邊疆治理視域下的開放興邊方略

方盛舉 方紫意

古今中外國家治理的實踐經驗和教訓反復證明了一個真理性的結論，那就是：開放帶來進步，封閉必然落后。由此，開放成為現代國家治理必須遵循的基本規律和基本價值準則，開放政策成為國家治理有效性的重要法寶。在中國邊疆地區，由于歷史上的各王朝國家的邊疆觀和邊疆治理觀較為封閉狹隘，造成歷朝歷代的邊疆治理基本缺乏對開放理論和開放政策的深刻討論，甚至大部分王朝國家對對外開放都存在著一定的敵意和排斥。中華人民共和國成立以后的一段時間里，中國邊疆治理受歷史上傳統思維習慣的影響，加上西方國家對中國的敵視和圍堵，國家對邊疆的開放問題一直較為謹慎。以黨的十一屆三中全會為轉折點，開放被確立為基本國策，邊疆治理領域也實現了思想大解放，長期處在封閉狀態的邊疆地區由此走上了逐步開放的發展道路。在經濟上處于自我循環狀態、政治上追求絕對安全的歷史條件下，邊疆當然地成為國家疆域的邊緣和末端區域，是集封閉性、落后性、保守性、貧困性于一身的邊遠地區。但在經濟上追求全球化、大循環，政治上強調相對安全的開放狀態下，邊疆在國家發展戰略格局中的角色和地位發生了翻天覆地的變化，即中國邊疆處在國家核心區和周邊國家開放互動、互利合作的連接點和交叉點上，在經濟上肩負著國內大循環與國際雙循環相互銜接、相互促進的有利區位上，在政治上肩負著建設周邊國家命運共同體的歷史使命，在文化上承擔著促進文明互鑒、民心相通的重要職責。可見，在開放視角和狀態下的邊疆，不再是封閉與落后的代名詞，而是中國對周邊國家的合作平臺、輻射中心和交通樞紐。因此，當代邊疆治理必須毫不動搖地堅持開放原則，堅定不移地構建全面開放政策體系，這是邊疆邁向現代化的主要推動力。但目前在邊疆治理實踐中，部分治理主體及社會公眾對開放價值及政策的認知仍然存在模糊性、片面性，體現在對邊疆開放問題上的政策口號仍然多于具體的政策規劃和設計，特別是在理論研究上，對于區位上具有涉邊涉外屬性的邊疆，如何形成全方位、多層次、寬領域的全面開放新格局，仍然缺乏清晰、透徹、系統的理論闡釋。邊疆開放理論探究的不足限制了治理主體及其社會公眾的認識水平，也制約了邊疆開放實踐的深入發展。本文力圖把邊疆開放問題置于邊疆治理現代化背景下，提出“開放興邊方略”這個概念和命題，嘗試著構建開放興邊方略的理論框架，為邊疆治理現代化提供理論參考。

一、開放是治邊興邊的重要方略

開放的本質“在于通過不斷降低對資金、人員、貨物等流入流出的限制，推動要素資源在國際國內優化配置，促進社會生產力和生產水平的顯著提升”①國家發改委課題組：《中國對外開放40 年》，北京：人民出版社，2018 年，第25 頁。。中國改革開放政策的總設計師鄧小平同志率先從國家治理層面來解讀“開放”的內涵，他說：“所謂開放，是指大量吸收外國資金和技術來加速我國的四個現代化建設。可以確切地說，這個調整方針是為了更加穩妥和更快地實現四個現代化，更好地執行我國四個現代化的方針和政策?！雹谥泄仓醒胛墨I研究室編：《鄧小平思想年編》，北京：中央文獻出版社，1998 年，第119 頁。他進一步闡釋說：“建設一個國家，不要把自己置于封閉狀態和孤立地位。要重視廣泛的國際交往，同什么人都可以打交道，在打交道的過程中趨利避害。用我們的話講，叫對外開放?！雹邸多囆∑轿倪x》（第3 卷），北京：人民出版社，1993 年，第260 頁?！皩ν忾_放具有重要意義，任何一個國家要發展，孤立起來，閉關自守是不可能的，不加強國際交往，不引進發達國家先進經驗、先進科學技術和資金是不可能的?！雹堋多囆∑轿倪x》（第3 卷），第117 頁?！翱偨Y歷史經驗，中國長期處于停滯和落后狀態的一個重要原因是閉關自守。經驗證明，關起門來搞建設是不能成功的，中國的發展離不開世界?！雹荨多囆∑轿倪x》（第3 卷），第78 頁。從鄧小平同志一系列關于開放問題的論述中，可以看到他始終從古今中外的歷史經驗和教訓中，特別是從對中國社會主義建設實踐的反思中，一再強調開放對國家興衰成敗具有決定性意義。當開放被確定為國家治理的重大方針政策時，就稱為開放方略。中國9 個邊疆省區與周邊14 個國家接壤，國界線兩側居住著聯系緊密的35 個跨界民族，國界線兩側的政府間及其民間在經濟、文化、社會等方面的交往較為頻繁，這使中國邊疆具有鮮明的涉邊、涉外屬性，這決定了開放方略對邊疆治理和邊疆發展具有更為特殊的意義和價值。

