我國生態保護補償機制的實踐進展、問題及建議

俞 敏，劉 帥

(1.國務院發展研究中心 資源與環境政策研究所， 北京 100010；2.中國財政科學研究院 宏觀經濟研究中心， 北京 100089)

一、引言

生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關乎國計民生的重大社會問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設提升到前所未有的戰略高度，為全面統籌經濟高質量發展和生態環境高水平保護奠定了堅實基礎。生態保護補償機制是生態文明制度體系的重要內容，對促進國家重點生態功能區可持續發展、推動產業生態化和生態產業化、構建綠色低碳經濟體系、助力實現“雙碳”目標具有重要的理論價值與現實意義。

自2005年明確“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的生態保護補償原則以來，我國生態保護補償機制不斷完善。特別是黨的十八大以來，生態保護補償進入快速發展期。然而，我國環境污染和生態環境保護的嚴峻形勢并未得到根本性改善，多領域、多類型、多層面生態問題累積疊加，資源環境承載能力已經達到或接近上限，對生態保護補償機制有效性與可持續性提出嚴峻考驗。“十四五”時期，生態環境保護步入以減污降碳協同治理為重點的新階段，經濟社會發展全面綠色轉型、生態產品價值實現成為該階段重要任務。在此背景下，系統研究生態保護補償機制的進展、問題及建議正當其時，對助力實現新發展階段生態文明建設新要求、新任務、新目標具有重要參考價值。

二、文獻述評

近年來，生態保護補償成為學術研究的熱點話題。公共產品理論、環境產權理論、公共選擇理論以及外部性理論等早期研究為生態保護補償機制制定、實施與優化奠定了理論基礎。

已有文獻主要圍繞流域、海洋、公益林、草原等不同細分領域生態保護補償機制實施過程中存在的具體問題開展研究，包括運用定性和定量方法評估地區生態保護補償機制績效、工具及模式有效性，分析利益相關主體積極性及其影響因素等。Liang等以新安河流域為研究對象，選取2009—2019年涉及的11個城市的年度面板數據構建DID模型，系統論證了生態補償潛在的產業結構調整效應[1]。林愛華等利用 IPAT 模型作為構建模型變量的理論基礎，應用合成控制法和斷點回歸驗證了長三角地區生態補償機制的有效性[2]。朱艷等研究表明，生態轉移支付政策實施有效地改善了重點生態功能區生態，環境狀況指數顯著提升，實施效果隨生態轉移支付規模和標準存在異質性[3]。吳樂等運用云南省實地調研數據比較分析了不同方式生態補償的實際減貧效果，發現現金型補償和崗位型補償均降低了區域貧困發生率[4]。部分研究從制度設計角度出發，探討了如何進行制度構建以調動消費者、政府以及企業等多方主體參與生態補償積極性，拓寬融資渠道，構建多主體成本共擔機制[5-6]。此外，少數文獻從政策變遷角度對生態補償制度發展演變進行了階段劃分和對比分析[7]。

綜上可知，已有研究成果在一定程度上反映了生態補償機制的實施效果及其異質性。但現有文獻仍存在對生態保護補償機制的實踐進展梳理不充分、問題把握不準確等短板。尤其在財政收支矛盾突出、生態補償支出規模仍需擴大的背景下，現有文獻缺少對如何提高生態補償的有效性和協同性等問題的深入研究。因此，文章先系統總結我國生態保護補償機制的實踐進展與成效，進而詳細論證推進生態保護補償的現實困境和潛在問題，并針對性地提出政策建議，為進一步完善和實施生態保護補償機制提供支撐。

三、生態保護補償機制的主要進展與成效

我國生態保護補償機制始于20世紀90年代。經過20多年的試點改革，我國生態保護補償制度初步建立，頂層設計不斷完善，補償領域也從森林擴展到河流等多個領域。生態保護補償制度在我國生態文明制度體系中的重要性進一步提高。

(一)生態保護補償的頂層設計逐步明確

1992年，國務院批轉了國家體改委《關于一九九二年經濟體制改革要點》，明確提出要建立包括林價制度與森林生態效益補償制度在內的生態補償制度，以及有償使用森林資源。這是國家官方文件第一次提出生態補償制度，同時也是我國政府正式啟動建立生態保護補償機制的重要節點。此后，我國生態保護補償制度的頂層設計可以劃分為以下幾個階段。

