呼倫貝爾市人才發展問題及對策研究

王桂云

(呼倫貝爾市委政策研究室 內蒙古 海拉爾 021008)

近年來，國務院實施新一輪東北振興戰略和“一帶一路”倡議，人力資本在經濟增長中發揮著越來越重要的作用。市場競爭的加劇直接導致人才“大戰”愈演愈烈，人才是最重要的戰略資源已成為不爭的事實。進入新世紀新階段，中央作出實施人才強國戰略的重大決策，確立了黨管人才原則。內蒙古自治區呼倫貝爾市地處邊疆地區，受地域位置、經濟發展水平等因素制約，在人才“引智工程”中普遍存在回流難、引進難等瓶頸問題，人才流失現象日趨嚴重，外流人才數量呈逐年遞增之勢，從而不同程度地影響了地區經濟發展。本調研組深入呼倫貝爾市了解人才發展工作，分析制約邊疆地區人才流失和人才引進瓶頸問題，以期為完善邊疆地區人才發展政策提供參考。

一、 呼倫貝爾市人才工作現狀

呼倫貝爾市位于內蒙古自治區東北部，1954年4月成立呼倫貝爾盟。2001年10月，國務院批準撤銷呼倫貝爾盟，設立地級呼倫貝爾市。作為全國唯一位于中俄蒙三國交界的地區，總面積25.3萬平方公里，[1]現轄14個旗市區、42個民族、224.29萬人。[2]其中，莫力達瓦達斡爾族自治旗、鄂溫克族自治旗和鄂倫春自治旗系全國僅有的3個少數民族自治旗，自治區18個民族鄉(蘇木)中呼倫貝爾市占14個，是典型的欠發達多民族邊疆聚居區。全市現有人才資源總量24.54萬人，占全市總人口比重的10.95%。按照國家對人才分類標準，其中，黨政人才2.24萬人，企業經營管理人才4.03萬人，專業技術人才7.49萬人，高技能人才7.15萬人，農村牧區實用人才3.1萬人，社會工作人才0.53萬人。每萬名勞動力中研發人員7.84人。[3]

(一)戰略聚才，發出引才“邀請函”

作為“科創中國”試點城市，積極實施人才強市戰略，設立“人才專員”，堅持問題導向，出臺《呼倫貝爾市深化人才發展體制機制改革實施方案》《呼倫貝爾市人才引進培育實施辦法(試行)》《呼倫貝爾市本級事業單位引進專業人才工作細則(試行)》等人才政策35項，投入4900余萬元市本級人才政策獎補資金、2000余萬元科技獎補經費，[4]探索建立重點項目以科研成果來兌現的科研經費投入體制，由政府組織面向全社會開放征集科技創新成果的“揭榜掛帥”制度，中科院“創建生態草牧業科技體系”“黑土糧倉”兩個A類先導項目落戶，人才對經濟社會發展的貢獻度不斷提升，形成了“一心多點”①人才工作新格局。2016-2021年，全市共引進本科以上學歷人才10015人(不含公務員考錄、事業單位公開招聘等)，初級以上職稱專業技術人才1662人。[5]僅2021年下達自治區“草原英才”專項資金257萬元，下達市本級人才發展專項資金600萬元，專項用于全市引進高層次、急需緊缺人才，培育培養本土人才。[6]

(二)全域識才，下好引才“合作棋”

面向經濟主戰場和產業發展需求，全市深入實施“高層次人才引進計劃”和柔性引才“鴻雁計劃”②、重點產業人才教育對接計劃等“十大人才計劃”，重點柔性引進兩院院士和專家團隊、高層次人才和呼倫貝爾籍人才。近年來，先后與中科院、中國工程院、中國農科院等國家科研院所，清華大學、浙江大學、中國農業大學等國家一流高校建立合作關系。截至2021年12月31日，全市建成院士專家工作站、博士后科研工作站、博士工作站、國家級企業技術中心、國家級眾創空間、自治區級重點實驗室等人才集聚和創新平臺60余家。呼倫貝爾技師學院榮獲“國家技能人才培育突出貢獻單位”稱號，這是內蒙古自治區唯一一家獲此殊榮的學校；該院選送的選手獲得全國鄉村振興職業技能大賽內蒙古選拔賽電工第一名。同時，在破解人才引進難題上，結合本地實際，實現多個“放寬”，設置專項編制400個、降引才門檻、簡引才程序、降開考比例等；結合醫療教育等領域人才工作實際，制定專項政策、給予特殊支持，讓醫院、學校等專業性強的事業單位選人用人“自己說得算”；對企業研發投入增加“科技入股、一比一配套、一事一議”等支持方式，實現支持額度翻倍、范圍擴面、事前獎補等。[7]

