黑龍江森林工業企業管理體制存在的問題及改革建議*

趙眉芳，葉夢圓，劉思揚，徐文煦

（黑龍江省林業科學院，黑龍江 哈爾濱 150081）

1 研究背景

林業是我國國民經濟的重要組成部分之一，其為新中國的建立、國民經濟的恢復，以及我國的現代化建設提供了不可或缺的森林資源[1-3]。為了踐行“綠水青山就是金山銀山”以及“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”理念，我國森林工業（森工） 企業開始對原有的管理體制進行改革，在追求經濟效益的同時，注重生態效益和社會效益。

黑龍江森工企業一直在計劃經濟體制下運行，長期受傳統管理體制的影響，轉機建制的速度較慢，無法與市場經濟相適應，導致其對社會的貢獻率逐年遞減，競爭能力和盈利能力越來越弱，林區的人民生活也受到了影響，經濟發展徘徊不前。為了適應我國對林業發展的新要求以及滿足我國林業發展的新定位，黑龍江森工企業在國家頂層設計的指導下，不斷嘗試管理體制的變革，在企業層面不斷探索改革方向及道路。作為我國振興東北老工業基地的重要支柱產業之一，黑龍江森工企業不斷在各個方面探索改革方法，在獲得很多經驗的同時，也有很多問題值得探討和研究。

本文分析并總結了國內外森工企業管理體制及改革經驗，梳理了黑龍江森工企業經營的發展歷程并分析了森林資源管理現狀[4-5]，應用經濟學和管理學原理研究黑龍江森工企業管理體制存在的問題，并針對問題提出了改革建議。

2 國內外森工企業管理體制研究

2.1 國外森工企業管理體制

森工企業的發展與國民經濟密切相連，不但涉及林產品的產出，而且關系到一個國家的生態環境，因此世界各國對森工企業的發展都較為重視。

俄羅斯是世界上森林資源最豐富的國家，其森工企業的發展水平相對較高且規模較大。目前俄羅斯森工企業主要采用中央主導、地方經營的管理方式，其管理主體包括3 個等級，即中央級單位為俄羅斯中央林務局，管理職責主要包括制定森林經營和資源管理法令和條例，制定全國林業發展規劃，組織全俄森林經營（包括采伐跡地更新和造林），組織林業研究和國際合作等；地方級為俄羅斯各州、邊區或自治共和國林業管理機構，其管理職責包括制定地區森林經營的法規，制定資金使用計劃并向下安排資金，組織林業各項培訓活動；基層管理單位為林管區。

美國森林資源豐富，森林面積約3 億hm2，是世界排名第四的森林資源持有國。美國森工企業的發展具有先進性，其森林資源權屬清晰，即私有林經營者可完全獨立自主經營，只需要遵守聯邦法律即可；公有林采用地方經營的方式，由地方聯邦政府負責經營。其中，公有林分為聯邦林務局管轄的國有林、聯邦部門和州政府管轄的國有林兩種形式。前者下設行政管理司、國會關系與企劃司、國有林管理司、研究與發展司、州有林及私有林管理司、國際關系司等6 個司；后者則按照林區位置進行地區劃分，由地區聯邦政府直管經營。

加拿大由于森林覆蓋較廣，且森林類型差異性較大，因此采用分類經營管理的方式。其森林資源大多以公有制為主，分為聯邦政府所有的國有林和省級政府所有的地方林。國有林由自然資源部林務局和6 個森林研究中心管理，其中林務局直接管轄國有林，從事全國林業發展的宏觀指導、政策調研、科學研究、資源調查和協調服務等；地方林由聯邦政府下屬各省的林業主管部門或自然資源部林務局管理，負責本省、區森林法規和采伐計劃的制定，處理所轄林區各項工作等。

芬蘭采用“農業部+林業中心”的管理體制，當地政府并不直接參與管理，只負責為林業主提供服務，具體管理完全依靠法律實現。林業主與基層管理者共同工作，基層管理機構幫助林業主解決生產問題，管理者與被管理者的關系被柔化為“共生關系”，林業主和管理機構不僅沒有矛盾，而且還具有極為緊密的合作關系。

另外，瑞典采用了垂直管理的方式，將林區按照所在地區逐級劃分為大林區和小林區。最高管理機構為國家林業委員會，其下設大區林委會，大區林委會下設小區林委會；德國也采用了垂直管理的方式，管理權限由農業部下放到聯邦的林業局，再逐級下放至州級林業局、森林管理局、森林管理科、森林管理小組；日本則采用了國有林出租的管理方式，由林業部對森工企業進行基層管理，但林業部不承擔具體生產，而是通過外包的方式實現經營和管理的分離。

