新時代城市民族事務治理現代化路徑研究

魏先越 張天行 高山

摘 ?要：深刻把握城市民族事務治理的內在規律，研究城市民族事務治理現代化路徑，是適應新時代城市民族工作的必然要求。進一步分析目前城市民族工作中存在的問題，諸如統計不及時導致人口信息不匹配、常規基層治理手段不適用、民族文化生活的特殊需要等問題的深層原因，誰來治理、如何治理，通過信息與智能化建設提高信息化、專業化、法治化、科學化水平，堅定不移地走中國特色解決民族問題的正確道路。

關鍵詞：城市民族事務;治理現代化;路徑

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2022）02-00-03

我國作為世界上人口最多的國家，深刻把握城市民族事務治理的內在規律，堅定不移地走中國特色解決民族問題的正確道路，分析存在問題和發展方向，研究城市民族事務治理現代化路徑，提高信息化、專業化、法治化、科學化水平，是適應新時代城市民族工作內容不斷增多、民族事務治理日益繁雜的必然要求，也是黨和國家城市工作和民族工作的重要組成部分，對促進各民族團結奮斗、共同繁榮發展具有重要意義，為維護國家統一、民族團結和實現中華民族偉大復興的中國夢提供強大動力和可靠保障。不僅如此，民族工作往往還是國際社會矚目的焦點，因此如何在復雜的國際、國內形勢下，不斷完善城市民族事務治理現代化路徑是城市管理和民族工作不可回避的重要現實問題。

一、研究目的及意義

（一）深刻認識黨和國家的工作經驗需要不斷更新

在長期多民族工作的理論研究和實踐磨礪中，中國共產黨探索出了一套具有中國特色的工作機制，在解決民族問題方面取得了一定成效。以習近平總書記為核心的黨中央，深刻把握新時代相關工作發展規律、發展趨勢和面臨的形勢任務，對如何做好新時代城市民族工作進行了深刻的闡述。尤其是黨的十八大以來，提出了一系列關于民族工作的新理念、新思想、新戰略，大幅度推進了民族事務治理體系臻于成熟，成為民族事務治理的“頂層設計”。然而，時代和國情時刻處于不斷變化之中，黨和國家的城市民族工作經驗面臨源源不斷的挑戰，需要通過具體實踐加以更新和補充，充分發揮宣傳引導、服務扶持、協調溝通、維護穩定的作用，才能不斷彰顯黨和國家在城市民族事務治理上的特色和優勢，更好地發揮城市民族工作的窗口作用、輻射作用、橋梁作用、聯誼作用和示范作用。

（二）深刻認識外部環境給城市民族工作帶來的新挑戰

第一，各民族跨區域大流動進入活躍期。改革開放以來，隨著經濟社會發展和工業化城市化進程加快，少數民族大規?？鐓^域向城市流動，由過去的個人流動、短期流動、近距離流動逐步轉變為舉家流動、長期流動、遠距離流動，他們進入城市、留在城市、融入城市，各族群眾以前所未有的速度、廣度、深度進行交往交流。民族工作的重要場域隨之由民族地區延伸到城市，使原本的城市民族工作發生了深刻變化。

第二，風險社會治理逐漸成為主要任務。城市交通發達、信息暢通、人員集中，點滴的小事或者細微的沖突都可能會激化民族矛盾，增加了預防突發事件、維護團結穩定的工作難度。面對少數民族群體的生活習俗習慣和宗教信仰需求，如何在尊重的前提下保障城市民族事務治理工作正常開展，努力降低突發事件的發生概率和善后的工作任務，是城市民族工作的重點和難點所在，也是維護人民生命健康安全、維護社會穩定的必然要求。