(三)項目育才，破解企業“人才荒”

全市啟動“科技興市”三年行動，積極推動項目選才育才工作，逐年加大對創新創業人才培養、選拔、推薦力度。探索實施“一個領域一個特色人才工程”項目，實施“重點產業人才教育對接計劃”和“青年人才訪學研修支持計劃”。依托駐在高校、科研院所、職業學校等實用人才培養基地，大力優化專業設置，加快課程體系改革，在鞏固優勢專業的基礎上，發展產業所需和熱門就業專業，擴大本地院校產出人才聚集效應。促進人才供給側結構性改革與產業供給側結構性改革深入融合，“大豆優質種植挖掘、創新與利用項目”獲得國家科技進步二等獎。2021年，鑒定科技成果42項，簽訂國家、自治區技術合同129項，合同成交金額2.05億元，同比增長10.2%；[8]技術合同交易額增長79.69%。[9]截至2021年12月31日，全市本土高校圍繞產業發展所需三年調整專業40余個；連續兩年落實“對發展產業需求和熱門專業的高校、職業院校，給予最高100萬元資金支持政策” 。[10]

(四) 多維用才，構建留才“新格局”

全市建立“草原英才庫”“百名領軍人才庫”等人才數據庫，不斷豐富完善呼倫貝爾籍人才智庫，形成人才資源云平臺。修訂《呼倫貝爾市人民政府顧問工作制度》，提升留學回國人員和博士后工作站的管理服務水平，“一嘎查社區一名大學生”“一合作一專家顧問”、重點人才項目“揭榜掛帥”等多項具有呼倫貝爾特色的人才項目作用不斷突顯。著力打造呼倫貝爾現代農牧業產業園、SOHO產業創業園等多個產業集聚平臺，定期開展創業創新賽事活動，引導扶持青年人才和企業家集聚智慧、抱團發展。堅持把人才放到基層多崗位鍛煉，注重有序將高校人才納入基層干部隊伍，有針對性地選派優秀人才到基層一線掛職鍛煉。持續引導人才基層一線流動，截至2021年12月31日，全市已引進532名大學生到嘎查(村)社區任職，組織866名嘎查(村)“兩委”成員和后備力量提升學歷。[11]以海拉爾區為例，近年來，先后遴選15名選調生、17名“大學生村官”到農村掛職鍛煉。[12]

二、 呼倫貝爾市人才發展存在的問題

近年來，全市人才發展工作雖然取得了一些成績，但人才總量不足、分布不均、質量不高的問題并存，尤其是各層級領軍人才和各類創新團隊嚴重匱乏，主要表現在以下幾方面：

(一)高層次專業技術人才流失數量呈逐年遞增趨勢

調研組通過與職能部門相關人員座談了解到，呼倫貝爾市受大中城市經濟利益、人文環境等因素制約，現有人才外流數量正逐年增多，個別領域出現人才流失現象嚴重。據市委組織部相關數據顯示，全市流失的高層次人才平均年齡40.4歲，特別是醫療衛生系統高層次專業技術人才流失應引起足夠重視。據呼倫貝爾市人力資源和社會保障局相關統計顯示，2017-2020年，全市市直政府序列單位辭職、辭退共168人，調轉35人。其中，衛生系統辭職、辭退83人。人才外流方向以長三角、珠三角等沿海城市為主，已流失人才對現有人才“虹吸效應”增大，且有加劇趨勢。