（一）開放是加快邊疆發展的戰略性舉措

中華人民共和國成立以后，特別是改革開放以來，國家以前所未有的力度加大了對邊疆的開發和建設，邊疆獲得了翻天覆地的發展變化，但由于歷史上遺留下來的貧弱程度太深，邊疆發展成果積累不夠，時至今日，邊疆仍然是中國發展不平衡不充分較典型的地區，建設不足、開發不足仍然是邊疆的主要問題，加快邊疆發展仍然是邊疆治理的第一要務。習近平總書記在總結改革開放對當代中國的意義時指出：“改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招?！雹拗泄仓醒胄麄鞑烤帲骸读暯叫聲r代中國特色社會主義思想學習綱要》，北京：學習出版社、人民出版社，2019年，第80頁?？梢婇_放政策對國家治理和國家發展的作用是決定性的。對于邊疆治理和邊疆發展而言，開放政策同樣具有“關鍵一招”的功能和作用。高水平開放政策的實施必將把邊疆打造成國內市場與周邊國家市場進行戰略對接的中心地帶，加快國內優勢資源和周邊國家優勢資源的整合和利用。中國的東中部地區是改革開放的先行區，不僅擁有龐大的市場、發達的產業、先進的技術、成熟的管理經驗，而且積累了豐富的開放經驗和成果，這些都是支持邊疆持續發展的稀缺資源。中國周邊國家大都屬于人力資源和自然資源豐富、開發程度不高、市場潛力巨大、發展愿望強烈的欠發達國家，周邊國家的資源和市場同樣是保障中國邊疆加快發展所必需的。通過挖掘和釋放邊疆連接內外的獨特區位優勢，構建邊疆全方位開放新格局，優化良好的營商環境，促進國內市場與周邊國家市場的全面對接，促進國內發展資源和周邊國家發展資源的互補嫁接，中國邊疆不僅可以成為內外兩種資源有效整合的平臺，而且可以成為“一帶一路”建設中跨境區域合作的重要通道和樞紐。這都為加快邊疆發展注入強大動力。

（二）開放是激發邊疆社會活力的重要方法

社會活力是社會中的各類主體普遍具有勇于創新創業的價值追求和積極進取的精神狀態。社會活力是保證經濟社會快速發展、持續發展的條件和動力，一個沒有活力的社會必然走向衰朽和滅亡，一個充滿活力的社會必然擁有無限的發展未來。打造和激發社會活力，是良善政府永恒的價值追求。社會活力作為因變量，是由諸多自變量決定的，這些自變量包括：（1）自由開放的社會環境；（2）共識度較高的目標愿景；（3）優良的政治制度；（4）科學的激勵機制；等等。自由開放的社會環境對于增進社會活力的價值就在于破除了少數人壟斷知識和信息的封閉狀態，為社會公眾提供了更為廣闊的思想空間、行動空間、選擇空間、競爭空間，有更多機會、更好條件去學習模仿、批判鑒別、消化吸收、摸索掌握外部的先進思想、文化、知識、經驗等，為進一步進行創造性轉化和創新性發展提供了思想素材和知識儲備，從而夯實和提升整個社會的創造力和創新力，為經濟社會發展提供了強大動能。開放社會本質上是一個競爭社會，允許和鼓勵社會主體和市場主體展開合法競爭、有序競爭。開放社會的競爭機制無處不在，將激發社會主體和市場主體形成百舸爭流、力爭上游的局面，從而激發全社會的智慧、能量、熱情競相迸發，為經濟社會發展奠定堅實基礎。所以，建設一個更加開放的邊疆社會，將激發出邊疆社會公眾的積極性、主動性和創造性。

