行政村規模調整現狀研究
——以麗水地區為例

麗水學院 葉舒雅，袁嘉穎

“行政村”作為我國基層群眾性自治單位，通過建立村委會組織、黨支部委員會實現村民自治，因而需要大量干部人才發揮管理和領導的作用。但隨著物質水平的提高以及城鄉發展不均衡性的問題，自20世紀80年代中后期，在山東、江蘇、安徽等農村地區開始“行政村合并”工作。而作為浙江省陸地面積最大的地級市，麗水市有著優渥的生態優勢，而這一特點在行政村初步合并后也暴露出了一系列問題。

當前國內外的研究多為描述性經驗總結分析。以城鄉結合發展理論研究為例，由自然村發展為行政村再到行政村合并的過程伴隨著城鄉發展差異大、農村“城市病”等問題，從階段性角度出發則更能推動農村的科學發展。這些研究雖然在一定程度上對行政管理村起到指導作用，但以實證研究為方法，從特定案例中探討行政村合并利弊的研究較少，這些經驗是否適用于我國行政村合并后的完善工作還有待商榷。因此，本文將以前人的研究為基礎，深入分析麗水市行政村合并工作的現狀及問題，并提出相關的發展策略。

一、行政村合并

區別于地理概念的自然村落，本文的研究對象是具有行政區劃管理的基層群眾性自治單位。從兩者關系上，自然村隸屬于行政村。二者區別的根本在于行政管理職權的有無，行政村建立的村民委員會和黨支部委員會，是國家按照法律規定而設立的農村基層管理單位，而自然村則通常只是建立村民小組，并無行政職權。

我國農村面大量廣，呈現出村“散而多、小而亂”的特點。據了解，我國行政村數量于1990年多達100余萬個，之后逐漸減少，2013年已減至691510個?？梢哉f，行政村合并是順應社會發展的一個必然趨勢。所謂“行政村合并”就是將兩個及以上的行政村通過合并組合成一個新的行政村。這并不是簡單的地理空間劃分，而是為促進新農村建設而開展的農村管理體制的變遷。通過合并，使原有各村的資金、資產、資源等得以重新組合配置，發揮更大效益。

（一）行政村合并類型

從地理空間角度，行政村合并可劃分為固定式合并和遷移式合并兩大類。

固定式合并保持各行政村基本格局不變，常適用于地理位置相鄰且各村發展水平相對一致的行政村，為提高資源利用率促進發展而合并。如景寧縣大漈鄉將西一、西二、垟心、小佐等村合并為大漈村，為加快云中大漈景區村建設提供了便利。

遷移式合并是在固定式合并基礎上，將部分生產生活條件惡劣、常居人口較少的行政村村民遷至實力較為雄厚的行政村，即強村帶弱村。又可細分為擴張式合并和扶貧式合并。前者往往是由一個經濟發展水平較高的中心村向外擴張，合并周邊的薄弱小村，合并后以原中心村名義存在。如麗水市龍泉市的張村、白塔村、大坵田村合并后成了新的張村。而扶貧式合并多是城中村帶動城郊村，為幫助地理位置較差、基礎建設落后的邊遠山村實現脫貧，組織其村民遷移至經濟強村生產生活。如景寧縣安溪畬族鄉的嚴山村與下武村均為少數民族村，嚴山村較為偏遠落后，通過組織“畬村黨建聯盟”等形式，該鄉積極引導嚴山村村民“下山”，實現強村帶弱村。

（二）麗水市行政村合并現狀

行政村規模調整優化不僅是省市縣部署的一項政治任務，更是加快鄉村振興、夯實基層基礎的迫切需要。當前麗水市行政村規模調整工作已圓滿完成，調整后全市行政村總數約減少了三分之一。（圖1為麗水市部分縣市的行政村規模調整情況）

圖1 麗水市部分縣市行政村規模調整情況

二、行政村合并動因分析

浙江省委于2003年提出加大行政村合并力度，采用“自上而下”的集中推進方式，開展“千村示范、萬村整治”工程。許多具有“小、散、亂”特點的落后農村不斷出現人口外流、空心化、老齡化等問題，導致當地行政管理的人才減少，黨員隊伍老化等問題出現，更由于民族村與非民族村之間存在特殊融合，村民對村民自治組織的要求也日益增高。