二、存在的問題及原因

當人類的理性不斷發展，民族理念不斷更新，民族事務治理與人類社會現代化政治生活就再也無法分開。各民族在一個共同的多民族國家共同體內共生共榮。當今民族事務治理現代化是政治共同體之內依托制度創新、政治協商、民主政治實現的國家治理現代化的重要目標。實現民族事務治理體系和治理能力的現代化是新時代城市民族事務治理現代化的內核，而在現實的治理過程中，又必須做到事務治理方式方法的法制化和制度化。

（一）城市少數民族流動人口統計不及時所帶來的人口信息不匹配問題

在城市務工多元化的趨向下，由于少數民族進城務工人數眾多，在流動人口中占有很大部分，這部分人的人口數據有著較長的“空窗期”，給實際工作帶來很大困擾，這也要求新時代城市民族事務治理做出新的改變和努力。城市少數民族流動人口信息的統計工作是開展各項工作的基礎，因此對人口基本信息的掌握和確認是十分重要的。目前政府所采取的傳統數據驅動的少數民族流動人口服務，無法適應重大突發公共衛生事件。從全面性的視角看，少數民族流動人口的流入地和流出地往往基礎設施建設差異明顯，導致了流入地與流出地之間的人口信息無法即時傳遞或共享，從而出現少數民族流動人口的數據空白期，數據無法順利采集和匯總，嚴重滯誤了部分工作的開展。從而帶來新的不確定性，需要我們認真分析，科學合理地制定工作戰略和相應政策。

（二）基層治理常規手段在城市民族事務治理方面存在差異

一些基層治理日常工作中的常規內容和手段對城市民族事務治理存在差異。以政策宣傳和消息采集為例，這些重要的基層治理工作內容在特殊時期工作方式的變化不大，所以基層管理者往往借助這些增強工作力度，也發揮了顯著的積極作用。但是在城市民族事務治理方面卻存在一些問題。雖然目前我國普通話的普及程度已經很高，但是一些少數民族所通用的語言仍為方言。對年輕人而言，他們都可以使用普通話進行交流和溝通，但是對老年人而言，絕大部分并不能使用普通話。此外，在城市居住的少數民族人群存在人員分散的特點，這對我們開展宣傳教育工作提出了更大挑戰，對掌握特定方言的工作人員調配上存在著人數少工作量大、調配困難等問題。

另外，“網格化治理”也是城市社區中較普及的一種治理方式。該治理方式同樣具有一定的制度優勢，城市社區被劃分為大大小小的網格，每個網格范圍內的管理責任被落實到對應的網格人，特別適合城市基層治理需求。但是對少數民族人群來說，在日常情況下摸排收集工作可以通過協會、社區等少數民族群體組織來完成。但在特殊時期，摸排工作的開展是以居住社區為基準開展，這就存在數據不全、遺漏等問題，有時收集工作開展的時間為隨機甚至會很晚，不符合一些少數民族的生活習慣，摸排信息的掌握和收集工作產生了巨大困難。

（三）民族特色文化生活對城市民族事務治理提出挑戰

在大雜居、小聚居的生活條件下，各民族不僅保持著自己獨有的特色文化，又與其他民族互相交流，從而形成更具特色的融合文化，使民族地區成為我國特色文化地區。一些民族的文化傳統包括家庭團聚、文化慶典等聚會活動，有著特殊的飲食文化和生活需要。這樣的特點加大了社會服務的難度。如何在民族文化生活特點與基層治理之間取得平衡，是民族地區政府部門和基層治理必須面對的現實問題。

通過以上的分析和探討可知，城市民族事務治理的發展完善和所面臨的困境和問題有關，而且從一定程度上來說，所面臨的問題使我們在管理過程中將沒有發現的問題暴露出來。少數民族的管理和服務，存在治理半徑長（因其分散在不同區域所導致）、基層情況復雜、人員流動性強（民族文化或宗教活動的聚集活動所面臨的問題）等特點，針對存在一定差異化的人群，如何做好新時代城市民族事務治理就需要應對措施更符合人群特點以及配套服務的健全[1]。

