加強機關運行經(jīng)費管理 堅持黨政機關過緊日子

●周衛(wèi)華 董木欣

2021 年12 月27 日召開的全國財政工作視頻會議強調，2022 年積極的財政政策提升效能，更加注重精準、可持續(xù)。 其中，“堅持黨政機關過緊日子，節(jié)儉辦一切事業(yè)” 是重點把握的六個方面之一。 “過緊日子”已成為政府新常態(tài)，加強機關運行經(jīng)費管理、全面反映行政運行成本是加快建立現(xiàn)代財政制度的重要內容。 但是由于我國機關運行經(jīng)費的概念、范圍、內容仍然比較模糊，在運行中存在多頭管理、效率不高、監(jiān)督缺位、政策不透明等問題（許正中等，2020；李峻，2020；蔣震，2020），應強化機關運行經(jīng)費的財務控制與績效管理（王雍君，2016）。 當前機關運行經(jīng)費在預算編制、 預算執(zhí)行、 會計核算、成本管理、信息披露等方面仍滯后于深化預算管理制度改革的進程。

一、機關運行經(jīng)費概念來源與政策梳理

（一）2007—2011 年：部門預算改革下的行政運行經(jīng)費

財政部實施部門預算改革之后，行政運行經(jīng)費在政府收支分類科目的功能分類中已有相應科目設計。2007 年4月發(fā)布的 《中央本級基本支出預算管理辦法》 明確， 中央部門的行政單位（包括參照《公務員法》管理的事業(yè)單位） 的行政運行經(jīng)費納入基本支出預算管理。 《2020 年政府收支分類科目》在功能分類的“項”級科目上也設置“行政運行”項目，反映行政單位（包括實行公務員管理的事業(yè)單位）的基本支出。

（二）2011—2014 年：“三公”經(jīng)費倒逼出機關運行經(jīng)費

2011 年政府工作報告中提出，“要著力優(yōu)化財政支出結構， 壓縮一般性支出，出國（境）經(jīng)費、車輛購置及運行費、公務接待費等支出原則上零增長，切實降低行政成本。 ” 由此，“三公”經(jīng)費概念在政治、經(jīng)濟、財政等各個領域均有所涉及。 但是， 由于社會認知的“三公”經(jīng)費與部門預算中“行政運行經(jīng)費”缺乏準確的聯(lián)系和界定，實務中“三公” 經(jīng)費支出在基本支出和項目支出中都可能存在， 突破了最初部門預算中行政運行經(jīng)費的概念邊界。 在此背景下，《機關事務管理條例》 適時提出“機關運行經(jīng)費”的概念，明確機關運行經(jīng)費是指為保障機關運行用于購買貨物和服務的各項資金。

（三）2014—2020 年：機關運行經(jīng)費寫入新修訂的《預算法》

2014 年新修訂的《預算法》規(guī)定，將機關運行經(jīng)費作為預決算公開的重要內容予以明確，要求在部門預算、決算中須對機關運行經(jīng)費的安排、 使用情況等重要事項作出說明。 隨后2014年9 月發(fā)布的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》 要求加快制定機關運行經(jīng)費實物定額和服務標準。 2018 年印發(fā)的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》 明確將運行成本納入預算績效管理。 2020 年8 月修訂的《預算法實施條例》中再次強調，機關運行經(jīng)費應按照有關規(guī)定向社會公開。 自2014 年以來，中央部門逐步在預決算公開中加入機關運行經(jīng)費公開數(shù)據(jù)并予以說明。

（四）2014—2020 年：政府會計改革背景下的機關運行成本

2014 年12 月出臺的《國務院關于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》明確推進政府會計改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等財務信息的權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。 運行成本是權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度的重要內容， 此項內容應包括行政運行成本和事業(yè)運行成本。 2019 年7 月財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位成本核算基本指引（征求意見稿）》，明確行政運行成本和事業(yè)運行成本的概念， 其中行政運行成本反映單位維持正常運轉所發(fā)生的資源耗費。 2019年12 月財政部印發(fā)《事業(yè)單位成本核算基本指引》， 明確指出行政單位開展成本核算工作，可以參照事業(yè)單位成本核算指引執(zhí)行。

