推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設

胡曉峰

黨的二十大報告強調，要深入實施新型城鎮化戰略。江蘇省十四屆三次全會指出，加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，統籌推進現代化基礎設施體系建設，推動形成功能互補、開放融合、協同聯動的省域發展格局。近年來，江蘇省寶應縣深入推進新型城鎮化建設，并被列為國家縣城新型城鎮化建設示范縣。

一、寶應新型城鎮化建設取得的階段性成效

寶應縣地處揚州、泰州、鹽城、淮安四大地級市交匯處，位于江淮生態經濟區內、揚州市運河經濟帶上，下轄13個鎮、1個省級經濟開發區、1個省級旅游度假區，縣域面積1468平方公里，戶籍人口87.02萬，常住人口68.22萬。近年來，該縣通過積極有效的新型城鎮化建設實踐，全縣城鎮化率達到58%。

緊扣產業城鎮化，加快構建現代產業體系。深入實施招商引資、項目建設“雙輪驅動”戰略，已逐步形成以“兩主、三重、三特”（“兩主”即電力裝備、電子信息；“三重”即高端裝備、汽車零部件、生物醫藥；“三特”即有機食品、文體用品、羽絨家紡）為主導的產業體系。作為國家級光伏領跑基地、中國汽車零部件制造基地、中國創新百強縣，全縣現有工業納稅過千萬元企業20家、規模以上企業561家，2021年實現工業開票銷售945億元。

緊扣宜居城鎮化，新型城鎮化框架初步形成。

圍繞寶應“里下河地區重要節點城市”的發展定位，加快古城保護利用、舊城改造提升、新城開發建設，縣城建成區面積擴展到47.2平方公里。深入推進交通強縣戰略，歷史性跨入高鐵時代，233國道、331省道寶應段等一批重點交通工程建成投運，創成省級“四好農村路”達標縣，縣域“30分鐘交通圈”初步形成。

緊扣生態城鎮化，環境質量持續提升。近年來，寶應縣堅持生態優先，深入開展“263”專項整治行動，水、氣、土質量進一步提升，年空氣質量優良天數始終保持在320天以上，水域功能區水質達標率100%，土壤未受重金屬污染。加快打造“大運河綠色文化長廊”、寶應湖國家濕地公園等生態品牌，先后獲得國家首批生態示范縣、有機食品基地建設示范縣等稱號。

緊扣民生城鎮化，社會事業更加協調。近年來，寶應縣大力興辦民生實事，民生重點領域財政支出年均增長10%以上，全面小康綜合實現度達95%以上，在揚州市率先實現“無債村”全覆蓋，城區“15分鐘文體圈”全面建成。居民的獲得感、幸福感顯著提升，并建成全國義務教育發展基本均衡縣和江蘇省社會治安安全縣。

二、寶應新型城鎮化建設面臨的主要挑戰

在規劃方面，城市定位不夠清晰，面上統籌不夠。寶應處于長三角城市群核心區邊緣、寧鎮揚一體化外圍圈層，是承接寧杭大都市圈經濟輻射和產業轉移的重要區域。但長期以來，該縣縣域規劃主要局限在里下河地區和中心城區，對接長三角核心區的格局沒有完全打開，交通物流、綠色產品、營商環境等優勢尚未轉化為勝勢。以中心城區為例，目前仍沿用原有的“南居北工”產居格局，在空間上割裂了產與城的聯動。對比蘇南中小城市，寶應現狀及規劃產居比（0.95∶1）總體偏低，教育、醫療等專項規劃與人口增長、經濟發展的科學匹配有待加強，現有格局與城市未來發展不相適應。雖然新型城鎮化框架初步形成，但在嵌入特色文化、城市精神等方面研究得不夠深入系統，結合得不夠盡善盡美。

