臟護理帶到了喀麥隆的鄉村診所。⑩而上述這些只是近年來雨后春筍般涌現的非洲民間數字初創企業的一部分。

(二)大數據和職業培訓賦能衛生人力資源發展

2013年第三屆全球衛生人力資源論壇通過的《累西腓衛生人力資源政治宣言》，確認了衛生人力資源在推動全民健康覆蓋方面的核心作用。它指出，只有有了衛生工作者，衛生系統才能運轉；擴大衛生服務覆蓋和實現享有可獲得的最高衛生標準的權利，取決于衛生工作者提供服務的可獲得性、可及性、可接受性和高質量。非洲承擔著全球近四分之一的疾病負擔，但只有全球3%的衛生工作者，[8]衛生人員管理的無序和衛生人力資源的缺乏，極大阻礙著全民健康覆蓋的進程。近年來，非洲多國制定了未來幾年衛生人力資源戰略規劃，注重加強收集、分析和處理衛生人力數據的能力，通過各類職前和在職培訓提升基層衛生保健人員的專業素養，推進全民健康覆蓋的進程。

非洲多國從國家層面對衛生勞動力市場和衛生從業人員的背景、需求和供應因素進行調研分析，以便為本國衛生人力資源(HRH)政策制定提供信息。僅在2021年，馬里為準備衛生勞動力市場分析召開了工作會議；埃塞俄比亞在9個地區和2個城市開展了衛生勞動力市場分析；萊索托完成了衛生勞動力市場分析，并利用調查結果制定了招聘信息和人力資源開發指南；津巴布韋開展了衛生勞動力市場分析研究，重點關注專科醫生、護士、藥劑師和實驗室技術人員，用來估算培訓需求。[1]34

2021年，共計17個非洲國家建立了“國家衛生人力賬戶”(NHWA)。厄立特里亞為NHWA召開了宣傳會議；坦桑尼亞、莫桑比克、喀麥隆、中非共和國、塞內加爾、萊索托、烏干達和剛果民主共和國對官員進行了培訓，以指導NHWA的建立和制度化發展；塞內加爾和埃塞俄比亞建立了NHWA技術工作組，對各自的平臺進行監督；布隆迪確認了衛生人力資源數據來源并驗證了NHWA的數據收集工具；斯威士蘭利用集成化的人力資源信息系統(iHRIS)對護理人員進行科學化和高效率的管理。[1]34

非洲國家展開了各類醫學職前培訓和在職培訓。2021年，科摩羅大學設立了醫學院；盧旺達為醫學院的教學機構制定了標準，撰寫了臨床實習手冊；塞拉利昂為即將畢業的衛生專業人員制定了大學后戰略計劃草案及其服務計劃草案；南蘇丹完成了國家醫學教育培訓課程的審查和更新；坦桑尼亞制定和調整了針對青少年健康的職前課程和在職培訓數據包；莫桑比克制定了社區衛生工作者培訓手冊；加納對衛生部門的55名高級成員進行了領導和管理方面的培訓；毛里求斯制定了針對全國400名實驗室人員的系列培訓計劃，對58名感染、預防人員以及1 845名衛生保健工作者進行了培訓，對21名衛生部官員進行了血液警戒培訓，以支持建立國家血液警戒系統；馬里培訓了442名社區衛生工作者及332名預防和管理非傳染性疾病(糖尿病和高血壓)的衛生工作者；南非對社區工作者進行了針對COVID-19的培訓；坦桑尼亞的500名衛生工作者在篩查、分診、急診和重癥監護等方面接受了指導。[1]36

(三)衛生籌資體系初成形成

健全有效的衛生籌資體系是一個國家實現全民健康覆蓋的基礎條件，大多數實現全民健康覆蓋的發達國家，或通過稅收形式籌集衛生經費，或通過社會醫療保險制度以及稅收兼醫保的混合機制進行籌資，然而對于發展中國家來說，通常需要采取一些過渡措施，包括建立醫療保險預付機制或基于社區的醫療保險等。非洲國家近些年在衛生籌資領域進行了改革，在籌資戰略框架下，通過全國性或基于社區的醫療保險計劃，以及加強衛生資金的數據分析和管理等途徑，減少個人現金支付，使民眾獲得更加公平的醫療服務。