三、如何構建新時代城市民族事務治理現代化路徑

（一）為誰而治理、誰來治理

厘清民族事務治理現代化的價值理念，弄清楚“為誰治”這個根本價值取向問題，是明確城市民族事務治理現代化路徑構建的第一步。治理理念在新時代的更新，也是實現新時代民族事務治理現代化的前提。劉寶明指出，民族事務治理的主體和客體具有全民性（2014）[2]。徐欣順認為，政府在處理城市民族事務中，職能發生了轉變——由統治轉向管理、再向服務演進與完善（2016）[3]。新時代城市民族事務從重點針對少數民族轉向包括漢族在內的所有民族，從照顧少數民族轉向基于國家整體利益而采取的國家治理措施，從民族工作部門的任務轉向全社會的共同任務。

（二）如何治理——信息與智能化建設助力公共突發事件下的城市民族事務治理

黨的十九屆四中全會把民族事務治理作為國家治理體系和治理能力的重要內容，就如何推動民族工作與社會治理深度融合、切實把制度優勢轉化為治理效能，提出了新要求。面對新形勢下，民族工作涌現出的“進城”“上網”“下?！钡忍匦裕M而提升民族事務治理的專業化、法治化、社會化、科學化和智能化水平勢在必行。其中，專業化、法治化、社會化和科學化治理已有大量學者進行了研究，相關論述較為全面、與時俱進。本文則聚焦于“信息與智能化建設”路徑為非常時期城市民族事務治理賦能。2020年春節前夕，城市因人口密度大、節假日人口流動多、交通運輸量大等特點，為疫情傳播與擴散提供了許多“媒介”，新冠肺炎疫情暴發并迅速向全國蔓延。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，大數據、AI、云計算等數字技術迅速投入應用，極大地提高了疫情動態監測、人員和地區風險等級評定、流行病學調查、指揮調度等方面的效率，為精準防控與復工復產提供了有力的技術支持。在新冠肺炎疫情下的信息化與智能化建設，主要應用于疫情防控的三個階段，即萌芽階段（風險識別與決策）、發展階段（應急管理）與常態化管理階段（復工復產和日常防控）。

第一，萌芽階段信息與智能化建設。根據“海因里希法則”的觀點，傷亡事故的發生不是一個孤立的事件，盡管傷害可能在某瞬間突然發生，卻是一系列事件相繼發生的結果[4]。新冠肺炎疫情等公共突發事件的發生也有著起因事件、發生媒介，并伴隨“苗頭”信息等信號。在萌芽階段，最核心的目標是如何從碎片化、非結構化的信息中，識別出風險信息，并將信息轉換為可視化的形式提供給決策者。例如在新冠肺炎疫情暴發前，社會上已經出現了各類型的“苗頭”信息，包括2019年10月中國科學院武漢病毒研究所已從武漢疾控中心和當地醫院送來的眾多病例中識別并提取了一種新型冠狀病毒、2019年年底武漢8位醫生發布“SARS”信息示警市民、2020年初微博等網絡社交媒體出現了關于不明原因肺炎的熱搜。這些原始信息呈現了碎片化、非結構化和低可視化等特征。萌芽階段的風險識別，需要根據各類公共突發事件（如自然災害、技術事故、治安案件、大型活動、衛生與疾控）進行分析，歸納出各類“苗頭指標”并進行建模，將分散在人類社會、物理空間或虛擬空間中的以各種形態存在的結構化與非結構化數據進行全樣本分析，通過高度科學化與程序化的方式，及時進行預警匯報，輔助決策者進行風險研判。

第二，發展階段信息與智能化建設。以新冠肺炎疫情（衛生與疾控公共突發事件）的防控為例，通過分析2020年至今的5類疫情散發事件其及原因，不難發現其感染和傳播規律——傳染源均包括重點人群，對重點人群數據的日常監測和預警管理不到位。因此需做好關鍵數據的分析和收集，將關鍵數據作為預警識別和應急管理的有力抓手，快速排查、精準識別、科學預測。面對城市少數民族流動人口與統計信息不對稱、語言差異引發的管理人力資源不足、民族特色文化生活等因素為疫情防控帶來的挑戰，究其原因，可以歸納為指揮調度的人力和物質資源不足。利用好信息化技術治理手段，抓住疫情防控的關鍵信息點，對城市少數民族群體的疫情防控和應急管理起到事半功倍的效果。