綜上所述，按照中央和地方在國家林業管理事務中所起作用的大小，國外國有林管理模式主要有3 種：垂直管理模式、分級管理模式和聯合管理模式。垂直管模式，即由國家設立專門的林業主管部門，負責管理全國的林業事務，美國、日本、俄羅斯、德國等都采用了此模式。這種模式的特點是政府林業行政管理機構直接管理國有林企業并自成體系，對人、財、物、產、供、銷實行一元化領導。分級管理模式，即中央和地方分別管理所屬的林業事務，如加拿大。特點是國家設立林務局，直接管轄國有林，從事全國林業發展的宏觀指導。地方林由聯邦政府下屬各省的林業主管部門或自然資源部林務局管理。聯合管理模式，即中央和地方共同管理全國的林業事務，如芬蘭。

2.2 國內森工企業管理體制

國內森工企業的管理體制共經歷了兩個階段。

一是計劃經濟階段。在該階段中，森工企業作為國有產業由當時的林業部直接管理，各地森工企業依據國家經濟建設計劃分配生產任務，其生產總量、生產品類、生產投入等均由林業部進行核算分配，地方林業局只負責按照林業部和國家的統籌計劃開展經營工作即可，地方林業局不承擔任何經濟損失，同時也不享受任何經營收益，所有森工企業所得均上繳國家統一支配。

二是市場經濟階段。在該階段中，我國采用了“大包干”的管理體制，由當時的國家林業局進行森工企業基本制度的管理和擬定，同時按照林區特點，在地方林業局的配合下制定生產基數，以“利潤包干”的形式由企業承擔經營，地方林業局僅負責監督管理，企業承擔森工企業的經營工作，并在上繳生產基數后，自行支配利潤所得。改革開放后，我國對森工企業的支持也從過去的中央集中撥款改為了企業貸款的方式。企業與金融機構共擔風險，降低了地方林業局的經營管理風險，但是該種方式無疑增加了森工企業的經營成本，提高了競爭風險和入行門檻。

3 黑龍江森工企業發展歷程和森林資源管理現狀

3.1 黑龍江森工企業發展歷程

黑龍江森工企業的發展主要經歷了兩個階段，第一階段為新中國成立以后到20 世紀90 年代中后期。黑龍江森林經營主要以林木資源為主，涉及部分林副產品的生產開發，但林副產品的種類較為單一，且產品加工深度不足，整體產業產值占比不足10%。第二階段是20 世紀90 年代末期至今。隨著我國經濟的持續發展，國家對于森林資源的重視程度也明顯得到了提高，黑龍江森林經營開始逐漸從單一的林木產業向多元化產業發展，這一轉型升級主要表現在4 個方面：第一，林木砍伐明顯受限。紫杉、紅松、黃菠蘿等大量珍貴稀有的樹木品種被停止砍伐，同時省林業局對砍伐林木的年齡進行了明確的限制性規定，禁止砍伐幼林，林木月均砍伐數量得到了有效控制。第二，林副產品快速豐富。大量的林副產品在這一階段得到了長足的發展，黑龍江不僅充分利用了自然林區中的野生植物資源，同時也開始了集中種植。第三，林副產品的加工深度增強。從產品加工、作物精煉到產品包裝、運輸、宣傳、銷售，黑龍江森林經營已經逐漸形成了一條完整的產業鏈。第四，森林經營逐漸向第三產業發展，以旅游業為主的服務產業逐漸興起。在政策刺激下，一大批森林旅游項目投建并啟動使用，在確保森林資源不受損失的前提下，極大程度地增加服務附加值，提高了森林資源的利用率，同時也帶動了黑龍江三產經濟的發展。

3.2 黑龍江森林資源管理現狀

通過早期過度開發的經驗教訓可以發現，做好森林資源的管理是森工企業發展以及其他森林相關產業發展的保障。森林資源管理不僅需要在相關產業發展中徹底杜絕各類違規經營行為，而且需要建立單獨的管理機制和完整的森林資源恢復工程。自20 世紀90 年代我國提出可持續發展戰略以來，黑龍江森林資源管理就逐步進入了規范化、系統化、多元化的階段。在這一階段中，林木采伐被作為森林資源管理的重點。除此之外，資源管理融入了大量的先進性思想，“循環經濟”等一系列的資源管理理念引導著黑龍江森林資源管理快速發展。

3.3 黑龍江森工企業森林資源管理存在的問題

系統發展意識不足。一直以來，森林資源管理一直圍繞計劃經營模式開展，地方資源管理部門對森林資源的系統化管理意識不足，存在明顯的片面化問題。資源管理局限于產品水平，而未能上升到產業鏈層次，最終導致“顧此失彼”的現象發生。

