“十四五”時期優化營商環境路徑研究

李媛媛

(中共中央黨校(國家行政學院) 公共管理教研部， 北京 100091)

一、引言

營商環境是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。營商環境是企業發展的土壤和空氣，是國家和地區城市競爭力的關鍵。條件好的土壤自然會高產，同樣，“投資環境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資”[1]。由此可見，營商環境對一個國家和地區競爭力的重要程度再強調也不為過。黨的十八大以來，我國政府以“放管服”改革為主線來激發市場活力，改善營商環境，提高對企業和居民的服務水平；2018年開始，“放管服”改革逐漸開始聚焦優化營商環境，改革向優化營商環境傾斜。

(一)優化營商環境從提及到被重點強調的過程

優化營商環境從提出到被重點強調是一個循序漸進的過程，是“放管服”改革深化的必然結果。黨和國家對營商環境的重視可以追溯到2013年。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“推進國內貿易流通體制改革，建設法治化營商環境”。而在2018年之后，營商環境在黨和政府官方文件中開始被頻繁提及。2018 年 11 月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式主旨演講時強調“營造國際一流營商環境”[2]。2019 年6月，李克強總理在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上指出，下一階段全國“放管服”改革的主要方向是優化營商環境，我國的營商環境要與國際先進水平對標[3]。2019年10月，國務院發布《優化營商環境條例》(1)《優化營商環境條例》：http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-10/23/content_5443963.htm。，為優化營商環境進一步掃清法律障礙。同年10月，黨的十九屆四中全會進一步明確指出，要深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環境，激發市場各類主體活力(2)《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》：http://cpc.people.com.cn/n1/2019/1031/c64094-31431615.html。。2019年11月，李克強總理主持召開國務院常務會議，提出要以部署實施《優化營商環境條例》為契機加快打造市場化法治化國際化營商環境，為各類市場主體投資興業“破堵點”“解難題”[4]。2020年10月，國家發改委發布營商環境評價領域首部國家報告《中國營商環境報告2020》[5]。

從2019年李克強總理在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議開始，改善營商環境已經成為下一階段“放管服”改革工作的重點，國家開始以優化營商環境為抓手進一步激發市場活力，進一步削減經濟發展的制度成本。

(二)優化營商環境研究現狀及本文研究思路

1.核心期刊發文現狀

截至2021年5月22日，在知網上以“優化營商環境”為主題搜索文獻，范圍控制在北核和南核期刊內(后簡稱“核心期刊”)，共得到418篇文獻，通過可視化分析(如圖1)，我們可以看到，其主題涉及放管服改革、營商環境法制化、稅收營商環境以及高質量發展等，為獲得具有代表性的高質量文獻并且把握最新研究成果，筆者選取了引用量為30以上和2021年以來下載量為100以上的文獻進行重點分析。其中，引用量為30以上的文獻共40篇，2021年以來下載量為100以上的文獻共45篇。再將相關性不強的文獻進行剔除，共得到與營商環境密切相關的核心期刊文獻74篇。

數據來源：中國知網

2.研究現狀分析

從研究內容分析來看，這些文獻中有相關的文獻綜述[6]。在研究營商環境影響因素的文章中，研究最多的是驗證營商環境與某一要素的關系，如與改善資源錯配[7]、與企業創新[8]、與綠色經濟增長[9]、與民營經濟發展[10]、與產品質量[11]、與知識產權法[12]、與省際營商環境和產業結構的升級[13]等的關系。與本文研究主題高度相關的有關如何優化營商環境的文獻也較多，其中，有關營商環境法治化水平和優化稅收營商環境的文章較多，論述也比較集中深入；其他論述優化營商環境中存在的問題和優化路徑方面的文獻論述大多比較分散，有從數字化角度提出如何優化營商環境的，有借鑒國際經驗優化的，有優化評價指標體系的，有要從制度角度提出要優化營商環境的，具體分析請見文章第四部分，此處不贅述。總之，除專業探討營商環境法治化和稅收營商環境的文章之外，有關如何優化營商環境的文獻相對來說籠統又分散，缺乏一個系統的梳理。除此之外，目前有關營商環境優化的文獻經常將優化營商環境與“放管服”改革混為一談。

3.本文研究思路

針對現有文獻中經常將優化營商環境與“放管服”改革混為一談的問題，本文想通過辨析“放管服”改革與優化營商環境的關系來進一步明晰二者區別，從而更準確地把握未來優化營商環境的工作重點。在此基礎上，筆者希望在前人成果的基礎上去粗取精、去偽存真，找出目前優化營商環境中存在的“真問題”，并針對這些問題提出相對全面系統的解答。因此，接下來本文會先分析“放管服”改革和優化營商環境的區別和聯系，再分兩階段介紹優化營商環境的措施和成效，再從“簡政放權”“加強監管”“優化服務”等角度對標國際發達經濟體并指出目前優化營商環境中存在的核心問題，最后對應核心問題指出未來優化營商環境的路徑。