第三，常態化管理階段信息與智能化建設。隨著國內疫情防控取得了重大戰略成果，各地開始穩步復工復產，人員流動也開始加大，社會經濟開始逐步復蘇。當前疫情存在長期共存趨向，疫情防控將成為日常工作的一部分，要進一步運用好技術治理手段，為打好常態化持久戰助力。在常態化管理階段，核心目標是復工復產和日常防控。在智能與信息化建設過程中，以往的技術治理以政府部門為主導，多以服務單一部門或提升單一事項的效能為主。但在疫情防控等公共突發事件應對中，技術治理呈現出跨部門數據對接、信息共享與多事項協同等特征，同時還具有企業“多點開花”的特點，中國信通院聯合中國電信、中國移動、中國聯通三家基礎電信企業開發的通信大數據行程卡就是典型案例。不論是復工復產，還是日常防控，都需要“跨部門、跨行業、跨單位、多點開花”的協同技術治理。非常時期工人到崗率不足等現實問題，倒逼一些制造業企業向半自動化、自動化生產模式升級;“云上辦公”軟件的開放和普及使各行業行政和技術的復工率大大提高;視頻直播平臺系統、開放式在線課程平臺、在線閱讀應用、學習管理系統等實現在校生“停課不停學”。常態化疫情防控對信息與智能化治理能力提出了更高的要求。常態化防疫應該是全國“一盤棋”，需要國家層面對大數據技術應用進行統籌管理[5]。以健康碼的推行試用為例，在過去的防疫工作中，健康碼對精準判斷感染源、追溯傳播鏈條、重點人群和風險地區等發揮了重要的參考價值，但是在疫情初期出于靈活防疫的需求而造成各地“萬碼奔騰”“互認設卡”“過度防控”的局面。那么在常態化防疫階段，除了繼續推動各地互通互認，可以進一步考慮從國家層面對健康碼進行優化整合，協調聯合多個主體、多方力量，建立全國統一統籌管理和運維的健康碼大數據平臺，通過長久追蹤、精細準確的數據來作出及時分析與預警，從而用于具體防疫政策的制定。除了保障復工復產和日常防控，還應當對疫情防控進行全面總結反思，即復盤，進一步升級技術平臺的優化功能，為未來可能出現的其他公共突發事件做好技術儲備。

四、結語

城市民族工作在城市工作和民族工作整體格局中的分量和影響日益凸顯，探索推進城市民族事務治理現代化的途徑與方式尤為重要。這需要我們不斷適應新挑戰、新形勢、新任務和新要求，結合城市民族管理的特點和問題，履行好城市民族事務治理職責，及時調整工作重心，不斷改進方式方法，提高城市民族事務治理的能力和水平，對維護民族團結、事業發展、社會和諧具有重要的實踐意義。

參考文獻：

[1]譚華章.淺談事故與違章[J].廣西電業，2010（5）：67-69.

[2]劉寶明.更新民族事務理念：全面深化改革的新要求[J].今日民族，2014（6）：52-54.

[3]徐欣順，姜術容.城市民族工作三十年——基于政府職能變遷視角的考察[J].民族論壇，2016（9）：25-31

[4]王希恩.我國民族事務治理體系的基本構成及完善[J].西南民族大學學報：人文社科版，2020，41（6）：1-8.

[5]林文棋，何慧靈，高銘.疫情常態化防控背景下需進一步提升大數據應用實效[EB/OL].[2020-09-09].https：//m.gmw.cn/baijia/2020-09/09/34168666.html.

（責任編輯：董維）