第一階段(2005年以前)：單一領域生態保護補償制度的建立與實施。2001 年，財政部〔2001〕5號文件決定就森林生態效益設置補助資金，森林生態效益補償制度由此確立起來。同年，在該政策支持下，森林生態效益補償在河北、黑龍江、浙江等 11 個省級區域開始實施[8]。第二階段(2005—2012年)：多個領域生態保護補償試點階段。2005年，中共十六屆五中全會公報提出要加快建立生態補償機制，并相應提出“誰開發誰保護、誰受益誰補償”這一原則，首次對生態補償機制的原則予以明確[7]。2007年，原國家環境保護總局印發《關于開展生態補償試點工作的指導意見》(環發〔2007〕130號)，多領域的生態保護補償工作開始在全國展開。縱向生態保護補償機制是這一階段的主要內容，即通過中央財政設立生態保護補償專項資金，并以轉移支付等方式支持生態保護。第三階段(2013—2016年)：將生態保護補償納入生態文明建設全局。2013年，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中就生態補償制度作出重要部署，提出要推動地區間建立橫向的生態補償制度。此后，全國多區域開始探索開展跨省流域上下游橫向生態保護補償。2015年，《關于加快推進生態文明建設的意見》(中發〔2015〕12號)、《生態文明體制改革總體方案》(中發〔2015〕25號)等頂層設計文件出臺，從生態文明建設角度出發，明確生態文明制度體系應當涵蓋生態補償機制這一重要命題。第四階段(2016年至今)，即生態補償以市場化、多元化為特點的改革階段。2016年以來，生態保護補償制度走向市場化、多元化改革的快軌。中共中央、國務院以及中央各部委先后出臺了多部關于生態保護補償制度的政策文件(詳見表1)，初步建立了縱向橫向相結合的生態保護補償制度，并逐漸邁向市場化、多元化的發展軌道。

表1 生態保護補償機制的政策實踐進展

(二)生態保護補償的領域不斷拓寬

我國生態保護補償機制最早從森林領域開始。1998年，我國開始實施天然林保護工程等重大生態建設工程，開始了以生態建設工程為依托的生態補償實踐。2001年，財政部〔2001〕5號文件出臺，標志著森林生態效益補償制度的正式確立[9]。2005年，生態保護補償擴展到礦產資源領域。《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》(國發〔2005〕28號)提出，針對礦山生態環境問題，要探索建立恢復補償機制。2006年，《礦山環境治理恢復保證金制度》頒發，標志著國家層面以礦山環境治理恢復保證金制度為代表的礦山生態環境恢復補償制度正式建立[10]。2017年起，國家對礦山環境治理恢復保證金作出調整，調整后設置為礦山環境治理恢復基金，明確將礦山企業作為恢復主體。2008年，財政部發布《國家重點生態功能區轉移支付(試點)辦法》(以下簡稱《試點辦法》)，將國家重點生態功能區轉移支付首次設立在均衡性轉移支付項下[11]。2009年，全國重點生態功能區生態保護補償正式實施。2011 年，財政部和農業部頒發了《草原生態保護獎勵補助政策》，我國的草原生態補償制度正式建立[12]。2010年，財政部會同林業局啟動了濕地保護補助工作，開始了濕地領域生態保護補償，并陸續啟動了退耕還濕、濕地生態效益補償試點和濕地保護獎勵等工作[13]。同年，國家海洋局開始實施海洋生態補償試點。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，推動建立在地區間實行的橫向生態補償制度。此后安徽、浙江、廣東等15個省(自治區、直轄市)的10個流域探索開展了跨省流域上下游橫向生態保護補償，跨界斷面水環境質量穩中有升，流域上下游協同治理能力明顯提高。從 2013 年起，國家將生態補償試點延伸至土地沙化封禁保護區，啟動了荒漠領域生態保護補償[14]。2016 年，國家推動開展土地輪作休耕試點工作，在內蒙古、河北、黑龍江等省份開展耕地生態保護補償工作。

總的來說，我國不同領域生態保護補償機制進展不一。生態保護補償機制較為健全的有森林、礦產、草原、重點生態功能區等領域，生態保護補償機制的雛形初步形成的有濕地、耕地、河流等領域，生態保護補償機制仍處于探索階段的有海洋、荒漠等領域。

(三)生態保護補償力度不斷加大

從2001年起，我國啟動了森林生態效益補償，由此各類生態補償資金規模大幅上升。據不完全統計，“十五”時期，中央財政撥付的生態補償資金約1 300億元。“十三五”時期，中央財政撥付的各類生態補償資金達到8 000億元以上[11]。其中，對森林生態效益的補償資金累計超過2 500億元，從2001年的10億元增長至2020年的530億元。重點生態功能區轉移支付累計超過6 000億元，從2009年的120億元增長至2020年的790億元，覆蓋了全國31個省(自治區、直轄市)800余個縣域[14]。