（三）開放是建設周邊命運共同體的前提條件

構建人類命運共同體是中國共產黨基于百年未有之大變局的世情下，著眼于人類發展和世界前途提出的中國理念和中國方案，也是中國政府處理國際關系的重大戰略構想。這一構想自提出以來，已經得到了國際社會的廣泛認同和贊同。“這個世界，各國相互聯系、相互依存的程度空前加深，人類生活在同一個地球村里，生活在歷史和現實交匯的同一個時空里，越來越成為你中有我、我中有你的命運共同體?！雹僦泄仓醒胄麄鞑烤帲骸读暯叫聲r代中國特色社會主義思想三十講》，北京：學習出版社，2018 年，第286 頁。中國邊疆與周邊國家之間先天具有緊密的地緣經濟、地緣社會、地緣文化等聯系，是最有條件、最有基礎率先形成你中有我、我中有你的命運共同體關系的。當然，這種周邊命運共同體關系能否形成，最終取決于兩國之間的開放程度和水平。如果兩國開放程度較低，兩國間的那條國界線必然成為阻隔雙邊經濟、社會、文化等交流合作的人為的高墻屏障。相反，兩國間開放程度很高，則那條國界線僅僅是區分兩邊人口國籍的心理界限而已，兩國之間各層級各領域的相互聯系、相互依存度必然很高，更容易構建起周邊利益共同體和命運共同體關系。因此在提高開放程度和水平方面，國家已經提出了很高的目標和期待，邊疆地區應該在具體的舉措上提出高水平的開放方案，并在與周邊國家的開放互動中發揮促進和帶動作用，不斷提高雙邊的開放水平，爭取把邊疆建設成為中國與周邊國家經貿網絡體系的中心。

（四）開放是鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設的基本條件

習近平總書記在2021 年中央民族工作會議上強調：“必須以鑄牢中華民族共同體意識為新時代黨的民族工作的主線，推動各民族堅定對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的高度認同，不斷推進中華民族共同體建設”，“鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的‘綱’，所有工作要向此聚焦”。②《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展》，《人民日報》2021 年8 月29 日。由于中國絕大多數少數民族人口主要分布在邊疆地區，所以做好新時代民族工作的主戰場在邊疆，鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設的戰略重點也在邊疆。中華民族共同體意識是各民族在長期的互動過程中逐步建立的休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的心理共識，這個共識的形成需要各民族廣泛交往交流交融作為基礎。如果在邊疆與內地之間、各民族地區之間、各民族之間，沒有開放的心態、開放的環境、開放的政策、開放的平臺、開放的文化等作為前提條件，而是相互之間搞封閉、搞限制、搞排斥，那么各民族廣泛交往交流交融的格局是建立不起來的，更談不上心理共識的形成。所以，在國內的不同區域之間、不同民族之間的相互開放形勢的建立和擴大，才能促進各民族在理想、信念、情感、文化上的一致性和共識性的生成，才能形成守望相助、手足情深的共同體關系。習近平總書記提出：“要促進各民族交往交流交融。要充分考慮不同民族、不同地區的實際，統籌城鄉建設布局規劃和公共服務資源配置，完善政策舉措，營造環境氛圍，逐步實現各民族在空間、文化、經濟、社會、心理等方面的全方位嵌入?！雹佟兑澡T牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展》。這個全方位嵌入的過程，就是以開放為前提條件來逐步實現的過程。沒有區域之間、民族之間的高水平開放的形成作為基本條件，這個全方位嵌入是不可能完成的。

二、開放興邊方略的邏輯意涵

開放興邊方略是中國邊疆治理的重要方略。邊疆治理方略是為達成邊疆治理的有效性而設計、創制和推行的大政方針及其策略的總稱，它是邊疆治理體系的重要組成部分。中國歷史上的王朝國家曾經創設和推行過包括封貢、和親、屯墾戍邊、互市、教化羈縻、以夷制夷等治邊方略。當代中國邊疆治理的歷史條件和時代環境已經發生了翻天覆地的變化，為了適應推進邊疆治理體系和治理能力現代化的要求，必須探索和創設具有時代特征、現代屬性的邊疆治理方略，包括法治安邊方略、情感睦邊方略、文化潤邊方略、開放興邊方略、強基固邊方略等。這些方略經過長期的邊疆治理實踐證明是正確的，但在理論上還沒有經過系統的提煉和論證。理論提煉和論證的不足，會制約這些有效方略在邊疆治理實踐中的廣泛擴散和自覺使用。所以對這些邊疆治理方略進行必要的理論提煉和論證闡釋，成為邊疆治理研究的重大任務。在這里筆者僅對開放興邊方略進行較系統的理論提煉和論證。