二、優化營商環境和“放管服”改革的區別和聯系

在分析之前，我們可以簡單回顧下“放管服”改革概念的形成過程。2013年，李克強總理首次提出簡政放權，要取消、下放、精簡現有權力；但在權力下放的同時，由于監管沒有跟上，產生了一些問題。因此，2014年5月，李克強總理開始關注監管。2015年5月12日，國務院召開全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議，首次提出了“放管服”改革的概念。至此，“放管服”改革的完整概念被提出來。隨后在“放管服”改革過程中，“放”“管”“服”內容也變得更加完善和立體。

目前，專門論述二者區別與聯系的文獻幾乎沒有，且不少文獻在論述中存在著將優化營商環境和“放管服”改革二者混為一談的傾向，但顯然，優化營商環境和“放管服”改革的概念范疇和關注重點是有顯著差別的，分析二者區別和聯系有助于我們在下一階段以優化營商環境為重點的“放管服”改革中把握好工作重點。那么，優化營商環境和“放管服”改革的究竟有何區別和聯系呢？我們在優化營商環境過程中應該重點側重哪些方面呢？

(一)優化營商環境和“放管服”改革的區別

1.關注的主體不同

優化營商環境主要關注企業等市場主體。“放管服”改革對應的主體范圍更廣，除了市場主體還包括公民、社會組織等社會力量。

2.關注的行為范圍不同

優化營商環境更多關注的是市場主體在經濟活動中的便利程度，而非其從事政治和慈善等社會事務時的環境。“放管服”改革不僅關注經濟活動，關注提高市場活力；也關注社會活動，鼓勵和發展社會力量參與到國家治理中來。

3.處理的關系不同

前者是處理政府與市場的關系，最終使得市場在資源配置中起決定作用；后者處理政府與市場、政府與社會的關系，以減少政府對市場的干預并培育社會力量，最終調整政府—市場—社會的關系。

4.背后隱藏的本位意識不同

優化營商環境隱藏的本位是企業，重點關注企業從辦理、經營到注銷的政務服務環境，突出了政府的服務職責，是站在服務企業者的角度而非管理企業者的角度；而“放管服”改革隱藏的本位是政府，政府要簡政放權、放管結合、優化服務，更多體現的還是傳統的官僚制的管理模式。

5.法制化程度不同

針對優化營商環境有專門的《優化營商環境條例》，而放管服改革更多的是以政府文件和行政命令的方式來開展。

(二)優化營商環境和“放管服”改革的聯系

1.“放管服”改革發展的必然結果是優化營商環境

“放管服”改革重點在2013—2018年經歷了簡政放權也就是從行政審批制度改革到加強監管到優化服務再到“放管服”三者并重的轉變，形成了較為完善的一套改革框架，使公民、企業、社會團體等不同主體都能從改革中獲得好處。前期改革空間較大，但當改革進展到一定程度后，核心問題才逐漸顯露，需要我們集中力量進行攻克。核心問題中對國家經濟發展和社會穩定影響最大的就是市場經濟的活躍程度和高質量發展，這決定了我們國家能否成功實現經濟轉型、跨躍中等國家收入陷阱。這些都要求我們要對相關法律制度進行更深刻的變革。眾所周知，經濟的質量和活躍程度主要依賴土地、資本、人力資源、科技等要素能否自由流動，政府提供的制度是否有效。這些對應到現實中就是企業等市場主體的營商環境。總之，優化營商環境是“放管服”改革發展到一定程度的必然要求，是對“放管服”改革的進一步集中和深化。

2.營商環境的優化將顯著提高“放管服”改革水平

“放管服”改革中的痛點和堵點大部分和市場主體有關，如行政審批制度改革、有關投資項目審批的改革；對市場秩序、食品藥品安全等的監管；提高企業辦事便利程度。可以看到，這些問題大部分都與營商環境有關。把這些問題單獨篩選出來進行集中優化即優化營商環境，必定也將顯著提高“放管服”改革的水平。

分析了二者的區別后我們能明顯看出，優化營商環境關注的主體更加聚焦于企業，以企業為重點，更關注企業需要什么服務以及服務的便利程度，更關注通過法治提升營商環境。這也提醒我們，各地未來在優化營商環境工作中要側重企業，更加具有服務意識，全心全意提高企業辦事便利程度；要圍繞市場主體從開辦到破產等全流程進行業務梳理和提高效率；進一步理清政府—市場邊界；要以《優化營商環境》為標準，進一步細化和整合相關法律法規。