生態補償資金規模迅速擴大主要由于以下兩方面原因。一方面，生態保護補償標準不斷提升。以草原生態補償為例，國家于2016年實施新一輪草原獎勵與補助政策，補償標準從每畝每年6元提高到7.5元，草原和畜牧獎勵標準從每畝每年1.5元提高到2.5元。森林生態效益補償標準也從一開始每畝每年5元提高到2019年的每畝每年16元。另一方面，生態保護補償范圍不斷擴大。以森林生態效益補償為例，2001年，森林生態效益補償在河北等11個省區開展試點，補助面積為2億畝；2004年，補償面積增加到4億畝；2017年，補償面積超過13億畝[15]。此外，我國生態補償覆蓋的領域也從一開始的森林逐步擴展到草原、耕地、重點生態功能區等多個領域。我國生態補償的資金投入之大、覆蓋地域之廣、涉及農戶之多，在世界范圍內都是非常罕見的。

各級財政資金是生態保護補償資金的主要來源，其占比超過95%。據不完全統計，2011年以來，隨著森林生態效益補償、草原生態補償、流域橫向生態補償等配套資金的增加，地方財政資金占比呈上升趨勢，從2011年的不足3%增長到10%以上；中央財政資金占比呈下降趨勢，從2011年的96%以上下降至90%以下；其他資金占比始終小于1%[14，16]。

(四)生態保護補償的法律保障不斷加強

1998 年，《森林法》修訂時首次規定“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理”，為開展森林生態效益補償制度奠定了法律基礎。此后，《水土保持法》《礦產資源法》《草原法》《水污染防治法》《海洋環境保護法》等多部專項法修訂時均增加了生態保護補償的相關規定(詳見表2)[15]。2014年，新《環境保護法》修訂時也增加了“國家建立、健全生態保護補償制度”等相關規定。2020年，自2010年開始起草的《生態保護補償條例》再次征求意見，明確了森林、草原、濕地、水流、荒漠、禁漁、耕地、重點生態功能區和自然保護地共9類生態補償的制度安排和資源使用權交易、排污權交易、綠色產業發展支持機制等4類社會主體交易機制。待《生態保護補償條例》正式出臺后，我國生態保護補償在法律保障方面將得到進一步加強。

表2 生態保護補償的法律保障

四、生態保護補償機制面臨的問題

從前述研究可知，近年來，我國生態補償機制不斷完善，在應對環境污染問題、促進生態保護修復、統籌經濟綠色協調發展等方面取得了顯著成效。實踐中，生態保護補償機制也面臨著生態保護補償可持續性有待提升、市場化生態保護機制難以有效實施、生態保護補償與其他政策的協同性亟待提高等問題。

(一)生態保護補償可持續性有待提升

當前，生態補償資金超過95%均來源于各類財政資金。隨著生態保護補償的領域不斷拓寬、范圍不斷增加、標準不斷提高，以中央財政資金為主要來源的生態保護補償制度的可持續性有待提升。一方面，生態保護補償地區多為生態脆弱的欠發達地區。對這些地區而言，生態保護補償兼具生態扶貧功能，補償資金需求較大。特別是重點生態功能區、禁止開發區等地區承擔生態涵養、水源涵養等功能[17]，不宜大規模開發，本地財政收入低且提升空間小，對中央生態保護補償資金需求提出更高要求。另一方面，一些生態補償PPP項目的投入大、周期長且風險分擔機制不完善，社會資本參加的積極性不高[18]，加劇了生態保護補償的財政壓力。此外，地方生態補償資金使用情況的監管考核仍存在執行力度低、有效性有待提高等問題。現階段，生態補償績效考核具有“重項目、輕績效”的特點，無法準確識別生態補償的實際效果，難以保障生態補償資金的高效利用，降低了以中央財政轉移支付為重要支撐的生態補償機制的可持續性[19-21]。

(二)市場化生態保護實施難度較大

近年來，國家有關部門積極推動建立健全市場導向的生態保護補償機制。《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)、《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》(發改西部〔2018〕1960號)等文件不斷強調市場化生態補償的重要性。但市場化生態補償機制在實際執行中的效果卻不盡如人意，社會資本在生態補償資金中的占比仍不足0.5%。導致上述情況的原因主要可以分為以下3個方面：其一，對市場化生態補償的定位和效用理解不一。從理論和國際經驗比較來看，即使在市場化程度較高的發達國家，市場化生態補償機制也僅作為補充。在實踐中，不少人認為財政資金應是生態補償的主要來源，市場化生態補償只能作為輔助。其二，市場化生態補償的配套制度仍不健全。當前，我國自然資源統一確權登記、自然資源資產有償使用等制度仍在不斷完善中，特別是各類環境權屬交易市場仍不完善，水權、排污權、碳排放權等的交易市場仍不活躍，這在一定程度上影響了市場化生態補償機制的推進。其三，生態保護補償的責權利關系有待厘清。從補償范圍、對象和標準來看，實踐中的生態補償范圍確定缺少明確的方法和標準，致使補償的責權利關系不明確，進而影響了社會主體參與生態補償的積極性[18]。

