從知識到行動：我國應急管理培訓模式構建與完善

摘要：掌握應急管理知識，具備應急管理能力，是應對與處置突發事件的重要因素，因此，加強各級各類的應急管理培訓，對提高應急處置防范能力具有十分重要的意義。應急管理培訓以流程重塑進行一體化設計，以交叉訓練為主要課程形式，遵循“持續改進”和“不確定因素”原理進行設置。通過探討我國應急管理培訓的建設路徑，旨在為未來我國進一步發展應急管理培訓提供參考。

關鍵詞：應急管理培訓;流程重塑;交叉訓練

“備豫不虞，為國常道”。提高國家應急管理能力和水平，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩定，是我們黨治國理政的一項重大任務。尤其是當前面對重大疫情，要求應急管理要能夠滿足人民對于安全的需要。通過應急管理培訓應對突發事件及災難是緊急情況管理周期的關鍵組成部分。應急管理培訓是一種指導，教育或學科[1]，其中包括自上而下的為實現應急管理目標而設定的各類訓練和演習，是應急管理的重要組成方面。

新冠疫情發生，河南暴雨洪災……讓公眾更為關注應急管理。在此之前，社會公眾沒有多少人理解“應急管理培訓”的用語。從疫情的發展來看，許多政府官員尚未完全了解應急管理的基本原理;大眾的防范意識較為淡薄，表現出有些公眾也不能理解應急管理的措施。應急管理工作是一項系統工程，需要從知識的儲備和能力的提升，并使應急管理人員具備綜合管理素質。

一、流程重塑：應急管理培訓的一體化設計

新時代應急管理的創新發展要提升國家治理滿足人民日益增長的安全需要的能力。中國應急管理培訓的主旨以應急管理部為中心建立和完善多主體協同網絡，降低多主體協同的難度，提升多主體協同的效率;重塑應急管理流程，從準備、預防、減緩、響應和恢復五個環節全面優化應急管理的運行機制[2]。

（一）全過程一體化設計

《突發事件應對法》對應急管理全過程的表述為：預防與準備、預警與監測、救援與處置、善后與恢復[3]。為了更為有效的實現應急管理培訓的目標采用全過程管理的理論表述，包括五個階段：準備、預防、減緩、響應、恢復。任何威脅或危險，不論大小或地點。全過程應急管理成為現實方面發揮著不可或缺的作用。這五個階段共同構成了一個完整的應急管理流程，在培訓的每一個環節中都應該考慮每一個階段的核心要素進行設計，包括定義框架和設計練習，如圖所示。每一部分并不是相互孤立的，每一環節是相互影響，相互促進的。在進行培訓的同時該方法是迭代進行的。

圖1 流程重塑中核心要素設計

（二）培訓層次的一體化設計

近年來，以國家行政學院為龍頭的各級行政學院在政府公務員的應急管理培訓中發揮了積極的作用[4]。但就目前全國范圍的培訓時效來看，很多地方應急管理培訓還處于摸索階段，有必要進行不同范圍的分層次進行整體設計，使學員在相互協同演練中有效掌握應急管理相關知識，運用應急準備、應急處置、指揮決策、媒體溝通等方面的基本方法和策略，借以提高復雜化和不確定因素應對突發事件及部門協調配合能力[5-7]。具體來看培訓層次的一體化設計分為四個層次：

層次1：單一部門的內部訓練。這種以團隊內或小組內練習為主。例如，特定團隊（例如，企業內部、行政機關內部或大學研究小組）對事件的響應，這種訓練包括掌握具體應急管理知識，通過桌面練習，涉及動員，數據收集程序和無線電通信測試的功能練習或實踐運行，以事件為線索解決具體問題，培養解決問題的能力。

層次2：協調多部門的內部演練。例如，行使機構對爆發事件的響應，包括不同組織內的各個響應監測小組。例如：突發地震等自然災害，涉及地球化學，地球物理，大地測量學和社會科學，以及負責發布監測聲明，制定預測并提供影響和評估的人員給公眾和主要決策者的警告建議。通過這種方式，組織可以了解這些團隊或團隊中每個團隊彼此之間的依賴關系以及他們執行角色所需要的共同需求，以及在這些角色之間建立協作關系。

