法庫縣小型農(nóng)田水利工程管護調(diào)研與長效機制探析

唐 浩

(法庫縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與行政執(zhí)法中心，沈陽 110400)

近年來，隨著全球氣候變暖、極端天氣頻繁出現(xiàn)等洪澇和干旱災(zāi)害頻發(fā)，加之水資源時空分布不均，在很大程度上威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[1-3]。調(diào)查顯示，受洪澇和干旱災(zāi)害影響僅2014年我國農(nóng)作物減產(chǎn)就達到200億kg。水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，為加快小型農(nóng)田水利建設(shè)我國最早于2009年就劃撥了專項資金。經(jīng)過多年發(fā)展，各類農(nóng)田水利設(shè)施廣泛分布于田間地頭，對于增強農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害抵御能力，保障農(nóng)業(yè)灌溉用水等發(fā)揮著重要作用[4]。雖然，近年對農(nóng)田水利的投資規(guī)模不斷增大，但現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施仍無法滿足農(nóng)業(yè)灌溉需求，部分地區(qū)還存在工程管護缺失、農(nóng)業(yè)水價偏低、水資源浪費嚴重、管理不到位、配套不完善、年久老化失修、投資主體缺位等問題[5-6]。鑒于此，為客觀、真實的掌握法庫縣農(nóng)田水利管護現(xiàn)狀，實證調(diào)研了2個代表性的農(nóng)民用水協(xié)會，通過圖表分析和整理統(tǒng)計調(diào)查成果，提出完善水價形成機制、充分發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用、建立健全技術(shù)服務(wù)體系等成效管護對策，以期為促進法庫縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)田水利長效運行提供一定借鑒。

1 法庫縣小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)存問題

1.1 小型農(nóng)田水利現(xiàn)狀

法庫縣地處遼寧省北部，遼河中游西岸，下轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，225個行政村，總面積2320km2，耕地13.2萬hm2。遼河及其支流拉馬河、秀水河貫穿全境，較大的河流還有小河子、王河等，水域占4%、耕地占62%，山丘占34%，自然地貌特征為“三山一水六分田”。法庫縣位于北溫帶亞溫潤區(qū)，大陸性季風(fēng)氣候，年均降水量600mm，年均蒸發(fā)量為1881.6mm，日照時數(shù)2730h，相對濕度62%，最大凍土深度為>150cm，全年無霜期在155d左右。

法庫縣共有中小型水庫15座，其中中型水庫7座(包括尚屯水庫、獾子洞水庫、泡子沿水庫、牛其堡水庫、尖山子水庫、三合成水庫、拉馬章水庫)，小(1)水庫4座，小(2)水庫4座，總庫容27281萬m3，有效庫容10656.3萬m3，有效灌溉面積533 hm2。全縣已建鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程57處，供水能力0.28萬m3/d，受益人口5.12萬人；提水灌區(qū)2處，自流灌區(qū)1處，設(shè)計和有效灌溉面積9520hm2、3200hm2，總裝機容量1065kW，供提水能力13.60m3/s，干渠7條，支渠63條，各種渠系建筑物172座。全縣按流域分共有澇區(qū)5個，建有排水站42座，總裝機容量6112kW，自排閘140座，有排水干溝122條，支溝484條，總里程1205.5km。

1.2 現(xiàn)存問題分析

20世紀(jì)60—70年代是法庫縣農(nóng)田水利設(shè)施集中興建期，受當(dāng)時建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、施工經(jīng)驗、技術(shù)條件和資金投入等因素制約，加之后期缺乏有效的運行管護，大多數(shù)工程都或多或少的存在年久失修損壞、老化失效等問題。盡管從1990s中央和地方財政持續(xù)投資農(nóng)田水利建設(shè)，但因維護成本高、工程數(shù)量多、分布范圍廣等財政支持無法滿足實際的需求，加上財政資金很少用于建后管理和維護，致使農(nóng)田水利管護資金缺口較大。

目前，水費收入仍然是農(nóng)田水利設(shè)施管護資金的主要來源，收費標(biāo)準(zhǔn)按照國家相關(guān)規(guī)定統(tǒng)一設(shè)定，并由村委會、用水協(xié)會和供水單位等部門收取。農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民不再局限于農(nóng)業(yè)，農(nóng)民收入來源逐漸以非農(nóng)收入為主，這大大地促進了農(nóng)民參與工程管護的積極性。此外，農(nóng)民用水協(xié)會成立時間較短，普遍存在經(jīng)驗不足、政策落實不到位、組織不健全等問題，工程管護過程中無法充分發(fā)揮用水協(xié)會的積極作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的水管站、水利站等有關(guān)部門承擔(dān)了大部分農(nóng)田水利工程的管護技術(shù)服務(wù)，以上部門的財政撥款和編制都較少，面對所需服務(wù)人員多、分布范圍廣的農(nóng)田水利設(shè)施難以保障其基本工資，也無更多的資金用于運行管理和技術(shù)服務(wù)。