三、優化營商環境的進展和成效

近年來，我國營商環境得到不斷改善，在世界銀行的《營商環境報告》排名逐年提升，從2013年的91位排名上升到2019年的31位，得分77.9分，短短6年間，上升了60名(如圖2)。這一切都離不開這8年間我國政府在“放管服”改革、優化營商環境的各種努力。受到疫情的影響，2020年世行營商環境一直沒有公布，但世界知識產權組織發布的2020年全球創新指數報告顯示，中國排名第十四位，是進入前30名的唯一中等收入經濟體[14]。

數據來源：歷年世界銀行《營商環境報告》圖2 2013—2019年我國營商環境世界排名

2020年7月27日，世界銀行對外發布了《中國優化營商環境的成功經驗——改革驅動力與未來改革機遇》專題報告，就中國營商環境改革進行總結，向世界其他經濟體推薦中國經驗，更是肯定了中國這些年在深化“放管服”改革，優化營商環境方面所做的努力。

(一)2013—2018年“放管服”改革中優化營商環境方面的進展和成效

“放管服”改革的重要內容之一就是優化營商環境，2013—2018年，政府雖未單獨強調優化營商環境，但優化營商環境一直是“放管服”改革的核心目標，優化營商環境的種種措施都蘊含在“放管服”改革中。

1.簡政放權方面

一是進行行政審批制度改革，取消或下放權力。截至2018年底，國務院共取消或下放近80%的權力；實行權責清單和負面清單管理制度，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》(中辦發〔2015〕21 號)，標志著權責清單這一制度在全國范圍內開始推行，2018年發改委關于印發《市場準入負面清單(2018年版)》(發改經體〔2018〕1892 號)標志著我國已全面實施統一的負面清單制度，2019年相關部門也對清單進行了修改。二是開展商事制度改革。其中主要是工商登記制度改革，從先證后照到先照后證、證照分離。三是大規模減稅降費。通過減稅給企業減負，對一些紅頂中介進行清理，取消不必要的費用。四是精簡資質資格。一些沒必要的限制市場準入的資質證和資格證得到取消。經過近8年的努力，開辦企業的時間顯著縮減，效率提升，稅費負擔減輕，最明顯的變化是市場主體呈井噴式增長。在經濟提檔調速的階段，我國經濟保持在合理的增長區間，為轉換經濟發展新動能提供了動力，也贏得了時間。

2.加強監管方面

由于“簡政放權”背景下一些權力取消或下放后監管沒跟上，造成監管缺位、監管不足，嚴重影響到了市場秩序，我國政府提出“加強監管，放管結合”，開始加強和規范事中和事后監管，逐漸探索出了多種監管方式和手段。一是“雙隨機，一公開”制度。建立“雙隨機、一公開”制度，并不斷擴大其適用范圍，提高監管的公平性和公正性。二是信用監管。建立市場主體的信用公示制度；2015年，統一的全國信用平臺“信用中國”正式上線。三是互聯網+監管。除了運用信用平臺的數據，也綜合市場上多個平臺的大數據，綜合多種大數據進行分析，對監管對象按風險等級進行分類差別監管。四是實現監管體制改革。2018年，根據黨的十八屆四中全會《深化黨和國家機構改革方案》和全國人大通過的《國務院機構改革方案》，中央政府對過去分散在各個部門的行政執法隊伍進行整合，形成市場、安全生產、生態環境、金融等多個領域的監管隊伍。五是審慎監管。黨的十八大后，中國經濟逐漸進入新常態，如網購、海淘、直播等新的業態逐漸出現，為保護這些新興業態，政府必須在行業萌芽初期使用能促進其發展的監管方法，避免因監管過度影響產業發展壯大，因此創造性地采用了審慎監管這一有效方法。六是協同監管。在2018年國家機構改革之前，協同監管主要體現在監管工作密切相關的部門間聯合監管，如海關和檢驗檢疫部門，工商、食藥監、質檢等部門的聯合監管以及信息互認；2018年機構改革之后，困擾政府多年的“九龍治水”問題基本終結，市場監管、金融監管、環境保護自然資源監管、安全生產領域監管力量分別整合到一個部門。協同監管更多體現在跨行政區域的監管或者基層政府辦事機構如城管、公安等的聯合監管。

3.優化服務方面

黨的十八大以來，新一屆政府采取多種措施建設服務型政府：一是升級行政服務中心。從賦予行政服務中心審批權，到一枚印章管審批，再到深圳南海區取消區級行政服務中心實體大廳。二是提高互聯網+政務服務水平。從浙江的“最多跑一次改革”，到江蘇的“不見面審批”，政務服務網上的辦理率、辦結率不斷提高。三是打破信息孤島，提高跨部門、跨地區、跨層級政府信息互認程度。目前，國家已經建成了全國統一的政務服務平臺——國家政務服務平臺，不同級別的政府也在推動內部部門之間的信息互認，“讓數據多跑路、讓群眾少走路”，信息孤島的現象得以打破，信息開始流動起來。四是提高基本公共服務均等化水平。基本公共服務也屬于營商環境的重要一部分，“放管服”改革以來，疊加全面脫貧攻堅的政策效果，我們國家老少邊窮、中西部農村地區基本公共服務水平得到顯著提高，地區之間公共服務水平差距明顯縮小。