(二)存在高層次人才匱乏，部分行業人才斷層的現象

根據全市第七次全國人口普查結果顯示，與2010年第六次全國人口普查相比，每1萬人中擁有大學文化程度的由922人提高至1660人；擁有高中文化程度的由1504人下降至1484人；全市常住人口中，15歲及以上人口的平均受教育年限由9.43年升至 10.13年。[13]但全市存在人口文化素質總體偏低、人才結構不合理等人力資源短板，仍是全市人才隊伍建設的瓶頸問題。2020年，全市事業單位專業技術人員51244名，碩士以上學歷人員占4.2%；全市農牧業技術人員1541名，碩士以上學歷人員占6.1%。[14]全市地域面積大，受區域發展不平衡，條件艱苦、待遇偏低等因素制約，部分旗市已經面臨高層次人才老齡化問題，個別鄉鎮衛生院、社區衛生服務站基層醫生甚至已經出現嚴重斷層問題。

(三)存在片面追求高層次、“顯人才”需求的傾向

在積極引進各類優秀人才工作中，有時不免誤入人才“高消費”誤區。其實，并非所有崗位都應配備高學歷人員，片面追求“高精尖”人才和“顯性人才”，勢必容易造成人才浪費。盡管全市已印發《呼倫貝爾市人才引進培育實施辦法》文件，將引才門檻降低至第八類，但邊疆地區應正視不具備高薪引才的現實，樹立人才發展以用為本的理念，只要符合邊疆地區產業發展需求，就是最合適的專業人才。

(四)存在本土人才不愿回流，外地人才扎不下根的情況

邊疆地區人才外流呈逐年增長的實際，從根本上講是地區人才培養水平提高和勞動者素質提高的表現，[15]但成熟人才外流勢必對邊疆地區經濟發展帶來不利影響。一方面，全市人才總量不足，人才資源分布不均，引進與流失并存。據市人力資源和社會保障局、市教育局初步統計，2020年、2021年全市應屆高中畢業生分別約有1.1萬人和1萬人，但此兩年檔案返回市人才中心的僅為0.72萬人和0.69萬人；另一方面，外地人才考入邊疆地區后，常常由于環境不適應、生活條件艱苦等原因導致部分人才不能在邊疆地區長久工作。邊疆地區區內流動表現在由相對落后地區向相對發達地區的人才流動，尤其是相對發達地區的周邊縣，這種流動現象對市域內邊遠地區發展影響更為嚴重。

三、呼倫貝爾市人才發展問題原因分析

呼倫貝爾市人才發展中的高層次人才流失、引才不暢等問題的產生不是單一因素造成的，是眾多因素疊加、多體系交織共同作用的結果，與人才發展生態、政策機制、管理體系、成長環境等領域因素密不可分。

(一)政策原因

對人才是第一資源的價值認識還不夠深，欠缺人才鏈、產業鏈、資金鏈等的全面統籌綜合考慮，人才工作戰略高度有待提高。在宏觀謀劃上，相關部門的統籌安排、通盤研判能力有待提升。政策間存在部門化、割裂化傾向，影響形成推進人才發展體制機制的改革合力。

(二)社會原因

人才發展環境還不夠優化，為人才全面提供全鏈條、全周期的精準服務有待提高；有些地區和單位存在不積極、不主動的“躺平心態”和“不找我就不服務”的被動狀態。人才選育工作不夠到位，識才、愛才、敬才、用才的氛圍不夠濃厚，導致人才流失，應該把人才服務工作“想在前、做在前”。

(三)區位原因

呼倫貝爾市作為旅游城市，消費和物價較高，低收入和高生活成本矛盾沖突。本土流失人才普遍認為原收入不夠理想，文化生活貧乏、子女教育方面較發達地區有差距。同時受單位經費不足、“工學矛盾”等方面因素影響，人才外出培訓、學歷提升等機會較少，甚至無法創新開展實驗研究，處于單位骨干的人才在論文著作撰寫、科學研究等方面更是無暇顧及，影響人才自我認同感與成就感。有些人才受編制所限，在現有單位排隊等待編制的過程中就被其他地區高薪“挖”走了。

四、呼倫貝爾市人才發展對策建議

2022年，內蒙古自治區和呼倫貝爾市相繼召開了人才工作會議，深入貫徹習近平總書記關于新時代人才工作的新理念新戰略新舉措，明確了做好新形勢下人才工作的基本思路，為著力建設一支數量充足、結構合理、素質優良、貼近需求、作用突顯的人才梯次隊伍，建議重點從以下幾方面做好人才發展工作。