一些國家，諸如肯尼亞、馬拉維、塞拉利昂、馬達加斯加、毛里塔尼亞、布隆迪等，就有效的公共財政管理進行了政策對話，以改善地方層面的戰略采購，并制定和啟動了衛生籌資戰略；利比里亞起草了《國家衛生與社會福利籌資政策和計劃》；塞內加爾制定了國家籌資戰略路線圖的監測和評估計劃；馬里啟動了全民健康覆蓋籌資監測委員會；烏干達對艾滋病、結核病、瘧疾、免疫和生殖、孕產婦、新生兒和兒童健康等項目進行了跨項目效率分析，同時對項目預算改革的過渡進行了評估。[1]47

在醫療保險制度建立方面，貝寧通過了有關醫療保險的評估報告，并將這一報告提升到國家戰略的高度；2021年11月岡比亞通過了《國家醫療保險計劃法案》，正式生成為法律；尼日利亞為伊莫州的健康福利計劃進行了成本核算，開始實施移動技術醫療保險計劃。[1]47在過去幾年，盧旺達社區醫療保險覆蓋率高達90%以上，是非洲為數不多的實行全民醫療保險的國家。

在國家衛生賬戶(NHA)建設方面，盡管各國程度不同，但許多國家都邁出了重要的第一步。有些國家成立了NHA技術工作組，有些國家對NHA的相關工作人員進行了數據收集、分析和報告的培訓，有些國家最終完成了NHA的制定。[1]48

三、全民健康覆蓋領域的中非合作對策

中非衛生合作歷久悠久，已走過了近60年歷程。中非衛生合作與推動全民健康覆蓋、實現聯合國可持續發展目標的愿景高度契合，具有良好的合作基礎。全民健康覆蓋并不是一個獨立的領域，它幾乎涉及整個衛生系統，包括衛生服務體系、衛生籌資體系、人力資源體系、衛生信息體系、藥品供應體系、公共衛生體系等。非洲國家只有加強整個衛生系統的能力，使長板更長，短板不短，才能從根本上提升全民健康覆蓋水平。中非之間在全民健康覆蓋領域的合作應該以平等的視角，構建衛生健康共同體；同時中方可選取非洲重點推進國，設置與中國全民健康覆蓋相契合的議題，在非洲本土努力與創新的基礎上，助力非洲全民健康覆蓋走完最后幾公里。

(一)開拓中非數字醫療合作新方向

中國與非洲都是數字經濟崛起的新興地區，數字領域的合作是中非合作共贏的新亮點。近些年來，中國的數字經濟已滲透到醫療行業，基本實現醫療機構的信息化管理，紙質文件逐漸被淘汰，智能手機的普及改變了傳統的就醫模式。非洲國家也紛紛制定了數字醫療戰略。中非雙方應加強信息技術、人工智能、大數據、云服務等領域的合作，特別可以在中國發展比較成熟的遠程醫療、在線問診、健康檔案管理、兒童免疫規劃等方面加強合作，促進非洲醫療衛生事業發展。

此外，中國還應積極參與非洲的醫療數據庫及網絡平臺建設，甚至可以“借力”多邊機構參與。非洲目前影響力最大、衛生數據最為豐富的“綜合非洲衛生觀察站”和“國家衛生觀察站”，就是在世界衛生組織非洲區域辦公室、倫敦政治經濟學院、歐洲衛生系統和政策觀察站以及比爾和梅琳達·蓋茨基金會幫助下創建的。類似這樣建成或在建的衛生網絡還有很多，有些因為技術原因導致網絡資源還沒有被充分利用，中國可在這方面幫助非洲有所作為。例如全民健康覆蓋聯合學習網絡(Joint Learning Network)就是一個由世界各地34個正式及非正式成員國組成的網絡社區，致力于全民健康覆蓋領域相關知識的分享和學習。非洲目前已有10個國家成為正式成員國，2個國家為非正式成員國，中國也是非正式成員國，中國可以在網絡數據包的開發使用等方面將自己的經驗傳授給非洲國家。