(二)2018年至今優化營商環境的進展與成效

自從習近平總書記于2018年提出“營造國際一流營商環境”之后，優化營商環境逐漸成為“放管服”改革關注的重點。這三年多來，相關機構進行改革和創新；企業投資、開辦、經營、服務等營商環境得到進一步優化；自貿區、高新區等特殊地區優化營商環境舉措進一步加碼，優化營商環境改革進入一個全新發展階段。

1.相關國家機構進行改革和創新

2018年，黨和國家開始進行機構改革，通過合并部門、創新設立機構等方式使相關機構設置更加合理，為深化放管服改革、優化營商環境提供了更堅實的組織基礎。一是黨和國家機構改革為優化營商環境提供組織基礎。長期以來，國家機構設置不合理一直是阻礙營商環境優化和“放管服”改革深化的深層次問題。2018年3月開始的黨和國家機構改革，為營商環境的優化掃清了體制障礙。許多業務相關部門進行了合并，如負責市場監管的市場監管局和負責質量監管的部門合并成立了市場監管局，以前負責檢驗檢疫的部門合并到海關，以前分散的行政執法隊伍根據業務得到進一步合并等。過去相關部門放權不一致、監管分散、信息互認困難，企業辦事成本高，過度監管、多次監管等問題突出。機構改革后，這些問題通過機構合并、隊伍整合得到顯著解決。二是國務院成立優化營商環境專題組。2018年，黨的十九屆三中全會后，國務院將推進職能轉變協調小組的名稱改為國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組，下設優化營商環境專題組。三是地方機構設置的創新。不少地方在機構設置上也進行了一些創新，如上海成立黨的市場監管工作委員會。

2.企業投資、開辦、經營、服務等營商環境得到進一步優化

一是優化企業投資環境。政府繼續大范圍壓縮行政許可事項，在徹底終結非行政許可審批的基礎上，進一步壓縮和減少行政許可審批事項。此外，大力推進建設項目審批改革。2019年3月，國務院辦公廳印發《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，要求 2019 年上半年全國工程建設項目審批時間由平均200個工作日壓縮至 120 個工作日以內。二是大幅度壓縮企業開辦時間。政府繼續大幅度壓縮企業開辦時間，2018年5月， 國務院辦公廳印發《關于進一步壓縮企業開辦時間的意見》要求將企業開辦時間壓縮一半以上，由平均 20 天減至 8.5 天以內，其他地方也要積極壓減企業開辦時間。2019 年，北京開辦企業環節由7個精簡為 1個，時間由24天壓縮至1天，在全國率先進入“1”時代。三是實施全國統一的負面清單制度。2018 年 12 月，國家發展改革委、商務部印發《市場準入負面清單(2018 年版)》，對市場準入推進“全國一張清單”管理模式。四是優化企業經營環境。2018年，國務院要求全面推行“雙隨機、一公開”制度；信用監管制度也得到進一步完善。五是積極優化市場主體政務服務環境。全國各地積極開展創新，浙江的“最多跑一次”改革，江蘇的“不見面審批”進一步優化，2020年深圳南海區將區級實體政務服務中心取消，全部下放至街道辦和鎮一級或者轉到線上。2021年3月起，北京等多地設立“辦不成事”窗口，服務措施進一步升級，針對辦事過程中可能遇到的“疑難雜癥”開辟專門渠道，更加貼心地解決企業辦事痛點、堵點。2019年底，全國統一的國家政務服務平臺上線，將分散的各政務服務平臺連接起來，為信息進一步共享打下堅實基礎。

3.自貿區、高新區等特殊地區優化營商環境措施加碼

(1)高新區營商環境改革

2018年以來，全國多個國家級高新區開啟了新一輪的優化營商環境改革，這些地方營商環境優化高地采取了多項措施：一是下放市級重要權力到高新區。在調研中我們發現，武漢東湖高新區、鄭州高新區主要通過賦權激發開發區活力。如鄭州市賦予鄭州高新區土地審批權在內的多項市級經濟管理權限和社會管理權限，賦予高新區更多自主權。二是采取多種措施解決中小企業融資難、融資貴等問題。相對于發達國家豐富的融資形式和融資擔保模式，我們國家中小企業的融資難、融資貴等問題一直是營商環境的堵點，為此，有地方高新區通過成立融資擔保平臺、建立企業和銀行交流溝通機制以及增加路演等方式為中小企業融資創造條件。