如果以傳統小農經濟的思維來審視邊疆，那么邊疆相對于國家中心區而言，的確具有邊緣性、邊遠性、末端性和落后性，但是如果以經濟市場化全球化的現代開放思維來審視邊疆，那么邊疆則成為連接中國國內中心市場和周邊國家市場的樞紐和橋梁，是國內市場和國外市場實現對接的交匯點，是跨境商品交易的市場平臺和流通通道。全球化時代的邊疆，不僅只有經濟價值，還有重大的政治價值和文化價值。在政治上，中國邊疆是跨境區域治理和跨境安全合作的核心地帶，是中國與周邊國家建立周邊命運共同體的中心區域。在文化上，邊疆既是本土文化和外來文化實現交流互鑒的主要平臺，也是中國文化擴散和輻射周邊，持續走向世界的前進基地?？梢姡_放思維、開放視野、開放心態、開放政策等對于中國邊疆地區來說，是去邊緣性、邊遠性、末端性、落后性的重大戰略法寶，是興邊強邊的前提和關鍵。開放興邊，就是充分開發和利用中國邊疆連接國內核心區與周邊國家的區位優勢，通過建設全方位、多層次、寬領域的全面開放新格局，達到拓展邊疆發展空間、促進邊疆全面振興目的的思路和方法。歷史上，由于自然地理因素阻隔，基礎設施落后，開放發展的思維缺失等因素制約，中國邊疆與外界的交往互動較少，開放層次和水平較低，導致了邊疆經濟社會活力不足，阻延了邊疆經濟社會發展。改革開放以來，特別是黨的十八以來，國內外的形勢要求全國上下必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放和共享的新發展理念。中國邊疆的客觀現實是與內地的發展差距較大，在新發展理念要求下，邊疆與內地要達到協調發展的理想狀態，就必須實現邊疆的超常規發展，即邊疆的發展速度和發展質量要保持在全國平均水平以上。實現邊疆超常規發展，盡管有很多途徑和方法，但所有的途徑和方法都應是建立在開放發展基礎上的，是以開放發展為前提條件的。因此要提高邊疆治理效能，就必須開宗明義地提出和實施開放興邊方略，把邊疆的開放發展從自發狀態轉化為有目的有規劃的自覺行動，從碎片化狀態轉化為系統化的整體行動。

所謂開放興邊方略，是國家為了加快邊疆發展，把建設邊疆開放高地作為堅定不移的戰略方針，并持續而充分地挖掘邊疆的開放優勢，就如何形成邊疆全面開放新格局所研究、制定和推行的總體性開放政策。

20 世紀70 年代末，針對中國現代化建設中的曲折和低效問題，在鄧小平同志的帶領下，國家開始反思和糾正過去的發展思路，決定通過改革開放來加快發展速度、提高發展效益。當時整個國家的發展水平較國外低很多，且發展缺資金，缺先進技術和管理經驗，只能以勞動力和自然資源廉價、市場潛力大等作為比較優勢，走對外開放的道路，引進發達國家的資金、技術和管理經驗，來加快中國的發展。經過四十多年的對外開放實踐，中國對外開放程度較高的東中部地區，已經發展成為全球制造業中心，一些東中部地區甚至發展成為國際科技創新中心和先進制造中心。東中部地區的工業化、市場化、全球化、信息化發展帶動了城市化大發展，大批城市群、城市圈相繼建立，這些地區的現代化水平大幅度提高。東中部地區率先以大開放促大發展的實踐經驗證明，在邊疆地區提出“開放興邊方略”既有科學性，也有可行性。邊疆地區不僅可以復制東中部地區對外開放的成功經驗，也可以利用自身的后發優勢，形成后發效應。

開放興邊方略意味著在邊疆實施開放政策對邊疆治理具有特別重大的意義。邊疆治理的目標任務是靠推行各項公共政策來實現的。邊疆治理中推行的各項公共政策種類繁多，它們相互依存、相互協同，構成邊疆治理的公共政策體系。在這個體系中，不同政策的功能是存在差異的，從而導致其地位和影響的差異。有的公共政策功能強、地位高，而另一些公共政策功能弱、地位低。其中極少部分公共政策對邊疆治理效能具有決定性的影響或者特別重大影響，這種公共政策就可以用“方略”來概括，專門指稱特別重要的公共政策。邊疆的開放政策，就是這樣一種對邊疆治理效能具有決定性影響的公共政策，所以可以使用開放興邊方略來指稱它。