(一)防止人才外流，必須密切關注重點領域

全面遏制人才外流是實現邊疆地區經濟發展和社會穩定的前提。對于培養周期長的醫學等重點領域而言，衛健、醫院人才流失帶來的影響是長期性的。而且，一個領域的人才流失，對其他領域也會造成負面影響。

1.深化人事制度改革，用“活機制”留人。出口擋不住、入口應放活。抓住醫改、事業單位改革等契機，改變傳統的人事管理機制，增強用人單位的選才自主權，大膽培養、選擇使用優秀人才。此外，編制管理部門應該嚴控醫療衛生機構非專業技術崗位人數。

2.構建新型薪酬管理體系，用“好待遇”留人。認真研判同級別地區人才流入地區出臺的薪酬績效考核制度，建立科學、合理、可行的績效考核制度，提高一線工作人員的收入占比，拉開與行政管理等后勤人員的績效工資檔次，實現人才、醫療質量、薪酬體系三者之間的良性循環。

3.探索建立科學的考核評價體系，用“真情懷”留人。一名好領導、一套好班子決定著一個單位的未來，應建立各單位領導班子動態調整機制，出臺適合單位長遠發展的科學考評體系，實行人性化管理，減輕工作壓力，讓專業的人有精力做好專業的事情。

(二)解決人才斷層問題，必須審時度勢提高站位

邊疆地區人才引進工作，要立足于邊疆地區文化和區域經濟發展相結合的地區實際，必須高瞻遠矚、審時度勢，學會“從長計議”。

1.加強對人才的供需預判。定期研究經濟社會發展的現狀、前景以及對各類人才的需求，特別是對全市重點產業人才數量、從業人員比例等要素，要有統計、有分析，清楚掌握各產業的人才供需動向和人才開發，做到引才用才有的放矢。應針對邊疆地區工作崗位的實際要求引進不同學歷層次和能力結構的人才，處理好引進“顯人才”和“潛人才”的梯度關系，形成知識、能力、學歷等結構上的高低互補，實現人才梯隊結構層次漸進發展和良性互動。

2.全面暢通人才引進渠道。全市存在人才引進綠色通道還不暢通，急需的專業技術型人才因編制使用程序多、靈活性少等問題不能及時引進，考錄人員由于不具備專業技術能力存在培養期長等問題。因此，引進外來人才，重點是要“不拘一格降人才”，從多個維度、多個部門整合資源全力做好人才引進工作。

3.健全人才引進長效機制。暢通人才流動機制，切實做到常抓常新。不僅橫向暢通人才跨旗市區、跨部門、跨行業的流動渠道，也要縱向突破市本級、旗市區、鄉鎮蘇木之間的障礙，通過遴選等方式加強體制內人才的流動。建議立足全市實際情況，完善符合基層特點和實際需要的高層次人才選拔措施，避免基層專業技術人才與市直專業技術人才在同一條件下進行評選，優化更切合實際的地區人才選拔政策。

(三)促進人才發展，必須搶抓機遇做強區域產業

1.聚力賦能，以大企業留人。全市草原綜合植被覆蓋度75.8%，森林蓄積量12.7億立方米，[16]地域遼闊、資源豐富、生態多樣，現已入選全國2022冰雪旅游十佳城市。[17]全市應緊緊抓住國家實現碳達峰碳中和重大戰略機遇，深度挖掘綠水青山潛在價值，積極開發林草碳匯交易項目，全力爭創國家生態產品價值實現機制試點，在綠色智能制造、企業動能提升等領域延鏈補鏈強鏈，不斷開發特色項目和產業，用富有特色和競爭力的產業將大批優秀人才聚集到邊疆地區。大力發展本土企業，對于企業所引進的具有副高及以上職稱、碩士及以上學位人才工資待遇可以完全放開，建議以專利、技術等要素參與分配折算股本參與分紅，從而帶動形成產業鏈、價值鏈效應。