二、 近五年中央部門機關運行經(jīng)費總體情況

筆者手工收集了2016 年至2020 年53 個中央部門預決算報告， 剔除因機構調整導致預算和支出金額波動較大以及數(shù)據(jù)不全的樣本，最終篩選出29 個中央部門，計算分析機關運行經(jīng)費預決算平均數(shù)和平均增幅①，得出近五年數(shù)據(jù)如圖1 和圖2 所示。

通過圖1 和圖2 數(shù)據(jù)可以看到，機關運行經(jīng)費預算及決算支出在2016 年至2017 年保持了相對平穩(wěn)的趨勢，2018 年受預算內部結構調整影響， 各部門按照統(tǒng)一規(guī)定增加基本支出、減少項目支出，預算整體上呈現(xiàn)上升趨勢。2020 年，各部門積極落實過緊日子要求，壓減相關經(jīng)費支出，機關運行經(jīng)費預算較上一年平均增幅為-18%， 決算支出較上一年平均增幅為-13%。雖然部分部門存在機關運行經(jīng)費決算支出超預算情況，但總體來看各部門落實過緊日子精神、控制機關運行成本成效顯著。

圖1 近五年機關運行經(jīng)費預算平均數(shù)和平均增幅

圖2 近五年機關運行經(jīng)費決算支出平均數(shù)和平均增幅

三、 近五年中央部門機關運行經(jīng)費聚類分析

因預決算報告中僅披露機關運行經(jīng)費的總額，并未披露具體明細科目，因此本文將預決算報告基本支出公用經(jīng)費中 “302 商品和服務支出”劃分為辦公經(jīng)費、會議經(jīng)費、業(yè)務經(jīng)費和其他經(jīng)費四類， 具體分析各類別經(jīng)費預決算平均數(shù)及平均增幅②， 為機關運行經(jīng)費的對應分類研究提供參考。其中辦公經(jīng)費包括：辦公費、印刷費、咨詢費、手續(xù)費、水費、電費、郵電費、取暖費、物業(yè)管理費；會議經(jīng)費包括：差旅費、因公出國（境）費用、會議費、培訓費、公務接待費；業(yè)務經(jīng)費包括：維修（護）費、租賃費、專用燃料費、專用材料費、被裝購置費、勞務費、委托業(yè)務費、公務用車運行經(jīng)費、其他交通費用；其他經(jīng)費包括：工會經(jīng)費、福利費、稅金及附加費用、其他商品和服務支出。

（一）辦公經(jīng)費

辦公經(jīng)費預決算平均數(shù)及平均增幅如圖3 和圖4 所示。

圖3 辦公經(jīng)費預算平均數(shù)及平均增幅

圖4 辦公經(jīng)費決算平均數(shù)及平均增幅

由圖3 和圖4 可見，辦公經(jīng)費2020 年預算平均壓減9%左右，實際決算支出壓減7%。

（二）會議經(jīng)費

會議經(jīng)費預決算平均數(shù)及平均增幅如圖5 和圖6 所示。

圖5 會議經(jīng)費預算平均數(shù)及平均增幅

圖6 會議經(jīng)費決算平均數(shù)及平均增幅

由圖5 和圖6 可見， 會議經(jīng)費2020 年預算平均壓減50%左右， 實際決算支出平均壓減55%。 因此，與會議相關的差旅費、因公出國（境）費用、會議費、培訓費和公務接待費成為各部門壓減一般性支出的主要來源。

（三）業(yè)務經(jīng)費

業(yè)務經(jīng)費預決算平均數(shù)及平均增幅如圖7 和圖8 所示。

圖7 業(yè)務經(jīng)費預算平均數(shù)及平均增幅

圖8 業(yè)務經(jīng)費決算平均數(shù)及平均增幅

由圖7 和圖8 可知，業(yè)務經(jīng)費2020 年預算平均壓減13%左右， 實際決算支出平均壓減10%。

（四）其他經(jīng)費

其他經(jīng)費預決算平均數(shù)及平均增幅如圖9 和圖10 所示。

圖9 其他經(jīng)費預算平均數(shù)及平均增幅

圖10 其他經(jīng)費決算平均數(shù)及平均增幅

由圖9 和圖10 可見，其他經(jīng)費2020 年預算平均壓減11%左右，實際決算支出平均壓減0%。具體來看，決算報告中各部門其他經(jīng)費支出有增有減，導致平均增幅為0%，與預算壓減11%相比，部分單位在實際執(zhí)行中存在支出超預算情況，未完成壓減目標。