開放興邊方略意味著須從頂層設計、系統規劃、高位推進的角度來謀劃形成邊疆全面開放新格局。開放興邊方略不是指某個具體的開放政策，而是指邊疆開放總的政策。它是對加快邊疆開放的重大方向、重大目標、重大路線、重大任務的設計和規劃。當前國家開放政策的總體設計和規劃是形成全面開放新格局。對中國邊疆來說，開放興邊方略的設計和規劃就必須從邊疆區情出發，重視頂層設計，重視把各種具體的邊疆開放政策整合為一個相互協同的整體，體現出其系統性特征，謀劃形成邊疆全面開放新格局，并且這個格局是國家開放總體戰略的有機構成部分，是融入和服務于國家全面開放新格局的。

提出并主張實施開放興邊方略，不僅是歷史經驗教訓得出的真理性結論，也是加快邊疆發展、提高邊疆治理水平的必然選擇。黨的十九大報告提出了“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全”的邊疆治理新任務，黨的十九屆四中全會提出了“加強邊疆治理，推進興邊富民”的邊疆治理新要求。不管是新任務，還是新要求，都離不開開放興邊方略的創設和實施。

只有創設和實施開放興邊方略才能把邊疆打造成區域市場體系的中心，從而為邊疆的跨越式發展提供強勁動能。區域經濟發展實踐證明，區域市場的地位決定該區域經濟發展的速度和潛能。經濟學者王小魯、樊綱等多年來一直跟蹤研究中國各省份市場化程度，其數值為：西藏0.62，新疆3.49，甘肅4.04，云南4.94，內蒙古5.10，黑龍江6.22，吉林6.42，廣西6.51，遼寧7.00。全國市場化指數最高的省份是浙江9.78，上海9.77，江蘇9.63。全國平均市場化指數為6.56。①各省區市場化指數的滿分為10 分。各省份市場化指數數據及其測評方法，請參閱王小魯、樊綱、余靜文：《中國分省份市場化指數報告》（2016），北京：社會科學文獻出版社，2017 年?？梢姡袊^大部分邊疆省區的市場化指數在全國均值以下。邊疆省區的市場化指數低意味著市場在資源配置中的決定性作用沒有得到充分發揮，意味著邊疆地區的市場體系在全國市場體系中的重要性有限，還意味著作為邊疆治理主要力量之一的市場力量，其治理功能沒有得到充分發揮。上述問題，只有通過實施開放興邊方略才能得到根本解決。形成邊疆全面開放新格局，才能挖掘邊疆地緣經濟優勢，使邊疆成為國內市場與周邊國家市場對接和交融的中心，才能大幅提升邊疆市場在全國市場體系中的地位，才能壯大邊疆市場力量，為邊疆經濟跨越式發展提供強勁動力，為邊疆有效治理奠定堅實基礎。

只有創設和實施開放興邊方略才能把邊疆打造成區域交通樞紐，為邊疆的跨越式發展創造良好條件?！耙赂幌刃蘼贰睅缀醭蔀楝F代經濟發展的常識。歷史經驗證明，一個經濟上發展得較好的國家或地區，一定是交通基礎設施較完善，處于交通樞紐地位的國家或地區。中國邊疆省區在交通方面有兩個特點：（1）交通基礎設施較落后。以公路密度為例，在每百平方公里國土面積上的通車公路里程，9 個邊疆省區的數據分別為：西藏9.9km/km2，新疆13.2km/km2，內蒙古18.0km/km2，甘肅36.6km/km2，黑龍江35.5km/km2，廣西55.5km/km2，吉林57.2km/km2，云南76.4km/km2，遼寧87.8km/km2。而東部省區的數據是：江蘇153.4km/km2，廣東122km/km2，浙江117.88km/km2。①注：數據是根據2022 年各省區公布的公路通車里程計算得出（截至2021 年底）?？梢娺吔^與內地省區在交通基礎設施方面存在較大差距；（2）處于國家交通網絡的末梢位置。從全國交通路網圖可以看出，如果邊疆省區不與境外進行道路聯通，那么不管是公路還是鐵路，修建到邊疆就成為斷頭路，邊疆路網在全國路網結構中明顯屬于末梢路網，而非樞紐路網，其經濟功效遠不如內地省區的路網。如果實施開放興邊方略，把邊疆的公路、鐵路與境外公路、鐵路盡可能進行對接和聯通，那么從國際路網結構來看，中國邊疆路網就處在中國內地路網和周邊國家路網結構的交匯連接處，中國邊疆就自然而然地成為跨境區域交通的樞紐地位，通過這一重大轉變，就把國際市場和國內市場進行了對接融合，提高了境內資源和境外資源的利用，促進了境內商品和境外商品的交換。可見，實施開放方略是發展邊疆、振興邊疆最有效的途徑。