層次3：跨地區或國家級的外部聯合訓練（跨機構練習）。在這一層級將匯集來自各機構和技術組織以及任何全國性機構的人員。

層次4：國際合作。通過這種方式，可以進行國際共享。收集匯總本地區域或國家監測和預報所必需的信息，以及在準備和發布任何警告方面進行協作。

培訓層次的一體化設計由單一向多元，培訓范圍從定向練習到全面演習，不同級別不同層次的培訓需要在不同的組織內部外部之間相互協調合作。如表1所示：

二、交叉訓練：平衡理論與實踐的應急管理培訓模式

應急管理培訓具有很強的實踐性，應該針對這一特點，結合不同層次培訓的特點，將目前國際上普遍提倡的“體驗式”教學方法以及情境模擬再現（Simulation）和角色扮演（Roleplayer）等現代化教學理念引入到應急管理培訓中來，結合國際通用的課程標準，借助網絡及虛擬仿真技術，建構以理論課程為支撐，課程演練為主要環節，虛實結合的標準化、模塊化課程體系[8]。2015年由歐洲社會基金資助的專家危機項目啟動，此項目為危險行業和關鍵基礎設施開展應急和危機管理培訓。這些培訓采用交叉訓練模式，基于理論課程和沉浸式實踐練習相結合的教學。通過體驗式、沉浸式教學，系統學習來自應急管理的各個方面的內容，包括法律、管理、衛生防疫等方面的知識，通過設置突發事件情境，利用視覺、聽覺等多種輔助手段，引導學員參加到演練的過程中來，實現應急管理知識轉化成為應急行動。

（一）交叉訓練的優勢

應急管理培訓其中包括位置輪換，情景計劃，協作練習和模擬，共享練習協作任務以及“特定事項”類型的任務;除了講習班，還會采用研討會和特定的知識共享活動。在國際上通用的做法是將培訓方式進行交叉訓練，能夠有效地將理論知識融入實踐鍛煉之中。交叉訓練具有三大特點：高效交互、溝通暢通和信息公開。通過“鼓勵成員了解周圍人的活動”來促進這些結果（Blickensderfer等人，1998年）[9]，以便更好地預測他們的需求并加以幫助。此外，交叉培訓可以在團隊成員之間培養一種共同的“共同紐帶”感（Greenbaum 1979，Blickensderfer等人，1998）[10]，增強凝聚力和信心及戰斗力。通過這些訓練所解決的不僅僅是知識和技能的發展;他們還探討災害后期的影響、恢復及重建等方面。交叉培訓增強了每個團隊成員對其同級成員的任務、職責和責任，并促進了對團隊功能以及團隊中給定機構各自的相互依存角色的整體性理解。同時交叉培訓是“有效的團隊合作過程，溝通和績效的重要決定因素”[11]。

（1）使團隊成員了解其他團隊成員的運作方式，他們為何如此運作以及他們依賴隊友提供信息和輸入的方式

（2）使團隊成員了解團隊成員的角色，職責，任務，信息需求和突發事件;

（3）為團隊成員提供有關隊友角色和任務的實踐，強調所要求職位的相互依賴性

（4）在交叉訓練過程中提供反饋，使團隊成員可以為隊友的行為制定準確的解釋，并為隊友的資源需求制定合理的期望

（5）為了確定交叉培訓的具體內容，應進行團隊任務分析。這將有助于確定任務中的相互依存關系，并確定需要哪些位置間知識來幫助隊友進行協調

（二）交叉訓練的方法

交叉訓練包含三種方法：（1）角色界定，一種意識培訓的形式（例如，通過討論，演講，演示或信息傳播），其中提供有關團隊中其他角色和職責的特定信息，訓練任務識別能力;（2）角色模擬，這是一種培訓程序，其中通過行為觀察來討論和觀察每個團隊成員的職責（向潛在的EOC參與者提供其他職位的一些實際實踐訓練：例如扮演一名突發事件中的情報或后勤官員）;（3）角色互換，其中涉及在鍛煉環境中進行的培訓，其中所有團隊成員需要執行其他團隊成員的工作和角色，提供每個成員特定任務的工作知識以及這些任務如何相互作用以及對整體情況的不同看法。在這三種方法中選擇的交叉訓練方法應與團隊之間相互依賴的現實水平相對應，如表3。與基于個人角色或利益相關者單獨工作的情況相比，可以提高他們的綜合能力，以整合他們的各種觀點并形成更大的響應。這可以增強參與團隊之間對問題和流程的共同情境意識。

