農村養老服務綜合改革的“新沂模式”

李 勝

第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口為2.64億，占總人口比重達18.7%，較第六次全國人口普查提高5.44個百分點，我國已全面進入老齡化社會。習近平總書記強調：“有效應對我國人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉。”黨的十九大報告提出：“構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。”近年來，江蘇省新沂市把農村養老服務高質量發展作為推動鄉村振興、促進農村治理的重要抓手，加快推進農村敬老院改革和區域性養老服務中心建設，積極打造農村養老服務綜合改革的“新沂模式”，相關實踐獲得省政府2021年度真抓實干成效明顯激勵并在全省推廣。

一、推進農村敬老院體制機制改革的舉措與成效

截至2021年末，新沂市共有戶籍人口110.3萬人，60歲以上人口19.6萬，占比達17.8%；65歲以上人口15.6萬，占比達14.19%；其中，空巢獨居、失能失獨、困難留守老年人總數約為1.24萬，呈現出老年人口基數大、增速快等特征。新沂立足市情，從改革農村敬老院體制機制入手，堅持“四個創新”，破解“四個難題”，形成了以建設區域性養老服務中心助推農村敬老院轉型升級的“新沂模式”。通過養老體制綜合改革，養老資源得到充分利用，市場活力得到有效激發，政府兜底更加牢固，養老保障水平大幅提升，農村養老事業取得顯著成效。全市“五保”集中供養率由原來的不足15%提高至60%以上，失能半失能“五保”老人實現100%入住，基本實現“老有所養、老有所醫、老有所依、老有所樂”的預期目標。

創新建設模式，破解硬件設施落后難題。全市原有20所農村敬老院，大多由20世紀90年代中小學校改建而成。房屋設施老舊、安全隱患多，集中供養老人的幸福感不強，成為制約農村養老服務高質量發展的瓶頸。一是高起點規劃布局。制定并實施《新沂市建設區域性養老服務中心工作方案》，打破原有“一鎮一院”格局，按照區域人口分布，通過新建、改建、擴建等方式在全市規劃建設了7個區域性養老服務中心，總建筑面積5.73萬平方米，總床位2500余張，每所養老服務中心均設置300—400張床位，覆蓋周邊2—3個鎮，充分實現養老資源共享。二是高標準統一化建設。按照醫養結合型養老機構建設標準，做到“四個統一”即“統一設計、統一建設、統一驗收、統一交付”，建筑規格為多棟3—5層連廊庭院式建筑，院落為開放型公園化場所，硬化、綠化、亮化、美化融為一體，徹底改變了農村敬老院低矮陳舊的面貌。三是高效率快速推進。成立工作專班，將區域性養老服務中心建設列入民生實事工程和市人大“1號議案”，市主要領導親自調度，僅用一年時間，7個區域性養老服務中心就全部建成并投入使用。

創新托底路徑，破解經費保障不足難題。原農村敬老院常壞常修，市、鎮兩級每年投入大量資金實施修繕改造，但仍未從根本上改變敬老院硬件設施落后的問題。一是打破建設資金瓶頸。搶抓國家促進養老產業發展重大機遇，緊盯上級政策導向和資金投向，積極向上爭取中央預算投資和項目專項資金4000多萬元，爭取省政府專項債券資金1.6億元，為全市養老中心建設提供了強有力的資金保障。二是統籌運營資金供給。建立“五保”供養標準自然增長機制，將“五保”供養資金由鎮財政托底改為市財政托底，由市財政每年統籌部分專項資金，用于區域性養老服務中心運營，確保優質運營有保障。三是優化醫療資金保障。設立特困人員醫療救助專項基金，打通就醫綠色通道，門診、住院費用由定點醫院先期墊付，醫療資金由市醫療保障局統一結算后再由市財政兜底，減少申請、審批等環節，為“五保”供養對象提供優質便捷的醫療服務。