(2)自貿區營商環境改革

2018年以來，自貿區改革也持續發力，繼續引領中國的改革開放。一是采取多種措施提高通關速度和效益。繼續優化國際貿易“單一窗口”管理制度，如河南省自貿區某些研發用的進口生物制品推行“秒通關”模式，繼續降低企業通關的費用，節約企業成本。二是改善投資環境。2019年7月，自貿區全面實現證照分離；國家每一年都會公布的《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》進一步縮減投資負面清單，每年都會修訂的《外商投資產業指導目錄》也進一步縮小了對外商投資的限制。三是加強自貿區相關法治建設。2019年，全國人大通過《中華人民共和國外商投資法》，為外商投資中國保駕護航；除此之外，自貿區也在努力創建良好的法治環境，如上海、天津、四川等自貿區成立專門的知識產權法庭，為知識創新保駕護航。

四、優化營商環境存在的突出問題

針對優化營商環境中存在的主要問題和對策，目前研究該問題的核心期刊文獻主要分兩類：一種是從營商環境的某個問題點深入展開討論。如有的文獻是從法治化角度討論相關問題，比較典型的有研究自由貿易港的法制化問題[15]，多元合作治理的法治化營商環境建設問題[16]，市縣營商環境的法制化評價指標體系問題[17]，以及整體來講優化營商環境法治化中存在的問題和優化路徑[18]；有的是從稅收營商環境的優化角度進行單獨考慮；有的是從數字化轉型角度考慮[19]；有的是從營商環境指標體系角度來考慮營商環境的評估及其指標體系的構建[20]；有的是從制度角度來考慮[21]；有的是從優化營商環境的政策中存在的問題角度來考慮[22]，認為目前優化營商環境中的主要問題是政策的不確定性：政策執行標準不明確、政策變化太快、失效政策沒有及時廢止。另一種是從整體來考慮優化營商環境中做得不到位的地方。如有從政策環境、要素環境、政務環境、法治環境、貿易環境、投資環境等6個大的方面來分析[23]。筆者認為不管是從優化營商環境的某個問題點深入展開討論還是從整體視角全面討論都可行，本文試圖從兩個角度剖析“放管服”改革中存在的問題：一是從“簡政放權”“加強監管”“優化服務”角度看問題，畢竟之前優化營商環境的努力是在該框架下進行的；二是從對標國際的角度看差距，畢竟我們對標的標準是營商環境指數高的國家。

(一)從“簡政放權”“加強監管”“優化服務”角度看營商環境存在的突出問題

1.簡政放權方面

一是權責清單制度梳理有待進一步完善。清單制度是我們正確處理政府與市場關系的重要抓手，隨著權力的下放，各地的權責清單梳理基本已經完成。但目前中央人民政府門戶網站顯示同級別政府的權責清單數目差別大，少的如安徽1 705項，多的如青海7 488項，參差不齊，這說明清單管理制度并不完善，梳理的標準差別較大。二是放權的協同性和銜接問題有待進一步解決。在簡政放權中，存在“放責不放權”(上級部門只把責任下放了，權力還攥在手里)、“放虛不放實”(有選擇性地將實權握在手里不放，將一些比較虛的權力下放)、“放小不放大”(大權在握，小權下放)，這些都會使得簡政放權的效果大打折扣，要采取有效辦法去杜絕這些現象。此外，放權的協同性問題也比較突出，如不少地方反映過去為了辦理許可在市級各部門之間奔波，改革后因有的權力下放到區縣有的未下放，變成了在市、區縣兩級的不同部門之間奔波，由于放權的不協同導致辦事效率比改革前更低。三是紅頂中介壟斷情況尚未得到根本扭轉。目前亂收費等問題得到一定程度解決，但紅頂中介問題還比較突出，他們壟斷經營，破壞公平競爭，如國務院在第六次大督查發現重慶市渝北區建設項目竣工驗收環節增設前置條件，強制企業接受政府指定的唯一第三方機構進行評估并繳納費用，遼寧省鞍山市房地產交易中心指定鞍山市大程房地產評估有限公司壟斷房產交易網簽業務，變相增加了企業審批環節并壟斷了評估市場(3)《關于國務院第六次大督查發現部分地方和單位落實深化“放管服”改革優化營商環境政策要求不到位典型問題的通報》：http://www.gov.cn/hudong/ducha/2019-11/12/content_5450989.htm。。這些典型案例都說明，紅頂中介泛濫的問題未得到根本扭轉，紅頂中介壟斷和限制競爭現象依舊嚴重。四是商事制度改革不夠徹底。目前市場準入限制過多、“準入不準營”等問題還未得到根本解決，“證照分離”改革啟動后，證本可繼續精簡，或取消、或備案、或告知承諾，但現實推進依舊緩慢。