(二)拓寬中非衛生領域的人力資源合作范圍

盡管中非衛生領域的人力資源合作已持續多年，而且被多次寫進中非合作論壇官方文件，但是在我國國家衛健委2020年對衛生受援國所做的問卷調查中，人力資源培訓仍被列為援外醫療隊最需要加強改進的地方。同時衛生領域人力資源也是非洲國家亟須援助的項目之一。為了提升非洲國家全民健康覆蓋水平，中非人力資源的合作不應僅限于醫療領域的合作，還應拓展到技術、經濟、社會保障等領域，例如數字技術應用的培訓、醫療保險領域的培訓等。即便在醫療領域，除了培養專業臨床醫生和醫療管理人員以外，還應結合非洲醫療供需矛盾突出的特點，培養一些非專業但可以提供高質量醫療服務的人員，讓其分擔一部分醫療工作，例如鄉村醫院的麻醉助理師，護理艾滋病人的護士、護工，實驗室輔助人員等等。同時，還應加強中非醫療教育合作，加強中非醫學聯合研究，實行中非醫學院校與科研機構的對口合作機制，在跨學科交流、疫苗研發等前沿領域尋求突破。

(三)借鑒中國衛生改革的成功經驗

中國過去幾十年的實踐證明，實現全民健康覆蓋不是高收入國家的特權，世界各國可以根據自身條件，探索適合本國實現全民健康覆蓋的路徑和方法。在中華人民共和國建國伊始，以“預防為主”的衛生工作方針使中國在短時期內有效控制了危害人民健康的主要傳染病和地方病，摘掉了“東亞病夫”的帽子；改革開放后，通過基本社會醫療保險制度的建立和完善，于2013年實現了基本醫療保障制度的人口全覆蓋；我國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃期間，中國基本建立了全民健康覆蓋的公共衛生服務體系。中國實現全民健康覆蓋的經驗可以總結為：重視發揮政府主導作用；堅持預防為主原則；以農村為重點，加強基層醫療衛生服務體系的建設，完善全民健康保障制度等。非洲許多國家當前的經濟社會發展水平與中國全民健康起步時期相似，特別是廣大農村地區醫療水平十分落后，中國的“關口前移、預防為主”、“赤腳醫生”、“愛國衛生運動”、農村分級醫療衛生服務網、新型農村合作醫療保障制度等理念和實踐值得非洲國家借鑒。

(四)發揮中非雙方傳統醫學領域的合作優勢

中非傳統醫學都擁有巨大寶庫，長期以來為中非人民的健康做出了重要貢獻，特別是在新冠肺炎疫情期間，傳統醫學在抗擊疫情中發揮了不容小覷的作用。此外，在當前復雜的國際形勢及輿論環境下，中非傳統醫學合作也可以“繞過”西方醫學合作的諸多挑戰和干擾，另辟蹊徑。

由于中非傳統醫療理論和文化風俗存在差異，其合作也面臨交流和傳播中的一些問題。因此，中非合作要注重文化傳播的雙向互動，淡化“以我為主”的觀念，消除傲慢與偏見，尋找共同點，選擇有益于中非文化相互理解和尊重的元素，并用現代語言明確地表達出來，便于普及、交流和達成共識。同時要做好輿論引導，淡化政府背景，少談文化，多談醫療，避免遭受“文化入侵”的詬病，利用外媒講好中國故事。中國醫藥監管部門應制定、出臺相關政策，規范中醫藥出口標準，加強出口過程監管，不讓假冒偽劣產品流入非洲市場。加強與非洲政府機構的溝通協調，建立審查機制，保證當地中醫從業者的專業素質。順應世界醫藥發展趨勢，將中藥標準與國外主流市場藥品標準制定相融合，編寫說明詳細的藥品使用書，明確有效成分及其含量，闡明不良反應和注意事項，消除臨床醫生使用中的疑慮。研究當地疾病譜，打出適合當地的拳頭產品，經典的藥物結合中醫的經典應用方法，使中醫藥的療效發揮到極致。

(五)加強中非雙方治國理政的交流

中國的經驗固然重要，但非洲國家只有解決了自身發展中的問題，才能將中國經驗最大化地利用。全民健康覆蓋歸根到底是發展的問題，而發展說到底需要實現自主發展。非洲國家要克服長期以來在國家治理中存在的一些問題，比如腐敗、盲目追隨西方的價值觀和政治模式等，同時要加強政府部門的領導能力與治理水平，提高非洲國家干部的素質和解決問題的能力，保證政策的持續性與一致性，積極創造條件確保非洲的資源在促進國家發展和實現國家政治意愿的過程中發揮更大作用。只有這樣，才能為中非合作創造必要的條件和持續發展的空間。