經營水平較為落后。由于我國森林資源管理改革的時間較短，加之一些林區的基層單位資金有限，同時森林資源管理人才嚴重短缺，導致森工企業經營水平相對落后。多數資源管理局限于“小規模、小范圍、小價值”的困境，經營行為難以形成聯動，經營水平較為落后。

資源的協調性較差。資源的協調性較差是指管理機構對全省資源的全局觀把握較差。由于黑龍江森林資源管理按照省、市、地區的下放順序進行管理，因此地區資源管理的視野往往局限于本地區。而省級單位的管理只是以資源管理制度的落實與完善為主，不對具體的森林資源經營進行干預，因此出現了地區管理的盲區。各地資源管理機制存在差異性，不能較好地實現協調發展，導致資源管理出現了地區化、地域化、個例化等問題。

4 黑龍江森工企業管理體制改革建議

4.1 提高管理水平

研究發現，黑龍江森工企業管理過程中存在管理效率較低、管理成效較弱、冗余工作量較多等問題。可通過相應的管理體制設計幫助黑龍江森工企業提高管理水平，在不減少管理內容的情況下，節約管理成本，利用高效的管理方式，充分發揮黑龍江的地理優勢，挖掘其森工企業的核心競爭力，促進產業的發展，進而使得管理效能與生產效能實現無縫對接。

4.2 構建“以人為本”的人才使用模式

結合當前的森工企業管理體系對管理內容進行深度優化，在現有資源的基礎上實現人才使用價值的最大化，達到“人盡其才，物盡其用”的目的。構建“以人為本”的管理體制，發揮人才在黑龍江森工企業發展中的價值。一方面，給予黑龍江森工企業人才良好的發展空間，實現個人成長與產業升級的協同發展；另一方面，為我國培養更多優質的森工人才，發揮人才的能動性，為我國實施科教興國戰略提供堅實的基礎。

4.3 規范市場化行為

利用管理制度的優化，加強黑龍江森工企業對規范經營的重視程度，形成更加完善的、與企業利益息息相關的管理機制。進一步提升黑龍江森工企業的規范性，確保企業有章可循、有理可依。一是確保森工企業在發展中能夠嚴格遵守環境保護法律法規，減少資源浪費，減少環境污染；二是確保森工企業能夠嚴格按照發展方向，以實施科技興業戰略為核心，實現政企聯動，推動森工企業的發展；三是規范森工企業的經營行為，確保其能夠嚴格按照我國相關法律法規開展經營活動，并承擔社會責任，為我國森工企業的發展提供良好的保障。

4.4 完善人才保障機制

要實現黑龍江森工企業管理體制改革，一方面要增加管理人才的數量，大量引進和培養管理人才，以滿足“垂直化管理結構”的人員要求；另一方面要提升管理人員的職業素養和專業技能，確保管理人員能夠與森工企業進行有效溝通。可以通過社會招錄的形式，吸引優秀的管理人才，使之服務于企業的創新創業過程。在人才引進過程中，應當根據改革的具體內容和步驟，以循序漸進的方式逐步擴大人才招錄的規模，保持人員數量與管理規模的相對平衡。

4.5 加強從業人員思想教育

做好森工產業從業人員的思想工作，特別是職業操守教育。加強職業操守教育是為促使森工產業從業人員嚴格遵守行業準則，嚴于律己，并能夠更好地適應改革。在推行黑龍江森工企業管理體制改革的過程中，舊管理體制的變更和新管理內容的融入必然會造成森工產業從業人員工作方式的改變，有可能使其形成一定的抵觸心理，甚至不愿意接受新的管理制度，從而造成管理改革形式化。因此，為有效地推進黑龍江森工企業管理制度的改革，應當加強森工產業從業人員的思想教育，使其做好充足的心理準備，在管理改革開始實施后，能夠大力支持改革，進而為管理改革保駕護航。

4.6 加強企業宣傳

管理體制的改革直接影響企業的經營方向和管理制度實施效果，關系到林區人民的福祉。黑龍江森工企業管理體制改革將是一個漫長的過程，加大文化宣傳力度能夠為管理改革帶來更多的支持力量。一方面，對改革內容進行積極正面的宣傳，能夠幫助基層工作人員更好地理解改革的意圖，學習新的管理制度；另一方面，對改革價值進行宣傳，能夠讓基層員工了解黑龍江森工企業管理體制改革的重要性，進而以正確的態度對待改革工作。