方便：鍛煉控制者在無壓力，輕松的環境中通過一系列問題實際促進討論的目的，旨在確定程序或資源上的差距。

注入驅動：向人員提供場景和預先編寫的鍛煉注入，以練習解決問題和協調服務的工作，不論是否有時間壓力。

在這兩種情況下，都沒有實際部署或使用設備或資源。

功能鍛煉 也可以稱為作戰或戰術演習，它發生在作戰環境中，要求參與者實際履行其職責。模擬了通常復雜的響應活動，該活動僅缺少“地面”人員來進行全面練習。 對大規模洪水的多機構響應，需要撤離定居點。消息和注射由鍛煉控制提供，并由參與者按照適當的計劃和程序中所述的方式進行處理。產生了在實際情況下可以預期的結果。

參與者通過一個運動控制小組在模擬的環境中進行交互，該運動控制小組會提供預先編寫的注射信息，并對運動后提出的問題和任務做出回應。

功能性練習通常涉及多機構參與（真實或模擬），并且可以集中于一個或多個地理區域。

此類型的練習用于練習多種緊急功能，例如指揮和控制，資源管理和通訊。

全面運動 有時也稱為“實踐”或“野外”鍛煉。其中包括人員或資源的移動或部署，以包括對模擬情況的“實地”物理響應。 使用真正的救援設備，由一個機構將一個小團隊部署到模擬車禍或工業救援中。

它們可以僅以“地面”為重點，也可以包括更高級別的響應結構，并且可以是簡單的（單個機構）或復雜的（多個機構）。 對涉及實際疏散和描繪公眾的海嘯警告采取協調一致地多機構應對措施。

這些練習通常用于測試應急管理組件的各個方面。

三、應急管理培訓課程應遵循“持續改進”和“不確定因素”原理進行設置

（一）持續改進的動態管理模型

在國際現有的應急管理和政府文獻中存在許多培訓指南，為設計培訓課程提供了有效的實踐支撐，就國際慣例來看所有這些都建議采用鍛煉周期為一個流程，包括以下步驟：（1）分析鍛煉所需的需求和結果;（2）練習的設計與開發;（3）進行練習;（4）評估練習。重要的是練習不僅要考慮逐漸增加的復雜多變的因素（例如，導致爆發疫情的動蕩時期），而且還應考慮爆發后的非事件（不確定因素、干擾事項等情況的產生），響應和恢復時期循環過程，使學員積累突發事件應對的基本經驗，提高應急決策與溝通協調能力。這種鍛煉周期有個關鍵點，即持續改進原理，通反思實現循環。反思包括多成員雙向反思，既包括學員及導師的反思，也包括學員之間對協作的反思，通過反思找出演練過程中存在的問題與不足，以達到持續改進的目標。（如圖2所示）。