在人口方面，縣域人口流失嚴重、分布不均且老齡化嚴重。當前全縣人口高度集聚，農村“空心化”嚴重，常住人口總數較第七次全國人口普查數據減少10萬，安宜鎮（城關鎮）和開發區以全縣28.4%的建設用地承載了49%的常住人口，3萬人以上的鄉鎮數量占比僅為36%。尤其在教育方面，問題更為突出。一方面，農村學生進城數量呈上升趨勢，城區學前幼兒、小學生、初中生數量分別占全縣上述年齡段學生總數的74%、61%、64%；另一方面，鄉鎮小學、初中的師班比高于城區，導致城鄉教育資源不均衡。此外，適齡人口生育意愿偏低，年齡結構持續老化，2021年全縣戶籍人口出生率4.07‰（低于全省的5.7‰和全市的4.39‰），60歲以上人口占比25.4%，已處于中度老齡化階段。隨著連淮揚鎮高鐵等交通設施的完善，上海、蘇州、南京等大城市“虹吸效應”愈加明顯，加劇了寶應勞動力外流，勞動力輸出數量占全縣勞動力總數的47%且以青壯年為主，勞動力素質整體下降，企業面臨“招工難”問題，城鎮發展則面臨生力軍不足等現實問題。

在產業方面，帶動縣域經濟發展的能力不強。目前，寶應三次產業比重為10.7∶48.0∶41.3，城鎮化主要以工業為支撐，就業容量大的服務業比重遠低于國家、省、市平均水平，工業主導產業和支柱產業處于產業鏈低端且以粗加工為主，不利于吸納高層次人才。承載產業的平臺載體不強，重點園區內部企業門類多樣，上下游配套產業關聯性不夠，城市肌理混雜，導致部分園區產業區和居住區界限不夠明晰。如安宜鎮工業園工業區和居住區相互穿插，園區能級和形象亟待提升。在企業體量培育上，30億元到200億元區間企業仍為空白，10億元、5億元、億元企業及規模企業數量明顯偏少，支撐產業長期高速發展的龍頭型、旗艦型企業嚴重缺乏。新冠肺炎疫情期間，面廣量大的中小微企業抗風險能力較差，留工穩崗問題尤為突出。

在資金方面，投入機制較為單一，土地滾動開發的模式難以為繼。推動城鎮化建設需要大量的資金投入，但寶應城鎮化建設資金來源較為單一，主要來自有限的政府投資。目前政府財政收支壓力較大，僅能滿足“三保”（即“保基本民生、保工資、保運轉支出”）要求。2021年，全縣一般公共預算收入、稅收收入均排在全省40個縣區的第39位。長期以來，房地產行業都是全縣財政收入的重要支撐，但近年來房地產市場不景氣。2016年全縣房地產業稅收最高峰時達10.3億元，年新建商品房成交量約110萬平方米，占全縣稅收總收入近30%。但從2017年相關數據開始逐步走低下降，2021年全縣房地產業稅收僅為3億元左右，年新建商品房成交量36萬平方米（占比已不足10%）?，F有商品房銷售去化周期長達24個月，用于城市運營的財力更加捉襟見肘。同時，受融資門檻提高、融資方式單一、債務償還壓力大等因素影響，全縣城鎮化建設資金壓力進一步加劇。

三、推進新型城鎮化建設的未來構想

當前和今后一階段，寶應應進一步調整優化新型城鎮化發展思路，堅持因地制宜，不盲目鋪攤子，不貪大求洋。在新型城鎮化建設總體策略上，要堅持“規劃引人、平臺聚人、城市匯人、政策找人、服務留人、改革化人”的思路，推動縣域城鎮化水平穩步提高。

堅持“規劃引人”，以科學規劃引領新型城鎮化?？茖W規劃對推動城鎮高質量發展、實現遠景目標具有重要指導作用，要以高起點、高水平規劃引領城鎮化發展，合理確定城鎮功能定位和產業布局。要建立常住人口常態化統計數據模型，精準預測各地區可吸納農業轉移人口規模，使常住人口增長規模與城鎮建設用地規模、公共服務設施用地保障相匹配，推動生產、生活、生態有機銜接。

“三十年前我送你母親一塊玉佩，和我這塊一模一樣。那時，我在你們老家當知青?！狈秷詮娤锣l時，愛上一個當地女青年。1978年，他考上一所美術學院，結果因畫裸體女模，不久即以強奸罪下了獄。那時，他們的兒子剛剛滿周歲。那個女青年再也不愿意理他，后來甚至搬了家。以后，范堅強多次尋找她未果。再后來，雖然找到了，她也不肯再見他。她不是恨他坐過牢，是恨他因為強奸而坐牢。那個女青年就是一杭的母親。一杭從來沒有從母親嘴里得到關于父親的半點消息。當范堅強說起這段往事時，他被震驚了。