只有創設和實施開放興邊方略才能把邊疆打造成人才聚集的高地，為邊疆的跨越式發展提供人才支撐。目前中國邊疆省區人才密度相較發達地區仍然很低，如廣西727，云南1041，西藏1432，新疆1436，甘肅944，內蒙古1186，而作為發達地區的北京3295，上海2646，廣東2023。②人才密度是指每萬人常住人口中人才資源的數量（計量單位是：人/萬人）。相關省區的人才密度是根據相關省區制定的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010 年—2020 年）》中所提供的人才資源總量數據與該省區常住人口數據進行計算后得出。這說明邊疆地區人才聚集度不高，進一步發展仍然缺乏規模宏大的人才支撐。發展是邊疆治理的第一要務，人才是邊疆治理的第一資源。缺乏人才，發展就成為空洞的口號。發達國家或地區的發展經驗證明，一個國家、一個地區、一個行業，只有實現人才聚集，才能激發人才的集群效應，倍增人才個體的作用，從而推動經濟社會強勁發展。不管是國家、地區，還是行業，其開放程度高，不僅意味著僵化保守的思想觀念和體制機制少，束縛人們創新創業的阻礙少，還意味著人們做事業的環境好、創業機會多、選擇機會多、創新活力強。所以，哪個地方或領域的開放程度越高，其吸引人才、聚集人才的效應就越好。實施開放方略是加快人才聚集的最有效方法。深圳市從建立到現在都是中國開放水平最高的地區，所以它才成為優秀人才聚集的高地，成為優秀人才創新創業的基地。同樣，中國邊疆要實現跨越式發展，就必須通過實施開放興邊方略，以此吸引人才、聚集人才，為邊疆跨越式發展提供人才支撐和保障。

三、開放興邊方略的實踐路徑

開放興邊方略是關于邊疆構建全面開放新格局的總體政策設計。政策的生命在于實施。對于開放興邊方略的政策實施，既要遵循國家總體開放戰略的原則要求，又要充分考慮邊疆的區位特點和發展特征，這樣才能獲得較好的政策效能。

（一）開放興邊方略的實施須統籌協調邊疆的對內開放與對外開放，實現“兩個開放”的有機統一

開放興邊方略中的“開放”，不僅僅指對國外的開放，也指對國內的開放。中國從20 世紀70 年代末開始的對外開放采取的是梯度開放戰略，東部沿海地區被賦予更多更優惠的對外開放政策，當獲得一定經驗后，梯次向中西部擴散，這一方面造成了在對外開放中東中西部的不平衡問題，特別是邊疆地區更是處于對外開放的較低層次上。但另一方面，東中部地區的率先開放和發展，既積累了豐富的開放發展的實踐經驗，也積累了可供投資的資金、先進的技術和管理方法，這些都為邊疆地區的接續開放和發展創造提供了良好的條件?？梢?，邊疆地區在后續的開放實踐中，不僅可以對國外企業和資本進行開放，也可以對國內企業和資本進行開放，這是過去東部沿海地區開放實踐不具備的條件和后發優勢。當然，這也要求邊疆地區的開放必須處理好對外開放和對內開放的關系，要實現兩者的對接和協調，充分發揮“兩個開放”的積極效應。中國邊疆地區具有連接國內和周邊國家的區位優勢，“兩個開放”的關系處理得好，就能夠充分發揮國內國外“兩個市場、兩種資源”的作用，創造出最佳的開放效應。如中國西南邊疆具有把國內14 億人口的大市場和南亞東南亞23 億人口的大市場連接在一起的區位優勢，國內企業有富余資本和先進制造技術，南亞東南亞國家有廉價勞動力和豐富的自然資源，在經濟上各有優勢，又存在互補性，如果西南邊疆省區把“兩個開放”的關系處理好，就能夠給邊疆省區和周邊國家創造出雙贏的經濟發展收益。