2 實證調(diào)研

2.1 問卷調(diào)查

2021年3月選擇法庫縣2個代表性的農(nóng)民用水協(xié)會進行實證調(diào)研，隨機從每個協(xié)會各抽取70個農(nóng)戶作為樣本，發(fā)放調(diào)查問卷共140份，收回有效問卷120份。以農(nóng)民參與小型農(nóng)田水利管護為問卷調(diào)查的主要內(nèi)容，如農(nóng)民參與管護的意愿、政策支持與認知程度、用水協(xié)會特點、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況、農(nóng)戶及家庭情況、農(nóng)村區(qū)域特征等。

結(jié)果顯示，參與調(diào)查的樣本戶平均灌溉水費支出322.5元/hm2，平均每戶耕地0.573hm2；由群眾自發(fā)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、群眾自發(fā)與政府主導(dǎo)相結(jié)合的方式，組織參與用水協(xié)會的農(nóng)戶有90戶、18戶、12戶；有105戶加入用水協(xié)會的時間不足5年，86戶參加過協(xié)會組織的用水培訓(xùn)，117戶參加過協(xié)會重大事項商議和例會，115戶參加過協(xié)會選舉，119戶被征求過用水協(xié)會成立意見，119戶接受過協(xié)會公開賬目；知道和完全知道小型農(nóng)田水利建設(shè)工程的有116戶、4戶；有108戶認為有必要成立用水協(xié)會，有45戶認為成立協(xié)會主要是減輕農(nóng)民的負擔(dān)，有82戶認為是農(nóng)民自發(fā)組織的；對政府投資建設(shè)農(nóng)田水利工程感到一般滿意、比較滿意、非常滿意的有26戶、68戶、26戶，對用水協(xié)會制定的水費感到一般滿意、比較滿意、非常滿意的38戶、62戶、20戶，對用水協(xié)會的協(xié)作處理效率和商議作用感到一般滿意、滿意的有68戶、52戶；參加用水協(xié)會后對提高農(nóng)業(yè)收入和糧食產(chǎn)量感到一般滿意、滿意的有42戶、78戶，對解決用水糾紛感到一般滿意、滿意的有26戶、94戶。調(diào)查的非農(nóng)收入占總收入的比例和農(nóng)戶家庭人均收入，家庭收入調(diào)查結(jié)果，見圖1；農(nóng)戶有無親戚擔(dān)任村干部、戶主身體狀況、居民收入水平、灌溉系統(tǒng)配套等影響農(nóng)戶認識的調(diào)查項目，農(nóng)戶認知特征調(diào)查結(jié)果，見圖2；部分項目的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計表，見表1。

(a)非農(nóng)收入占總收入的比例 (b)家庭人均收入

表1 部分項目的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計表

2.2 結(jié)果分析

采取制作圖表、統(tǒng)計整理等方式深入分析調(diào)查結(jié)果，可以得出的結(jié)論如下：①受教育程度偏低、未充分了解用水協(xié)會的各項制度和功能，參與調(diào)查的農(nóng)戶中接受高中及以上、初中、小學(xué)教育的有20戶、62戶和38戶，可見受教育水平總體偏低，對參加小型農(nóng)田水利管護以及用水協(xié)會各項事務(wù)的積極性不高，未充分認識到用水協(xié)會的重要作用；②用水協(xié)會工作效率低、管理運行不暢，由于成立時間較短，用水協(xié)會大多存在經(jīng)驗不足、政策落實不到位、組織不健全等問題，如對用水協(xié)會的協(xié)作處理效率和商議作用感到一般的有68戶，參加用水協(xié)會后對提高農(nóng)業(yè)收入和糧食產(chǎn)量感到一般的有42戶，對解決用水糾紛感到一般的有26戶，由此表明在工程管護中尚未充分發(fā)揮用水協(xié)會的積極作用，運行管理效率明顯偏低；③缺乏激勵機制、農(nóng)戶參與用水協(xié)會意識薄弱，農(nóng)村稅費改革前農(nóng)戶投入的資金、勞動和政府財政支持為小型農(nóng)田水利監(jiān)管維護的主要來源，而改革后主要來源于財政支持，農(nóng)民參與度明顯下降，加之缺乏有效的激勵政策、農(nóng)民收入來源逐漸轉(zhuǎn)向非農(nóng)收入等，大大降低了農(nóng)民參與管護的積極性。