創新運營模式，破解體制機制僵化難題。原農村敬老院的人、財、物歸鎮（街道）所有，名為敬老院實為鎮級事業單位，既養老人又養干部，既無事業單位管理體制又缺乏市場活力。一是改革運管機制。區域性養老服務中心建成后，不再是鎮辦鎮管的事業單位，資產和運營管理權限全部歸市政府所有，由市政府委托民政部門直接管理。管理服務人員由所在鎮（街道）妥善安置，或擇優錄用到新建成的養老服務中心，財政、民政部門密切配合，共同做好集中供養資金按月撥付工作。二是創新運營模式。區域性養老服務中心運營不再由政府大包大攬，而是通過實地考察、公開招標等方式，引進上海九如城等具有專業資質、經驗豐富的企業團隊運營管理，養老服務中心的公益屬性保持不變，政府角色由“運動員”變為“裁判員”，最大限度地實現政事分開和管辦分離。三是強化綜合監管。制定出臺《新沂市特困人員供養資金管理辦法》《新沂市區域性養老服務中心運營管理制度》等文件，圍繞安全管理、服務提升、資金使用等進行規范細化。成立市養老服務監管辦公室，進一步強化區域性養老服務中心運營監管，有效提升中心規范化、專業化、標準化管理水平。

創新服務功能，破解服務質量不高難題。原農村敬老院服務功能單一，僅能滿足“五保”老人吃住等基本要求，管理服務人員多為鎮（街道）安置的離職村干部，工資待遇低，管理服務能力不足。一是完善服務設施。7個區域性養老服務中心內部設施，全部按照“四星級”標準配置，設有配餐間、多功能廳、娛樂室、門診康復室、精神關愛室等，護理型床位達到100%，每個房間均有獨立衛生間、24小時熱水、數字電視、獨立衣柜、呼叫系統，老人足不出戶就能看病拿藥、享受優質醫療服務。二是提升服務水平。專業化養老服務公司進駐后，嚴格按照1∶7的比例配備護理人員，護理人員100%持證上崗，為入住老人提供生活照料、醫療康復、文化娛樂、心理疏導、臨終關懷等專業化服務。三是拓展服務功能。區域性養老服務中心在滿足兜底保障需求的同時，空余床位資源面向社會開放，增設社區托養、日間照料、居家養老等服務，逐步形成社區、居家和機構“三位一體”養老綜合體，充分發揮公共養老資源最大效用。

二、制約新沂市農村養老服務高質量發展的問題與短板

在區域性養老服務中心建設前，全市共有養老機構30個。其中，農村敬老院20個，設置床位3860張，集中特困供養人員830人；公辦民營養老機構2個，民辦養老機構8個，設置養老床位1450張，入住老人986人。但普遍存在基礎設施差、安全隱患多、管理服務水平跟不上、社會化養老困難等問題，嚴重制約了全市農村養老服務高質量發展。

關愛缺失，“情感空巢”問題亟待解決。隨著經濟發展和城鎮化進程加快，大量農村青壯年涌入城市，農村老齡化問題日益突出。目前，全市老年人口70%分布在農村，進城年輕人需要照顧自己的小家庭，還有房貸、車貸、子女撫養等各種生活壓力，沒有時間和精力照顧老人，導致農村“空巢”老人日益增多，“養兒防老”的傳統養老模式日漸式微。由于一年難得和兒女見上幾面，缺少天倫之樂的農村老年人傾訴欲相對較強，只能通過“抱團取暖”方式緩解情感上的孤獨和精神上的空虛。

經濟拮據，老年生活條件缺乏保障。不同于城里老年人有養老保險和退休金，全市農村60歲以上老年人僅能享受城鄉居民基本養老保險，平均每人222.5元/月，另有人均2.5畝土地用以耕作或流轉，每年有近3000元左右的收入。即便到了“享清福”的年紀，他們仍需下地干活，或者做環衛、保潔、保安等工作來彌補家用。在住房方面，很多住房為20世紀80年代建設的低矮潮濕的老舊瓦房、平房甚至危房，采光通風條件不好，衛生條件差，一旦遇到大風大雨極易倒塌。