(三)生態保護補償與其他政策的協同性有待提高

近年來，我國生態保護補償機制與污染治理、生態保護修復等政策之間銜接不斷加強，環境質量改善收效明顯。《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》對重點生態功能區生態補償作出重點向貧困地區傾斜的部署，有力促進了生態保護補償機制與扶貧政策有機融合。在新發展階段，鄉村振興、生態產品價值實現等問題成為政策焦點。生態保護補償機制與其他政策的協同性仍有待提高。一方面，生態保護補償機制與綠色產業政策的協同性有待提高。由于缺少行之有效的生態價值核算手段和合理的利益分配機制，生態保護補償機制與產業政策之間的融合性不強，延緩了生態保護補償“輸血”向“造血”轉變的進程。而且，生態保護補償的產業化補償方式仍不成熟，區域生態產業化和產業生態化的路徑仍有待探索，難以將環境污染治理、生態系統保護修復與生態產業高質量發展有效銜接起來。另一方面，在生態文明領域，生態保護補償制度與其他制度的協同性有待提高。隨著生態文明體制改革的深入推進，生態保護紅線、自然保護地體系等新制度不斷完善。但生態補償制度與其他生態文明制度的銜接仍不夠，例如，生態保護補償資金的分配與生態保護紅線、自然保護地體系等的關聯較弱，分領域生態保護補償尚未適應山水林田湖草一體化保護修復的新要求等。新發展階段，長江大保護、黃河流域高質量發展、鄉村振興等重大戰略對生態保護補償提出了更高要求。如何更好地實現生態保護補償與其他國家發展戰略、重大政策和制度安排的有效銜接，形成綠色發展合力，是生態保護補償機制面臨的一大挑戰。

五、進一步完善生態保護補償機制的政策建議

生態保護及其相關補償機制是生態文明建設的重要內容，也是鏈接環境污染治理、生態保護修復以及實現生態產品價值的關鍵一環。本文研究發現，近年來，我國生態保護補償機制政策體系和法律保障不斷完善，財政投入力度不斷增加，生態補償力度和覆蓋范圍進一步加大，但也存在現階段生態保護補償機制可持續性不強、市場化手段應用不足以及政策協同性亟待增強等問題。為更好發揮生態保護補償機制的引導作用，激勵不同主體的積極性，本文提出以下四點建議。

(一)壓實生態保護補償各類主體責任，突出財政資金生態補償重點

生態保護補償工作涉及中央政府、地方政府、企業等方面，因此具有多主體性。只有各類主體通力合作才能形成生態保護合力。第一，中央政府要不斷健全生態保護補償縱向和橫向機制，進一步完善市場化、多元化生態保護補償的各類配套制度。其中，中央財政應進一步優化重點生態功能區轉移支付等各類生態補償資金的分配方式和補償重點，加大對生態效益外溢更大、生態功能更重要的地區的支持力度，加大對三江源地區等國家生態安全重要區域的支持力度，對于原有深度貧困地區保持支持力度，在市場化生態補償條件相對成熟的領域和橫向生態補償機制較為健全的地區逐步減小中央財政轉移支付規模，探索建立生態補償的財政資金退坡機制。第二，地方政府要切實履行地區生態保護補償的管理者和監督者職責，加快健全橫向生態保護補償機制，建立和完善生態保護補償效果的監督機制，積極開展市場化、多元化生態保護補償的探索工作，比如將環境污染防治、生態系統保護修復等工程融入到生態產業發展的合營機制中來。其中，地方財政應加大對中央生態保護補償資金的配套力度，加大對本區域重要生態空間的補償力度，通過政府引導基金培育地區生態補償市場。第三，企業等市場主體應遵循“受益者付費”原則，在企業生產等環節中若對地區生態環境帶來負面影響的要依法依規繳納補償資金。同時，企業可在地方政府的引導下，積極參加市場化生態補償工作，如各類環境權屬交易、生態環境導向的開發模式項目試點等。