3 小型農(nóng)田水利成效管護機制

3.1 完善水價形成機制

針對小型農(nóng)田水利建管運行，有關(guān)部門應(yīng)出臺相應(yīng)的政策和監(jiān)督考核制度，對農(nóng)戶定期開展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、知識講座等，切實提升農(nóng)戶管護農(nóng)田水利的技術(shù)水平，充分調(diào)動其參與積極性。目前，大多由村干部擔(dān)任用水協(xié)會管理者，但這種管理方式的弊端正隨著用水協(xié)會的發(fā)展壯大逐漸顯現(xiàn)。有關(guān)部門要制定相關(guān)政策，以民主選舉的方式鼓勵農(nóng)戶參與管理崗位競選。同時，要加強農(nóng)戶之間的溝通交流，切實提升農(nóng)戶的自我管理能力，充分發(fā)揮用水協(xié)會的引導(dǎo)和組織功能，加強農(nóng)戶對水環(huán)境保護、合理用水、工程管護、水事活動、相關(guān)制度和政策等方面的學(xué)習(xí)。根據(jù)農(nóng)田水利設(shè)施的運行情況和維護成本，切實發(fā)揮用水協(xié)會的組織功能，由受益農(nóng)戶協(xié)商決定合理水價，政府發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督和指導(dǎo)作用。條件允許的地區(qū)，政府應(yīng)支持用水協(xié)會與供水單位簽訂供用水協(xié)議，綜合考慮用水協(xié)會運行成本核算制定合理的水價[7]。

3.2 發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用

在小型農(nóng)田水利建設(shè)過程中要充分發(fā)揮政府的監(jiān)管功能，切實做好規(guī)劃、審批各項工作，采取招投標(biāo)的形式確定小型農(nóng)田水利項目的監(jiān)理、施工和設(shè)計單位，對各單位資質(zhì)嚴格審核，對工程建設(shè)的各個環(huán)節(jié)和竣工驗收應(yīng)加強監(jiān)管，從根本上確保工程質(zhì)量。此外，要及時建立工程檔案，實行專人管理。積極申請地方財政和中央財政資金，加快設(shè)立小型農(nóng)田水利公共財政資金，加強對農(nóng)戶參與管護的扶持，整各吸納各類社會資本拓展農(nóng)田水利建管資金來源，合理利用資金以防出現(xiàn)“重建輕管”的現(xiàn)象。一般地，涉農(nóng)項目和資金的管理部門較多，在資金下放時間和項目實施等方面缺乏有效的溝通，從而使得區(qū)域項目缺失或交叉重疊的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成材料、人力和資源的浪費[8-9]。因此，地方政府要鼓勵農(nóng)戶以資金或勞動的方式入股，按“誰投入誰受益”的原則明確各方的權(quán)利、義務(wù)，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最大程度的提高農(nóng)業(yè)收入，保證小型農(nóng)田水利的長效運行。

3.3 建立健全技術(shù)服務(wù)體系

通過落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層水利部門的經(jīng)費和編制，配備必要的辦公設(shè)施以及技術(shù)服務(wù)人員，對現(xiàn)有人員開展不定期或定期的專業(yè)培訓(xùn)，在培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)等方面給用水協(xié)會提供一定支持，建立健全小型農(nóng)田水利基層服務(wù)體系。對于用水協(xié)會，政府部門應(yīng)按照考核制度嚴格考核協(xié)會管理者的協(xié)調(diào)、管理能力，為提升其管理水平還可開展必要的培訓(xùn)。同時，應(yīng)建立財務(wù)公開和監(jiān)督管理等制度，進一步提升用水協(xié)會管理的透明度和公信力。

4 結(jié) 論

實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，法庫縣小型農(nóng)田水利管護還存在受教育程度偏低、未充分了解用水協(xié)會的各項制度和功能，用水協(xié)會工作效率低、管理運行不暢，缺乏激勵機制、農(nóng)戶參與用水協(xié)會意識薄弱等問題。對此，應(yīng)從提高用水協(xié)會組織效率和技術(shù)服務(wù)水平、構(gòu)建協(xié)調(diào)各方利益的水價形成機制、充分發(fā)揮政府指導(dǎo)作用等方面建立長效管護機制，為法庫縣高質(zhì)量、有序、順利地開展小型農(nóng)田水利管護工作提供可靠保障。