病痛多發，老年群體健康狀況不容樂觀。隨著年齡增長，老年人的身體機能逐漸衰退，尤其農村老年人長期從事繁重的體力勞動，健康狀況下降尤為明顯。此外，由于飲食不科學，不注重營養搭配，油、鹽攝入量過高，老年群體患病率也隨之上升。據統計，全市60歲以上農村老年人高血壓患者達6.53萬人、糖尿病患者達1.9萬人，很多老年人還患有心腦血管疾病、支氣管炎、頸椎病等多發易發疾病。受傳統醫療觀念影響和經濟條件、醫療服務等方面限制，農村老年人“小病拖、大病扛”的現象較為普遍。

三、打造區域性養老服務中心的對策與建議

創新服務模式，讓養老資源“活”起來。一是加大養老資源供給。充分運用土地、融資、稅收等優惠政策，建設多層次、專業化養老機構，形成“公辦機構兜底保障、民營機構滿足中高端需求”的錯位發展格局。整合民政、衛健、殘聯等部門養老資源，精準對接醫療和養老需求，推動醫院、殘疾人救助站建設護理型康養聯合體，讓老年人的健康生活更有保障。二是集中布局養老設施。將土地增減掛鉤和蘇北農房改善結合起來，原則上將多個村莊老年人安置到一起，集中建設農村新型社區，并統一規劃建設一定數量的老年房，配套文體活動、心理疏導、醫療服務等場所，滿足農村老年人日常生活和精神文化需求。三是完善居家養老配套。推動養老機構以嵌入式服務積極參與老年人居家適老化改造，并上門提供照料、送餐、洗衣等服務，實現機構養老與居家養老融合發展。依托村衛生室建立醫療聯系服務機制，提供上門診視、健康體檢、保健咨詢等服務，重點滿足高齡、失能、失智老年群體需求。

拓寬增收渠道，讓老年人錢袋子“鼓”起來。一是增加勞動就業崗位。推動“老有所養”與“老有所為”相結合，建立低齡老年人人力資源庫，鼓勵70歲以下低齡老人在身體狀況允許的情況下靈活再就業，并由政府提供崗位介紹、技能培訓和就業指導服務。發展農村適老化產業，為農村低齡老人提供農藝、家政、保安、護工、保潔等家門口的崗位，適當增加其工資性收入。二是盤活低效閑置資產。農村老年人最大的資源就是土地和宅基地，愿意放棄農村宅基地進城養老的老年人，其土地可由村集體收回并按照4萬—6萬元/戶的標準給予補償。以村為單位把老年人的土地集中起來成立養老互助農業合作社，老年人可以土地入股享受分紅或賺取租金。集體經濟相對較好的村，可以依據省政府93號文件對老年人土地統一征收，按照標準補償并為其辦理養老保險。三是提高政策保障水平。建立與養老需求相適應的財政投入增長機制，將財政資金適度向農村傾斜。發揮公辦養老機構托底作用，為特困、低收入和經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。擴大基本醫療保險報銷范圍，將養老機構、村衛生室等納入醫保定點單位，提高農村門診報銷比例，實現住院和門診同比例報銷。

弘揚社會風尚，讓孝道文化“樹”起來。一是創造盡孝的現實條件。加快農村土地流轉，培育農民合作社、家庭農場等更多農業新型經營主體，發展壯大高效農業和勞動密集型產業，為農村中青年群體提供更多優質工作崗位，讓他們能在家門口就業、能留在父母身邊工作。強化政策扶持引導，實施農村青年“鳳還巢”工程，以優惠政策吸引在外務工人員返鄉創業，實現創業和盡孝“兩不誤”。二是完善盡孝的約束機制。對有能力養老但拋棄甚至虐待老人的子女，各級政府部門應及時糾正其錯誤思想和行為，并為老年人提供法律援助和司法協助服務。加強農村中青年養老義務監督，將拒不履行贍養老人義務的列入征信黑名單。三是弘揚盡孝的社會風氣。子女是老人的精神寄托，全社會應呼吁子女多關愛父母、常回家看看，讓老人“空巢”不“空心”。加強孝道文化宣傳，常態化開展“十大孝子”“最美媳婦”“最美家庭”等評選活動，講好孝道文化故事，讓尊老敬老成為人人推崇、人人參與的社會風尚。