2.加強監管方面

一是基層監管效益有待提高。基層是監管的一線和重點地區，基層監管效率高，可以有效維護市場秩序、維護公平競爭，也可以改善行政審批制度改革后存在的監管真空問題，降低改革風險。但目前基層監管主流方式整體來說較為陳舊，通過應用信用監管、互聯網+監管、標準化監管、智能化監管等方法來提高監管效益的措施還不夠。二是監管制度有待進一步完善。監管制度中，根據營商環境法制化的要求，目前監管法律中維護營商環境、維護公平競爭市場秩序的《反壟斷法》等法律過于陳舊，有待進一步修改；監管所依據的法律法規較少，應多一些制定政策時要遵循的如公平競爭審查制度的制度。三是監管大數據有待進一步挖掘、應用。目前，我國已建立了統一的信用信息共享平臺——“信用中國”，所有企業和個人都有統一的社會信用代碼，企業信用信息公示系統已經建立。目前信用搜集系統已初步建立，但依舊面臨信息不夠充分，挖掘、應用程度低等問題。如各地信用約束制度不統一，對存在哪些失信行為的經營者進行“限制或禁入”規定得不明確，失信懲戒標準不統一，信用約束監管機制難以收到預期效果。四是社會監管力量尚未被充分調動起來。目前媒體等監管力量作用發揮得相對較好，但行業協會、NGO、群眾、第三方等社會監督力量發揮不足，未能充分調動起其積極性；如西安電纜事件、長春長生事件中，“吹哨人”即內部舉報人都發揮了至關重要的作用，但目前中國未建立完善的“吹哨人”制度，無論從對吹哨人的保護還是獎勵制度，都不夠完善。

3.優化服務方面

優化服務方面還存在不少問題：一是行政審批資料正式提交之前的耗時也較多，這是之前尚未關注到的一些問題。二是審批要件依然很多，耗時長。特別是有關食品藥品的強制認證、投資項目用地審批等方面耗時依然較多。三是信息孤島問題仍然是個大問題。由于各地企業開辦標準不一又不互認，企業異地開辦程序繁瑣，耽誤了正常的運營。如在調研中我們發現，受北京疏解非首都功能政策的吸引，一些高新技術企業從北京搬到河北燕郊，但由于高新技術企業認證信息不共享，需重新認證耗時耗力；此外，員工社保因信息不互通導致辦理速度緩慢，這些都提高了企業異地辦公司和人員流動的制度成本。

(二)對標世界看我國營商環境存在的突出問題

1.排名不高

部分指標在世界營商環境報告中排名不高。從世界銀行公布的《世界營商環境報告2020》看，我國營商環境需要進一步解決納稅、獲得信貸、企業破產和跨境貿易等方面的問題。在世界銀行《營商環境報告2020》中(如表1)，有兩個指標依然明顯靠后，下一步需要重點解決：即納稅一級指標和獲得信貸指標，全球排名分別為105位和80位，影響了我國營商環境排名的進一步提高。除此之外，我們的市場主體能生不能死的問題比較突出，解決破產指標得分僅為62.1分，僅次于獲得信貸指標的60分，排名也不高即51名，低于整體排名31名；跨境貿易指標全球排名56名，也低于整體排名31名，下一步需要進一步解決有關跨境貿易中的一些突出問題，提高該項排名。

表1 2019 年中國營商環境一級指標全球排名與分數

2.評價不完善

我國優化營商環境的評價指標體系有待完善，評價主體有待拓寬。一是評價指標體系有待完善。目前國際上優化營商環境的指標體系主要來自世界銀行，

共有個10項一級指標體系，42個二級指標，中國的營商環境指標主要有國家發改委、中央廣播電視總臺、中國社會科學院信息化研究中心、萬博經濟研究院、粵港澳大灣區研究院等；其指標體系的設立標準也有不同側重，有的是基于經濟的高質量發展[24]，有的是基于利益相關方獲得感設計的指標[25]，有的是基于區域營商環境；地方有比較典型的營商環境指標體系如沈陽，5項一級指標，包括社會環境、創新環境、生態環境、企業環境、法治。目前，我們已經有了國務院發布的《優化營商環境條例》，但急需建立一個由國務院統一發布的更加權威更加全面的營商環境指標指導方案，對市場化國際化法治化這些原則也要有具體的評判標準，使各地對提升營商環境有一個更科學的標準。二是評估可信性獨立性不高。一般來講，有關營商環境評價的主體一般是獨立的第三方，主要包括一些智庫機構和研究結構，但目前來看政府在營商環境評估方面存在“既是裁判員、又是運動員”的尷尬局面，也存在一些第三方評估結果為政府背書的情況，評估的可信性獨立性不高。三是評估結果運用效率不高。近兩年各地營商環境的評估越來越多，但評估完之后呢？比較權威的一些機構如中央廣播電視總臺2020年發布的《中國城市營商環境報告(2019)》、2020年10月國家發改委發布的營商環境評價領域首部國家報告《中國營商環境報告2020》，這些評估結果會成為市場主體投資的一個重要參考，對排名靠前的城市會有一個比較好的正面宣傳作用，但評估結果對官員的績效影響有限，評估建議沒有強制性，以評促改的效果未得到充分發揮。