因此，重新構筑布局合理、人口集聚、生態良好的村莊新格局，一方面能夠減少行政村數量，打破地域狹小界限，有效整合土地等各方資源，科學優化生產要素配置，集中利用政策資源，形成良性的經濟集聚循環，助力特色產業創新發展，推進城鄉發展一體化；另一方面在擴大行政管理規模的同時精簡行政人員，緩減財政負擔，提高投入績效，促進村委會選舉正規化，滿足鄉村居民的期望，完善基層群眾自治制度，打造服務型政府。

三、行政村合并的優劣

（一）行政村合并的優越性

1.促進農村經濟發展

行政村合并對優化整合農村資源具有重要作用。土地合并盤活了村莊周邊因所屬權爭執不下而廢棄的土地，提高了土地利用效率；基礎設施的合并，在集約利用資源、合理布局有限空間的同時也便于更多公共服務向基層延伸。信息、技術、人才的合并使資源實現互補，最大限度地發揮作用。本著“促發展、促民生、促振興”的目標，行政村合并對發揚傳統產業，扶持新興產業同樣起著非常重要的作用。如麗水景寧的潘坑村和嶺根源村早前都屬于金鐘鄉一帶，但隨著人口遷徙導致村落“空心化”，原本在當地種植的經濟作物“金鐘雪梨”也逐漸淡出市場，兩村合并工作的落實使“金鐘雪梨”的品牌再次嶄露頭角。

2.完善村級管理機制，建設扎實服務型村級班子

行政村合并有利于縮減村干部數量，降低行政運行成本，促進基層組織建設。合并有利于解決村干部選人用人時“從矮子里挑高個”的難題，多個行政村完成村“兩委”的換屆選舉工作，成員大多高票、全票通過，真正體現了村委組織與人民意愿的高度契合。行政村合并為扎實服務型村級班子的改革提供契機。合并后嚴格落實機構限額管理的要求，減少干部數量，擴大村務范圍，減少懶政怠政現象；村干群隊伍精簡化更便于“互聯網+政務服務”在鄉村的廣泛普及，統一規范的服務標準，足不出戶的網上辦理和便捷有效的村務公開，使村民獲得更優質的政治參與體驗。

（二）合并后存在的問題及其原因

1.村民缺乏認同感、歸屬感

行政村合并打破了長期以來形成的“熟人社會”。各村村民之間缺乏認同感則會有強烈的“本村人”和“外村人”之分。大多山區，村與村分布零散，合并難度大。對比山區地區，經濟條件較好的平原地區合并更容易取得成效，但村民對合并工作漠不關心或持反對態度都不利于合并工作的開展。因為村民日常的社交活動范圍對象皆有限，社交關系網呈現出“差序格局”的特點。尤其是規模較小、人數較少村莊的村民在思想上會產生被吞并的感覺，認為小村并入大村將失去話語權、村名、門牌號等。如何留住鄉情鄉愁讓村民產生歸屬感成為一大難題。

2.“三資”融合及利益分配問題

農村集體“三資”包括農村集體所有的資金、資產和資源?！叭Y”融合是行政村合并中出現的最棘手問題，很多行政村都存在合并后較長一段時期內“三資”無法融合的現象。合并村之間集體資產總額或人均資產額往往相差較大，一些集體資產基數大的村子的村民不同意與集體資產極少的村子融合資產，而強行合并極易引發群眾的不滿。雖然各地區村委都極力尋找尊重民意、因地制宜的方式，但大村不愿意分攤資產，小村不愿意割讓資源，利益沖突嚴重等現象嚴峻的直接現實問題。集體資產融合和利益分配困難，從而無法達到大村帶動小村，強村扶持弱村的效果。

3.新村干群關系疏離

干群關系是能使我國14億人民如石榴籽般緊緊抱在一起的關鍵，干群關系聚則強，散則弱。然而，行政村合并雖本著拓寬選人范圍，優化村級班子的目的，卻導致了不少新村群干關系疏離的現狀。內部競爭導致新老干部間無法順利完成交接工作。新領導班子存在共事經驗不足，難以形成“一盤棋”的格局。對外，由于管理范圍擴大、人數增多，短時間內無法充分了解新村村民的具體情況。脫離群眾則行政效率低，兩者間的磨合與適應增加了管理難度。新村干群溝通機制不夠健全，新干部缺乏主動溝通的積極性、自覺性等，都會降低群眾信任度，造成干群隔閡，村民各項服務難以得到保證，如此惡性循環也將導致干群關系進一步疏離。