（二）不確定性信息的運用

由于災害風險的不確定性和復雜性，災難的影響可能是毀滅性的。面對突發事件，我們永遠無法消除所有風險，而我們必須立即采取行動，使個人和社區能夠更好地在災害發生時更快地恢復。以往的培訓注重結果的準確性，有時會傾向于提供過多的結構和量身定制的信息。但是，一項真正具有挑戰性的演習，所面對的可能是不完整的信息或模棱兩可的信息，相矛盾的干擾項，對具體現場的未知等情況;所有這些都創造了一個參與者提出問題的環境，而不僅僅是尋找解決方案。例如，新冠肺炎疫情爆發，很多信息都是不確定的：新型冠狀病毒的傳染性到底有多強是目前行業未知的，病毒濃度、病毒活性及傳染性問題，呼吸道分泌物和糞便中的病毒濃度仍然未知，對該病毒的存活條件和存活性了解仍很少。未來更多的公共安全突發事件都是人類所未知的。應急管理培訓中不確定性信息的運用，這為參與者提供了一種情況，從而使他們能夠行使不確定性以及潛在的決策和行動策略的情況。練習的設計方式應允許個人和團隊逐漸超越自己的界限，并逐漸發展出更復雜的能力和關系（Paton和Jackson 2002）[12]。突發事件的復雜性甚至會超過最極端的模擬，只有通過未知設定、挑戰假設并允許人員面對新事件的練習，才能準備好應對爆發事件的響應效果。（Paton和Auld 2006）[13]。因此，這些練習應旨在盡可能地重現現實，以便決策者和專家可以在動蕩的條件下體驗咨詢過程的需求和現實。

一種有效的練習會引發一些無法預料的問題（例如，有關信息管理、決策、團隊功能等），可以為將來的培訓需求分析，培訓和練習設計提供信息。因此，應將鍛煉和基于情景的培訓視為一個反復的過程。另一方面通過這個過程增強參與者的知識和技能，并幫助他們改變世界觀和個人工作范式，建立備災文化。

四、我國應急管理培訓的完善

（一）應急層面

就目前我們疫情防控期，很多從業者的職業健康風險會增大。我國現階段推動企業有序復工復產，與防控相關的行業如醫療機構、固廢處理、污水處理、運輸機構、殯儀環節、實驗室、航空保護和國際商務旅行等行業員工的職業接觸風險會有所增加，為了更好的保護從業人員，可以開設專欄，以科學指導從業人員和工作人員進行感染風險的防控。開展必要應急培訓，包括一些感染風險防控的個人措施和企業行為。建議企業復工基于保護工作人員的措施采取一套完善的感染控制措施，而不僅僅是完全依賴于個人防護用具的保護措施。在企業內部的培訓中分四個層級介紹相關的防護要求，按照在不同層級的工作要點開展相關工作。如圖3所示：

（二）專業層面

加強高職和本科基礎應急管理培訓。職業教育以及本科院校是培養我國各類應急管理人才的搖籃，所以在教育期間加強對高職和本科生的應急管理培訓非常重要，為我國儲備應急管理人才不可或缺。在應對新出現的風險和適應力的領域中，教育資源配置的不平衡，在一定程度上會阻礙的培訓教育計劃的進展。應急管理培訓需要得到來自社會的財政支持，更需要學科和研究領域的支持。高等教育中的多學科交叉，研究成果應用會大大增強了應急管理培訓實踐的進展。跨國知識聯盟和學術網絡的出現可以超越學科和地域的界限，使得災害風險知識的轉移和能力建設的范圍更加廣泛。

（三）社會層面

加強社區的應急管理繼續教育。提高人們的抗災能力，政府的災害管理要超越單純地減輕自然災害的技術處理，要以人為中心，將降低人的脆弱性作為災害管理的一項重要內容。災后援助和重建時，將防災減災與社區的可持續發展相結合。國際災害管理中社區是應急管理中最基層的一部分，社區復原力，社區韌性（彈性）被國際社會廣泛關注。一個有效的方式是推行社區為基礎的災害培訓。社區為基礎的減災項目強調受影響社區在評估需求及資助方式上的參與性，強調社區的自我發展以及以文化上可接受的方式來應對自然災害所引發的危機。進一步強調與風險相伴的人們可持續發展的重要性。政府設置社會基金幫助貧困社區應對災害，“社會基金能夠促進社區人力和物質資本的積累，在項目選擇和貫徹上社區有高度的參與性。”這些考慮社區需求和發展的減災項目將有助于降低人們面對災難時的脆弱性，提高抗災能力。加強社區的應急管理繼續教育不僅關注災難本身，而且要關注減災備災，構建社區備災文化。備災文化實際上有兩個方面。一個是宏觀性，表現國家層面;另一個是文化又具有地方性，每一個小村落、城鎮、城市和飛地都有他們自己被修改過的文化差異，文化的這兩個層面對預測災難和災難恢復都很關鍵。強調所有的災難在本質上都是地方性的，因此所有的災難都有差異。有利于任何一個社區人員學習當地文化、知識和需求。此外災后更容易改變一個人的思維和實踐。一旦災難發生，往往會出現一種稱之為“機會之窗”的現象，使得變化更加可能。所以，加強對社區應急管理繼續教育十分重要。