3.特殊區域優化營商環境存在特有問題

一般來講，自貿區、各地經濟技術開發區、高新區、產業園區等都是各地優化營商環境的重點區域，這里產業集聚，加上政策優惠，一般都是各地營商環境的“高地”，也是優化營商環境的前沿陣地。目前，一般地區營商環境面臨的問題在這些地區也或多或少存在，但這些地區同時面臨著一些特有的問題。

自貿區：一是外商投資負面清單不夠精簡、透明，差別性不強。《外商投資負面清單》已經更新到2020版，目前除清單精簡程度不夠高外，還存在清單“制定前通知、制定中參與、制定后評估”這3個階段透明度不夠高的問題；此外，全國不同的自貿區承擔的重點任務不同，需要始終圍繞各地自貿區定位創新負面清單，但目前各地清單創新性不是很強，未突出地區差異。二是貿易便利度不夠高。在個別領域如跨境電商，通關速度已經很快，但制藥等行業流程復雜、審批的時間較長，容易讓相關企業錯失市場先機。目前檢驗檢疫部門和海關部門已經合并，阻礙快速通關的體制性障礙已得到解決，但相關部門需要在流程、技術、管理等方面繼續下功夫，提高貿易便利度。

經濟技術開發區、高新區、新區等：一是自主權不夠高。相比于一般行政區，這些特殊區域經濟自主權是高的，但對比其設立初衷——促進產業發展或促進高新技術進步或形成新的經濟增長區來講，其自主權又是不夠高的。由于管委會和上級垂管部門雙重管理的問題，高新區在制定政策和執法時會面臨掣肘，制度成本高；此外，在調研中我們發現，經濟和社會發展自主權不夠高，人事任免權受限等問題依然普遍存在。二是市場主體獲得感不高。在與鄭州高新區企業進行座談中我們發現，企業普遍反映政策優惠力度不夠大，獲得感并不夠高。

4.法治化水平有待進一步提高

制定修改完善法律、嚴格執行法律是一個地區優化營商環境的重要路徑。習近平強調法治是最好的營商環境，法治是良好營商環境的基石。目前，我國營商環境法治化還面臨以下幾個顯著問題：一是相關法律細則有待完善補充。2019年10月，國務院發布《優化營商環境條例》，優化營商環境有了法律依據，但法律只是涉及到整體目標和原則方法，涉及到各部門各要素的細則需要進一步細化。二是相關法律有待進行系統整合。已出臺的和其他與營商環境相關的法律法規紛繁復雜，但這些法律太散，缺少以優化營商環境為引領進行系統整合，法律之間也缺少銜接。三是投資規則與國際對接乏力。上海自由貿易區在知識產權、競爭中立、金融業開放、 資本流動等領域仍有不足[26]，就以競爭中立為例，按全球標準就要做到對所有企業一視同仁，但在中國要做到這一點還有較大距離。

5.標準化問題有待進一步解決

通過制定統一完善的標準或準則來減少制度成本，是國際上解決治理問題的重要經驗和手段之一。雖然我們已經有了全國統一的《市場準入負面清單》，且每年都在更新，但我們運用標準來提高營商環境、降低制度成本的措施還不夠。如在梳理權責清單過程中，各地區梳理標準不一，行政事項名稱不一，同一部門不同地區權責歸屬不一；在下放權力過程中，各地下放標準不一；在監管過程中，各部門也存在標準不一，跨地區監管標準不一等問題。

五、“十四五”時期進一步優化營商環境的路徑

2021年是中國“十四五”規劃的開局之年，也是中國新冠疫情得到有效抑制、生產生活得到全面恢復的一年，我們要繼續以優化營商環境為引領，進一步激發市場活力，解放生產力。

(一)從“簡政放權”“加強監管”“優化服務”角度來看我國優化營商環境的路徑

1.簡政放權方面

首先，權責清單、負面清單要進一步優化：梳理權責清單要有全國統一的標準或原則，權責事項的名稱也要統一，有權必有責，在精簡下放權力的同時，要保留或增加該層級適合或必須行使的權力，履行相應責任；其次，紅頂中介要進一步清理，與此同時要大力發展市場化的中介機構，滿足企業需求；再次，要增加放權的協同性，同一地區業務聯系密切的部門之間下放權力前要提前協商，保持放權的協同性；不同地區要在上級政府的領導下盡量保持放權的一致性。