4.鄉村規劃問題

目前，大多數合并村村集體經濟基礎薄弱，產業結構失衡，發展效益不高，行政村建設需長期依靠政府投入。合并后行政村各部分發展優勢不同，方向不統一，協調難度大，美麗鄉村建設長期受阻。對于合并后如何利用村集體經濟，加速產業結構升級，將鄉村發展與小城鎮建設結合等問題未進行具體規劃，“向哪兒發展”“怎么發展”成為阻礙合并后行政村發展的現實問題。

四、對策

行政村合并是為了更好地促進農村生產力的發展，改善和提高村民的生活水平。如今麗水市行政村合并已帶來良好效益，但如何有效地解決行政村合并帶來的問題仍是麗水市的一項重要議題。因此，針對現有問題提出以下幾點對策。

（一）增強行政村的服務功能

麗水市作為擁有全國唯一畬族自治縣的地級市，少數民族分布十分廣泛，故新行政村應尊重原各村各族的文化，結合村莊地域性，突出本村特點，建設少數民族特色文化村，充分發揮新行政村的作用。通過文藝表演、文化走廊等形式，促進各村村民文化情感交流。完善基礎公共場所，為村民提供茶余飯后消遣閑聊、生活社交的去處，村民間的社交圈會在互動中擴大，促而形成越來越大的社交圈，繼而增強村民之間的認同感和歸屬感。

（二）“三資”融合

行政村合并必須處理好“三資”融合問題，加強對村集體“三資”的管理。先進行各村級財務審查，理清賬目情況，及時進行“三資”清理登記工作，結束舊賬，其后再以新村為單位，停止使用原來各村的財務賬戶，實行財務統一收支管理。村集體經濟屬于村集體，故“三資”融合需要建立監督機制，嚴格按照村級集體資產融合與管理辦法規范有序處理農村“三資”。合并后新村要嚴格執行財務審批管理制度，凡是涉及資金使用等重大事項，都要經過村民代表大會表決通過，并落實財務管理聯審聯簽，實行財務全面公開。嚴禁借并村之機挪用公款，貪污、冒領、虛報等惡劣行為，一經發現必嚴肅處置，追究涉事人員相關責任。

（三）強化村干部工作能力

建立專業化村干部隊伍是保證村級各項工作開展的關鍵。行政村的合并使村民多元化，新老村干部都應了解村民的總體情況。同時新老干部之間也應互相了解，營造新班子團結氛圍。為增強新老村干部綜合能力素質，村級干部需進行定期培訓，強化業務能力、政治理論和素質培養。完善村干部工作待遇保障，適當提高村干部相關待遇，完善村干部養老保險、醫療保險等保障政策，以保證村干部工作的積極性。還可通過開展優秀村干部評選等活動，不斷增強村干部的榮譽感與責任感。增加新生村干部力量，通過公開推薦、民主投票等方式，優選群眾認可的綜合素質高、工作能力強的優秀才干，充實到村干部隊伍中。

（四）因地制宜，推進鄉村發展

麗水市被稱為“浙江綠谷”，境內山清水秀，秉承因地制宜謀發展的原則，互聯網+旅游發展可作為增強新村內生動力的途徑之一。首先推進產業轉型，促進“農旅”融合，推進農業可持續發展。其次保護歷史文化名村、少數民族特色村等傳統特色村莊，打造觀光旅游、休閑養老、特色食宿的旅游綜合體，利用互聯網加大宣傳力度，提升旅游品牌知名度，推動村集體經濟在傳承民族特色文化中快速穩步前進，實現當地村民在家就業。對于人口大量流失的空心化村莊，合并后可集中土地發展現代農業。青田縣是著名的僑鄉，若招引在外華僑企業家回村投資，既可將村閑置的田地、農房等加以改建利用，還可與行政村合作共建新產業，促進共同富裕。