（二）開放興邊方略的實施須把推進邊疆服務和融入“一帶一路”建設作為戰略重點

“一帶一路”建設的提出是中國從過去“引進來”的對外開放，向“走出去”的對外開放的重大轉折，標志著中國對外開放水平的質的躍升。黨中央對“一帶一路”建設賦予了很高的戰略定位，認為“一帶一路”建設“是我國擴大對外開放的重大舉措”①中共中央宣傳部編：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，第156 頁。，是“新時代我國對外開放和經濟外交的頂層設計”，是“破解人類發展難題的中國智慧和中國方案”，是“探索全球經濟治理新模式、構建人類命運共同體的重要路徑”。②中共中央宣傳部編：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，第298—299 頁。中國邊疆省區大都是“一帶一路”建設的核心區，并在這個對外開放和經濟外交的頂層設計中承擔著主體責任。與中國邊疆接壤或鄰近的周邊國家都是邊疆省區推動“一帶一路”建設的重點國家和地區。邊疆省區可以利用與周邊國家地理相鄰、文化相近、經濟社會相連的天然優勢，以共商共建共享為基本原則，加大與周邊國家的全面開放與合作，既要為中國的發展營造有利的周邊環境，又要讓周邊國家能夠分享到中國快速發展的機遇。邊疆省區要發揮區位優勢，積極推動各層級和各領域的跨境區域治理，采取更為主動的態度和舉措，全面深化與周邊國家的政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，廣泛凝聚與周邊國家的合作共識，全面提升合作水平，逐步實現與周邊國家在經濟領域的全面深度融合，率先建立與周邊國家的利益共同體關系，在此基礎上逐步積累互信，進而構建更高層次的責任共同體和命運共同體關系。邊疆省區通過服務和融入“一帶一路”建設，借助國家提供的戰略機遇和政策資源，一方面圓滿完成國家交給的經濟外交任務，另一方面又大大提高了自身的對外開放水平，為邊疆的跨越式發展注入強大動能。

（三）開放興邊方略的實施須把邊疆基礎設施建設作為推進開放的先決條件

跨境基礎設施建設決定著邊疆開放程度的高低?；A設施是指一切社會主體的生產生活得以展開和進行的共同的物質基礎，包括交通基礎設施、通訊基礎設施、能源基礎設施、水利基礎設施等?；A設施是一個國家或一個地區經濟發展的前提，也是社會公眾生活品質的保障，還是國家綜合國力的體現。基層群眾經常提到的“要致富先修路”的樸素認知，就反映出基礎設施的重要價值。基礎設施是典型的公共物品，主要由政府部門來負責提供。前文論述過，邊疆的開放包括對內開放和對外開放兩個有機統一的方面，“兩個開放”的目的就是實現國內資源和市場與周邊國家的資源和市場的有效對接，并且充分開發和利用好“兩種資源和兩個市場”，為邊疆的發展注入強大動能。要達到上述目的，不能沒有完善的基礎設施作為前提條件，如果邊疆地區交通便捷、通訊快捷、能源充裕、水利充沛，那么邊疆的區位優勢、資源優勢、文化優勢等就能得到充分調動和發揮，邊疆就會成為國內及周邊國家的資金、資源、勞務、技術、商品等的匯聚地，就會把邊疆打造成連接內外的通道、內外商品的集散地、跨境區域合作的中心等，從而創造出巨大的財富和就業機會。開放興邊方略也就容易從政策構想轉化為開放的現實成果。目前，中國9 個邊疆省區，特別是沿邊地帶，基礎設施仍然不完善，基礎設施密度不夠，對邊疆開放和發展的支撐力度和保障水平不足?！敖煌┥摇钡奶攸c還很突出，尤其是國內交通基礎設施還沒有大量地延伸到周邊國家，與周邊國家的交通干線聯通，制約了與周邊國家的貿易暢通程度，也制約了與周邊國家的經濟合作水平。所以開放興邊方略的實施，必須以基礎設施建設，特別是高速公路、高速鐵路等為代表的現代交通基礎設施的完善為前提，尤其要以推動邊疆交通基礎設施與周邊國家交通基礎設施的連接聯通為重點，構建立體便捷的跨境交通基礎設施，在這樣的條件下開放興邊才能成為可行、有效的治邊方略。

（四）開放興邊方略的實施須把打造邊疆良好營商環境作為基本條件

開放興邊方略的實質就是以擴大邊疆開放促進邊疆經濟發展，進而以經濟發展帶動政治、社會、文化、生態等的協調發展。擴大開放不是為開放而開放，其最終目的是引入和培育更多的市場主體，提升市場活力，在加快邊疆經濟發展的同時，也促進邊疆的長治久安。衡量邊疆的開放程度和水平，主要測度就是邊疆市場主體的數量和質量，以及市場的活力。而市場主體的數量和質量、市場的活力直接取決于邊疆營商環境的優劣。如果營商環境能夠不斷改善，那么市場主體數量和質量將持續走高，市場活力也將持續增強。如果營商環境不斷惡化，那么市場主體數量和質量將持續下降，市場活力也將持續下降?？梢姡瑺I商環境與開放水平之間呈現密切的正相關關系，它們之間可以互為前提、互為印證，即提高開放水平必須優化良好營商環境，同樣，優化良好營商環境必須提高開放水平。由此，在創設和實施開放興邊方略中，必須以改善邊疆的營商環境為主要任務。“培育引資競爭新優勢，不是競相攀比優惠政策，而是要營造穩定公平透明、法治化、可預期的營商環境。”①《黨的十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017 年，第63 頁。