(二)加強生態保護補償資金全面預算績效管理，提高生態補償資金使用效益

鼓勵地方政府按照生態要素分類制定綠色績效考核評價機制，加強對不同生態保護主體行為規范與引導。第一，分類制定生態保護績效考核體系。在進一步健全生態環境質量監測的基礎上，按照不同生態環境要素分類制定績效考核體系，形成山體保護、天然林保護、濕地保護、草原保護、河流保護等生態保護補償考核體系。第二，將高質量生態環境、生態環境基本公共服務、生態產業、生態扶貧、生態就業融入考核體系，推動建立支持生態功能區可持續發展的考核體系，引導政府間、政企民積極探索生態保護補償和生態產品價值實現新模式。

加強生態補償績效考評結果運用，推進生態補償資金全面預算績效管理。第一，要加強生態保護補償資金全過程預算績效管理鏈條，不斷完善生態補償評估機制，強化生態系統保護修復績效目標管理，切實做好生態績效運行監控，提高生態補償財政資金使用效率。第二，建立生態補償一般公共預算績效管理體系，重點關注生態補償預算資金配置效率和使用效益，尤其是重點生態保護項目實施效果，發揮生態補償資金在促進地區間和流域上下游的財力協調和均衡發展中的重要作用。第三，運用大數據分析技術和成本效益分析法、比較法以及因素分析法等，提高生態保護補償資金監管能力，全面提升生態保護補償資金使用效率。

(三)發揮市場化生態補償深層次作用，尋找多元有效的生態補償方式

鑒于生態補償范圍和領域的不斷擴大，生態保護補償的資金需求也將明顯提高。因此，必須要及時將有為政府與有效市場相結合，發揮市場化生態補償的深層次作用。一方面，要進一步健全市場化生態保護補償機制需要的政策環境、產業條件及市場條件等保障體系，加快建立和完善生態資源的價格機制、產權機制、市場交易機制以及市場化投融資渠道等，落實生態保護地區排污權有償使用和交易，加快建設全國用能權、碳排放權交易市場，調動市場主體致力于生態系統保護的主動性[22]。另一方面，要探索更加多元化的生態補償方式，實現區際間和上下游之間的生態保護一體化發展。建立健全區域內和區際間的生態產業發展合作機制，繼續探索“飛地經濟”等生態補償新模式。開展生態環境保護導向的項目開發模式，統籌推進綠色科創產業、綠色基礎設施、生態環境及其公共服務一體化，培育高質量的生態環境適應型產業，增強生態經濟對經濟欠發達地區的外溢效應。加快建立健全生態產品價值實現機制，大力發展生態農業、生態工業、生態旅游業等產業，優化區域內、區際間和上下游之間的惠益分享機制、生態環境交易機制及其相關交易平臺的生態保護補償和生態服務交易，提高生態保護地區和保護者的收入水平。

(四)提高生態補償與其他制度協同性，形成綠色發展合力

生態保護是一項系統工程，提高生態保護補償機制與其他政策的協同性才能激發更大政策潛能，形成經濟社會發展全面綠色轉型的制度合力。具體來講，其一，逐步統籌利用各類生態保護補償資金。山水林田湖草沙作為生命共同體，要做好一體化保護和修復工作。因此要加強各類資金的統籌協調，探索建立與山水林田湖草沙一體保護修復相適應的生態保護補償資金分配機制。其二，逐步提高生態保護補償與其他生態文明制度的協同性。著力推動生態補償機制更好服務“碳達峰、碳中和”戰略，如建立健全能夠體現碳匯價值的生態保護補償機制。就生態保護補償資金分配機制而言，探索將生態保護紅線納入考慮因素，對于生態保護紅線覆蓋度較高的地區，要進一步加大支持力度[23]。以國家公園為主體，建立健全自然保護地體系生態保護補償機制，并以自然保護地的重要性、規模、保護成效等作為依據，對生態保護補償的力度實行動態調整。將生態保護補償與占用補償、損害賠償與保護補償統一起來，建立健全協同推進的生態環境保護機制。加強生態保護補償與各類資源環境制度的銜接，將環境影響評價、排污許可證等信息作為企業繳納生態補償資金的依據，將各類資源有償使用收費標準作為確定生態補償標準的重要依據。其三，建立健全生態保護補償的配套制度體系。如加快全社會環境信用體系建設，將生態補償受益個人履行生態保護義務的情況納入個人環境信用體系中，生態保護義務履行成效更好的補償對象擁有更高的環境信用積分、享受更高的生態補償資金，即將個人補償資金的多少與生態保護成效的好壞關聯起來。