加快“平臺聚人”，以產城融合支撐新型城鎮化。打造產業平臺、強化產業支撐、擴大就業崗位，是集聚人口的關鍵。寶應要立足本地實際，通過產業鏈招商、以商引商、區鎮共建等手段，打造省級開發區、省高新區、鄉鎮綠電標準化廠房等產業平臺，進一步優化產業空間布局、培育新興產業，以產業布局引導人口就近轉移就業，并為轉移人口提供更多就業機會。要順應產業發展、人口集聚的趨勢，圍繞城市發展招引更多優質項目，推動產業轉型升級，進一步增強寶應吸附高層次人才的能力，不斷激發城市活力。

加強“城市匯人”，以補齊短板推進新型城鎮化。提升人口承載能力，對提高城鎮化水平、加快補齊城市基礎設施短板至關重要。寶應縣城的城市空間和市場容量有限，要杜絕超規模建設，選定重點區域集中發力、靶向提升。圍繞居民群眾集中反映的水環境、市容環境等突出問題，加快推動污水網管新建、道路提升、老舊小區改造等一批縣鎮“補短板工程”。同時，要延續城市肌理，留住城市記憶和鄉愁，聚焦寶應水鄉特質，不比“大氣”比“秀氣”，加快打造一批城市地標和城市名片，以水鄉寶應獨特的城市風貌吸引本地人返鄉和外地人落戶。

注重“政策找人”，因地制宜出臺政策助力新型城鎮化。近年來，上海、深圳、杭州以及省內的南京、蘇州等城市，陸續出臺了人才招引政策。寶應近期也相繼出臺了房票安置、鼓勵農民進城居住、增加人才購房補貼等一攬子政策，引導人口回流、人口集聚，更好地配置公共基礎設施和公共服務資源。

完善“服務留人”，優化公共服務供給策應新型城鎮化。優質的教育、醫療等公共服務，是城市集聚人口的關鍵因素。要按照農村居民向城鎮轉移的趨勢化要求，以教育、醫療等民生領域為重點，將學校、醫院等有限資源向城鎮傾斜，優化城市公共服務供給，讓進城農民切實增加城市化、現代化所帶來的獲得感、幸福感。

突出“改革化人”，創新工作機制保障新型城鎮化。改革創新是推進城鎮化的根本動力。要創新投融資方式，將縣級平臺公司從政府的融資工具轉為“自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我發展”的現代國有企業，明確劃分企業職能與政府職能，推動國有企業實體化運作。此外，要加快戶籍制度改革，實施城鄉戶籍一體化管理，引導農民向城鎮自由流動。同時，建立健全農民工養老、工傷、醫療、失業、生育等保險制度，推動城鎮教育、醫療、住房、就業等資源向農民工開放，降低農民進城成本。

四、推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的對策與建議

分類推進，避免“一刀切”。我國縣城數量大、類型多，不同縣城自然資源稟賦和發展路徑也各不相同。在新型城鎮化建設過程中，要根據《意見》明確的五種不同類型縣城，找準自身定位，實行分類指導和差別化對待，切忌“一刀切”。

規劃引領，不能“不謀而動”。堅持“一縣一策”，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定發展路徑，科學編制城鎮化建設方案，按照“缺什么補什么”的原則，明確建設重點、保障措施、組織實施方式，精準補齊短板弱項，防止盲目建設和重復建設。

試點先行，切忌“一哄而上”。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，要率先在示范地區補短板、強弱項，細化實化目標任務，并在總結示范地區成功經驗的基礎上及時推廣好的經驗做法，穩步有序地推動縣城整體建設。

守牢底線，防范城鎮化可能帶來的各類風險。要守住歷史文化根脈，防止大拆大建、貪大求洋，嚴禁隨意拆除老建筑、大規模遷移砍伐老樹。同時，堅決守住耕地和永久基本農田紅線、生態保護底線、城鎮開發邊界，防控災害事故風險和地方政府債務風險。