（四）技術層面

加強教育管理培訓網絡建設。大數據、網絡技術和人工智能（AI）技術方法的快速發展，已經將社會各系統有機連接。因此，通過大數據和智慧系統，能有效實現各部門的融合和數據共享，突破部門間應急管理的“信息孤島”，以達到“更透徹的感知、更廣泛的互聯互通、更深入的智能化”，形成基于“協同作戰”的應急管理，使得政府、企業和市民可以做出更明智的決策。在下一步的應急管理培訓中利用大數據、5G、區塊鏈、人工智能、虛擬仿真等技術開展網絡培訓，使更廣泛的人群接觸、理解、學習應急管理理論與技術措施。使知識能轉化為行動。

（五）國際合作層面

我國應急管理培訓應與國際培訓接軌接軌。目前，很多國際組織及國家提出，對于應急管理培訓核心原則從脆弱性轉向生態韌性，可根據具有全球指導意義的原則和理論框架進行設定，再結合國內背景、社會環境、文化倫理等多個層面將其進行本土化的修訂，才能發展出符合中國特色的、具有國際水平的應急管理培訓。應急管理培訓是個系統復雜的工程，從理念、政策、方法等非結構路徑來超越傳統做法，實現培訓目標，以一種更加科學的、人性化的和負責任的態度來從事應急管理。聯合國際許多組織提出災害管理的5項重要原則，包括綜合性管理原則（PPRR原則）、多部門綜合管理原則、多災種管理原則、社會動員管理原則、災害風險管理原則，成為全球各國災害管理體系建設的行動綱領。其次，國際通用的應急管理能力框架（Disasternursingcompetency，DNC），包括防災減災能力、備災能力、應對/處置能力、重建和康復能力四個方面[14]。在設定應急管理培訓內容時，可以將國際災害管理5大原則和應急管理能力框架內容進行結合，使我們的應急管理培訓內容更加全面。

五、結論

面對疫情災難，我們每一個人都不是局外人。通過全程、全員參與的應急管理培訓，包括在各自組織內進行鍛煉和模擬計劃，可以增強機構的未來響應能力，同時也可以使他們真正了解應急管理人員和其他關鍵決策者的需求。在未來的培訓中，應該進一步關注培訓的有效性，目前在培訓主體、培訓體系上還有較大的提升空間;同時要加強培訓隊伍建設，建立綜合化和專業化的人才隊伍;除了相應培訓外，重要的是要承認此類培訓可以提高我們的科學知識和策略，以提高學習能力、決策能力和響應能力，將知識轉化為行動。

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[11]Doyle，E.E.H.，Paton，D.&Johnston，D.M.Enhancing scientific response in a crisis：evidence-based approaches from emergency management in New Zealand.J Appl.Volcanol.4，1（2015）.https：//doi.org/10.1186/s13617-014-0020-8

[12][13]UNESCOwebsite（2014b） International Exercises， International Tsunami InformationCentre[http：//itic.ioc-unesco.org/index.php？option=com_content&view=category&layout=blog&id=1439&Itemid=1439]，accessed 23 April 2014

[13]黃莉莎，張耀丹，馮先瓊.我國災害護理教育的發展與啟示[J].中國應急救援，2019（05）：14-17.

作者簡介：郭莉（1979-），女，徐州工程學院環境工程學院副院長，副教授，博士，研究方向：環境法。

基金項目：本文系江蘇省高校哲學社會科學項目“新時代高校教師課程思政能力提升路徑研究”、江蘇省社會科學基金項目“環境法社會化研究”（20FXD005），徐州工程學院教育科學研究課程思政專項課題暨校黨建與思想政治教育研究會重點項目（項目編號2020ZD01）階段性成果。