2.因地制宜，以好環境留人。眾所周知，物質待遇是吸引人才的重要因素，但并非唯一因素。實踐證明，吸引優秀人才主要靠事業發展的良好前景。全市作為自治區向北開放的重要橋頭堡和沿邊經濟帶的重要組成部分，位于草原絲綢之路和歐亞大陸橋的重要節點，其1700余公里的邊境線占內蒙古自治區41%、陸路口岸占38%、航空口岸占66%、邊境旗縣占26%。[18]隨著滿洲里國家重點開發開放試驗區和中俄蒙合作先導區的加快推進，在已締結17對友好城市和建立地方政府定期互訪機制基礎上，[19]緊緊抓住作為“中俄蒙經濟走廊”重要端口和“一帶一路”建設的區位優勢，堅持跳出呼倫貝爾謀創新、跳出邊境口岸謀開放、跳出毗鄰俄蒙謀發展。在充分制定好有利于本土人才回流相關政策的基礎上，建立實施政府剛性投入與社會研發投入聯動機制，深化與各大科研院所、知名高校、創新企業等戰略合作，力促科技成果轉化為邊疆地區經濟高質量發展的新動能。

3.敬賢禮士，以全社會留人。要樹立全局意識和協作意識，形成共同為全市地區人才服務的紐帶，共同營造為人才服務的大環境，加大招才引智力度，構建尊重人才、吸引人才、留住人才的良性循環體系。面對農村牧區基層急需人才的實際，積極主動與相關高校建立聯系，將全市對本地大學生的需求信息反饋到學校，讓其感受到家鄉對他們的期待和熱情，用真情和政策感召邊疆地區本土人才返鄉建功立業。

(四)注重人才回流，必須培養本土人才

屬于邊疆欠發達地區的呼倫貝爾市，正是由于曾經的國家定向培養、畢業分配工作人才培養模式，才構建了全市各領域現有人才技術骨干隊伍。人才培養，應積極落實落細自治區關于鼓勵引導高校畢業生到邊疆旗縣和少數民族聚居區旗縣基層一線就業創業政策措施，著重將引進人才的重點放在市域內走出去的本土大學生，暢通人才體制機制，大力推進柔性引才“鴻雁計劃”和“揭榜掛帥”行動，多措并舉構建邊疆地區人才回流機制。

1.從培養方式上看，要切合發展所需。國家在制定政策層面，從服務邊疆地區、為邊疆地區培養輸送技能型人才的角度，將人才需求與人才培育緊密咬合，繼續為邊疆地區學生增設免費師范生、定向醫生、少數民族骨干生等定向培養模式的大學招生名額，充分發揮呼倫貝爾學院、呼倫貝爾職業技術學院等高校和職業院校的人才產出作用，強化大專院校對人才培養的作用。鼓勵引導基層蘇木鄉鎮在外工作的民族人才扎根基層、返蒙建設家鄉，將先進地區的發展理念或掌握的先進行業的生產技術用于家鄉農牧民致富增收上，從而形成引領帶動效應。

2.從培養專業上看，要聚焦基層所盼。以“科創中國”試點城市建設為契機，加快推進產學研深度融合，建議成立專門團隊，研究全市開設本土醫學教育等專業課程的可行性。大專院校要針對邊疆地區需求創設專業科目，及時培育適合邊疆地區長遠發展的技能型、專業型人才，確保培養一批，就能扎根一批。

3.從培養目標上看，要符合使命所系。要注重激發本土人才活力，可以選擇教育、衛生等傳統領域，定期組織開展“教育杰出人才”“醫療衛生專家人才”等評選活動，通過采取一次性獎勵以及逐級晉升和工資掛鉤的激勵方式，讓本土人才有榮譽、有尊嚴，干著有奔頭、留下有希望、生活有保障，真正實現用“感情留人”，群策群力共同實現邊疆地區經濟高質量發展。

綜上所述，呼倫貝爾市應立足地域實際，樹立人才引領高質量發展的理念，把人才資源開發放在最優先位置，深入實施新時代人才強市戰略，克服受人口基數、科教基礎、地理條件等因素制約的人才發展短板，牢牢把握人才發展工作主動權，不斷開創“一心多點”人才工作新格局，為書寫新時代呼倫貝爾高質量發展新篇章提供有力人才支持。