中國在提供發展援助的時候，要秉持真實親誠的理念，遵循正確的義利觀，要將中國發展經驗和優勢同非洲發展特點和需求充分對接，加強治國理政經驗交流，為非洲國家提供造血能力，使中非衛生合作成為可持續的、具有自我更新和成長能力的合作。

結 語

全民健康覆蓋，不讓一個國家掉隊，是國際社會始終追求的目標。自2000年至今，非洲國家通過本土治理與創新，在全民健康覆蓋方面取得了實質性進展，國家層面的整體服務覆蓋率有所提高，但在次國家層面仍然存在不平等現象，不同社會經濟群體的覆蓋率也存在差異，經濟風險仍然是該地區全民健康覆蓋進程中的最主要問題，政府衛生支出占衛生總支出的比例較低，大多數國家仍然在為《阿布賈宣言》中設定的國內衛生籌資目標而努力。

加強中非在全民健康覆蓋領域的合作，借鑒中國經驗，探索適合非洲的健康發展路徑，加快解決非洲國家衛生服務不平等現象，增強經濟風險保護能力，建立多元化的籌資體系，關注COVID-19后非洲衛生體系的復原力建設，提升非洲國家的治理能力，既符合非洲國家的切實需求，也為中國破解發展困局、提供全球公共產品以契機和動力，對于中非雙方都有重要意義。特別是在當今大國競爭、中美博弈、俄烏沖突的背景下，中非之間秉持真誠平等、互利共贏、公平正義、進步創新、開放包容的精神，全面推進中非合作落地，為今世后代打造更加美好的中非關系前景，對于推動全球減貧事業，促進世界和平，構建人類命運共同體具有典范意義。

注釋：

①1978年，國際初級衛生保健會議通過了《阿拉木圖宣言》，明確了初級衛生保健的概念，將“2000年人人享有衛生保健”作為一項全球戰略目標，指出初級衛生保健是實現這一目標的關鍵和基本途徑；2000年聯合國通過的8項千年發展目標中，有3項目標涉及健康的普惠性，使得“人人享有衛生保健”的愿景獲得了新的發展動力。上述倡議和目標雖然沒有明確提出“全民健康覆蓋”的概念，但其核心內涵和工作內容均是圍繞全民健康覆蓋展開的。

②按照世界衛生組織的定義，當家庭衛生支出超過家庭總支出或收入的10%時，就面臨著災難性衛生支出的風險。

③研究表明，當自付費用所占比例下降到衛生總費用的15%～20%時，發生災難性衛生支出的概率較低。

④世界衛生組織非洲區域包括除摩洛哥、突尼斯、阿爾及利亞、埃及、蘇丹、吉布提、索馬里之外的47個非洲國家，上述7個國家雖然地理上屬于非洲，但在世界衛生組織的分區中被劃分到中東區域。

⑤Rethinking assumptions about delivery of healthcare:implications for universal health coverage.https://www.bmj.com/content/bmj/361/bmj.k1716.full.pdf,p.2.

⑥該網站網址為：https://aho.afro.who.int/af.

⑦該網站網址為：https://aho.afro.who.int/data-by-country/af.

⑧這個系統是針對低資源地區基層工作者開發的，雖然名為“地區醫療信息系統”，但它不僅僅是專為醫療領域而設計的，而是一個通用的數據采集、上報、分析和可視化平臺，方便基層工作者上傳數據，逐級上報，讓政府可獲得全國的分析報表，從各個維度掌握各級行政區域的狀況。

⑨Lionesses of Africa.Gaby lobban-the startup story of a South African techpreneur providing an innovative way of accessing professional healthcare advice online.https://www.lionessesofafrica.com/blog/2015/12/11/the-startup-story-of-gaby-lobban.

⑩HARRIS E.Cardiopad:au coe ur des communautés rurales d’Afrique.https://www.wipo.int/wipo_magazine/fr/2014/05/article_0002.html.