（五）開放興邊方略的實施須把邊疆發展和安全進行有效統籌

發展不平衡不充分是中國邊疆最顯著的特征，也是邊疆的基本區情，所以，加快邊疆發展是邊疆治理的第一要務。加快邊疆發展，一靠全面深化各項改革，二靠全面擴大開放。由于邊疆地區內部存在諸多內生型安全風險，如民族問題、宗教問題、貧困問題等都容易引發國家安全風險。在全面擴大開放的情況下，又會產生諸多輸入型安全風險，如“三股勢力”的滲透及破壞，境外意識形態的滲透及傳播，跨境犯罪問題，涉邊涉外社會問題等而導致的國家安全風險。另外，邊疆面臨的內生型安全風險和輸入型安全風險，不會孤立地存在，它們往往相互交織、相互疊加、相互激蕩，從而使邊疆的安全風險和安全挑戰比內地更為復雜艱巨。因此，在邊疆全面擴大開放的進程中，在大力促進邊疆發展的同時，應該確保邊疆的安全，要把發展和安全兩項任務統籌謀劃，協調推進，不能顧此失彼。

（六）開放興邊方略的實施須把邊疆建成新發展格局的示范區作為目標

國際上，百年未有之大變局加速演變，中國面臨嚴峻的國家安全形勢，外部壓力持續增加，美西方不斷變換手法加大對中國的圍堵、打壓、滲透和破壞，席卷全球的新冠疫情嚴重沖擊著世界經濟，“逆全球化”在一些國家呈抬頭趨勢等等。在國內，所面臨的發展壓力同樣較大，“黑天鵝”“灰犀?！笔录r有發生，全面深化改革的任務遠未完成，國家現代化所必需的綜合創新能力還有待提高等。為應對國際和國內出現的發展壓力，保證中國經濟行穩致遠，黨的十九屆五中全會明確提出要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”②《加快構建新發展格局》，《人民日報》2020 年11 月3 日。。黨中央做出這一重大戰略安排，對于邊疆來說，是一個加快發展的重要機遇。首先要構建以國內大循環為主體的經濟格局，就必須打通和建立國內統一大市場，這有利于在制度和政策層面打破全國各區域之間的市場壁壘和市場封閉，邊疆的區位優勢、資源優勢、文化優勢等，都容易轉化為經濟發展優勢；其次要構建國內國際雙循環相互促進的經濟格局，中國邊疆的地緣經濟優勢可以得到充分展現，與邊疆相鄰的周邊國家至少有25億人口，是潛力巨大的市場，且這些國家都屬于欠發達國家，具有發展愿望強烈、自然資源豐富、勞動力價格相對較低等優勢，邊疆在國內和周邊國家之間的經濟循環中可以發揮跨境經貿樞紐和物流中心等獨特作用，這一地緣經濟優勢極其有利于加快邊疆的發展進程。

（七）開放興邊方略的實施須把制度型開放作為重要環節

把中國邊疆從開放洼地盡快建設成為開放高地，既是邊疆地區自身加快發展的必然要求，也是國家對邊疆地區的強烈期待。要保證邊疆全面開放格局的早日實現，須特別重視開放領域的制度建設。制度具有固根本、穩預期、利長遠、創高效的治理功效，開放領域的持續健康高效發展，必須走制度型開放道路。以往邊疆治理的實踐經驗表明，在開放問題上，一些邊疆地方政府經常出現開放政策以領導人的改變而改變、以領導人注意力的改變而改變的現象，造成開放政策及措施頻繁變動、穩定性和連續性較差的情況，從而在開放領域造成折騰、浪費、低效等不良結果和消極影響，對此，很多企業和廣大干部群眾很有意見。為了從根本上解決這一問題，邊疆各級地方政府須重視和加快開放領域的制度建設，把對內對外開放過程中一些好思路、好政策、好做法用制度的形式固定下來，一旦形成開放的制度安排，要調整或改變必須經過嚴格的審查批準程序，這樣才能保證制度的權威性、穩定性和連續性，在此基礎上也保持相關開放制度隨著環境和條件的變化具有適時調整和完善的彈性空間。