2.加強監管方面

首先，要重點提高基層政府監管的效益，減少對守法市場主體的過分干涉，避免重復監管、頻繁監管以及非必要少打擾；同時基層政府要善于運用信用監管、大數據和互聯網+監管等提高監管的精準性和效益。其次，要完善監管相關法律法規和相關標準。國家要進一步修改完善反壟斷法，市場監管部門、環保部門、文化部門等部門進一步制定、完善或細化相關法律法規，提高監管標準化水平。再次，要進一步挖掘應用互聯網大數據。政府要加大與互聯網企業的合作，進一步挖掘分析“信用中國”、企業信用信息公示系統的數據，提前預測監管潛在問題，及時發現問題企業和需彌補的監管漏洞等。最后，鼓勵社會監管力量參與監管。進一步鼓勵、支持行業協會發展，鼓勵行業標準的設立；進一步松綁社會組織的設立標準；增加社會力量同政府的溝通渠道，加快將社會監管納入議程設置中。

3.優化服務方面

首先，下一階段也要開始關注市場主體正式提交材料之前的問題，努力減少審批要件的準備時間；其次，要進一步優化食品藥品、投資項目審批等這些關鍵事項的老大難問題，通過精簡要件、并聯審批或集中審批來減少審批時間。再次，要下大力氣解決信息孤島的問題。目前全國統一的“國家政務服務平臺”已經建立，經過多年努力我們終于做到全國一張網，但這張網的內部還存在“島”與“島”之間“道路過窄”或存在“斷頭路”“道路不通”等問題。下一步要做的就是將這些路用標準統一起來，讓路變寬、路變通，讓全國這張網上存在于各個島的信息真正地流動起來，也助力市場上各個要素在全國自由地流動起來，充分發揮市場的自調節作用。

(二)對標國際看我國優化營商環境的路徑

1.進一步解決世界銀行營商環境指標相關方面的問題

從《世界營商環境報告2020》看，我國營商環境需要進一步解決納稅、獲得信貸、企業破產和跨境貿易等方面的問題。我們需要進一步減輕企業負擔，提高減稅力度，提高納稅便利度；發展多種信貸形式，加大技術入股、智力入股，提高股票等在企業融資方式中的比例，為企業融資提供合適的擔保和平臺；簡化企業破產流程和審批時間；在跨境貿易方面，要加快落實運用互聯網+、風險監測、信用監管、智能通關等多種方式和手段提高通關效率，降低通關時間。

2.進一步優化國內營商環境的評價體系

一是進一步完善指標體系。目前，官方的營商環境評價指標主要是國家發改委的指標體系，指標體系要根據每年優化營商環境的重點任務進行調整，突出重點；指標體系也要借鑒國內外指標體系，合理又有側重。二是進一步拓寬評估主體，提高其獨立性。鼓勵智庫機構作為第三方參與營商環境評估，提高第三方評估的獨立性和權威性。三是進一步加大評估結果的運用。將評估結果運用到政府績效評價中來，提高“以評促改”的效果。

3.加大對營商環境優化“高地”——特殊區域的政策傾斜力度

一是改革的幅度可大一點、再大一點，賦予這些地區更高的自主權。目前整體來看，自貿區在全國政策傾斜中優惠力度最大，但自貿區在享受創新自主權方面還受到法律法規、既有體制如上級國家部委和地方政府設置、干部人事制度、編制等多方面有形和無形的限制，對此我們可以在相關法律法規上加入補充條款，對這些特殊區域進一步松綁，賦予其自主權和合法性。二是“三個清單”可進一步優化。三個清單即權力清單、責任清單、市場準入負面清單(內外資都包括)。諸如自貿區外商投資的負面清單要進一步壓縮，權責清單要突出其特殊性，如涉及土地用途、未來規劃的權力清單可以在保證安全的情況下進一步下放。

4.完善相關法律，提高法治化水平

目前，針對優化營商環境，我們已經有了不少法律法規，下一步要做的就是圍繞營商環境梳理相關的法律法規，查缺補漏，盡快健全相關法律法規，出臺細則，并做好法律法規之間的銜接工作，且要進一步提高相關法律的國際化水平。

5.制定統一標準，提高行政效率

盡快調研和制定優化權責清單梳理統一標準，權力下放統一標準，制定統一的行政事項名稱。先統一同一個地區各部門的行業監管標準，將部門間不一致、互相打架的標準進行清理和規范；在一些缺少行業標準的領域逐步制定完善相關標準；在一些領域，地區之間可能因發展程度不同，監管標準會有所不同，很難一步到位，可優先在京津冀、長三角、粵港澳大灣區等推進一體化發展的地區內部統一標準，促進內部要素的自由流通，促進信息的共享和一體化的監管和服務，等條件成熟時再出臺大范圍的統一標準。