四、加強機關運行經(jīng)費管理面臨的主要問題

（一）機關運行經(jīng)費概念不清晰，統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一

根據(jù)財政部、國家機關事務管理局等部門印發(fā)的通知、制度、政策文件，與機關運行經(jīng)費概念相關的表述涉及機關運行經(jīng)費支出總額、機關運行成本、一般性支出、公用經(jīng)費等。盡管《機關事務管理條例》明確界定了機關運行經(jīng)費的概念，但是在實務中具體內涵邊界仍然比較模糊，各部門、各單位統(tǒng)計口徑不一致。

（二）機關運行經(jīng)費在政府會計制度中尚不明確

2014 年政府會計改革實施以來，政府會計準則、政府會計制度、政府財務報告編制辦法等都未明確機關運行經(jīng)費的科目、核算、報告等內容。 雖然財政部政府綜合財務報告制度改革方案中提出要報告運行成本，但運行成本屬于權責發(fā)生制概念，而機關運行經(jīng)費屬于收付實現(xiàn)制概念，運行成本與運行經(jīng)費內涵不完全一致。 因此，實務中機關運行經(jīng)費如何進行核算和報告，所披露數(shù)據(jù)是否準確有待進一步研究和關注。

（三）各部門機關運行經(jīng)費預決算偏差波動較大

在對中央部門預算報告和決算報告分析的過程中，發(fā)現(xiàn)各部門年度預實偏差呈現(xiàn)不穩(wěn)定波動特征（支出相對預算壓減最高為85.37%，支出超預算情況最高達386.97%），披露數(shù)據(jù)很可能存在錯報。 機關運行經(jīng)費支出有時與年初預算進行對比，有時與上一年決算報告進行對比，隨意性較大。 此外，預實偏差較大的情況沒有作出合理的解釋說明，預算與支出的增減說明與以往報告無法匹配，不同程度存在解釋混亂、數(shù)據(jù)錯誤情況。

（四）機關運行經(jīng)費預算管理制度體系亟需完善

2014 年修訂的《預算法》提出要嚴格控制機關運行經(jīng)費并在部門預算、決算中作出說明。 但是2020 年修訂的《預算法實施條例》僅提及機關運行經(jīng)費要按照有關規(guī)定向社會公開， 對于如何嚴格控制尚未明確，也未涉及預算編制、預算執(zhí)行、預算績效等環(huán)節(jié)。 目前，預決算報告只是針對機關運行經(jīng)費預算和決算支出總額進行披露并附以粗略的情況說明。 機關運行經(jīng)費預實偏差，同比、環(huán)比分析說明比較簡略，較少部門詳細披露差異形成的具體原因。

五、加強機關運行經(jīng)費管理相關建議

（一）盡快制定“嚴格控制機關運行經(jīng)費”的實施細則

雖然2014 年修訂的《預算法》提出嚴格控制機關運行經(jīng)費，但并未在實施細則中詳細說明控制主體、控制目標和控制標準。 機關運行經(jīng)費控制的關鍵在于經(jīng)費定額標準體系的建立。 財政部門應盡快制定“嚴格控制機關運行經(jīng)費”實施細則，明確財政部門在機關運行經(jīng)費控制中的主體位置和主導作用。

（二）盡快推出有關“機關運行經(jīng)費預決算公開”的詳細規(guī)定

《預算法實施條例》雖明確機關運行經(jīng)費要按照有關規(guī)定向社會公開，但尚未制定具體規(guī)定。 盡管中央部門預決算報告目前已公開機關運行經(jīng)費預決算金額并就變動情況進行說明， 但所公開的機關運行經(jīng)費僅僅是各部門、單位的匯總數(shù)，沒有披露具體項目和支出明細， 公開范圍上包括行政單位及參照《公務員法》管理的事業(yè)單位。 建議盡快推出機關運行經(jīng)費預決算公開的具體規(guī)定， 按照經(jīng)濟分類科目公開機關運行經(jīng)費明細， 將更有利于促進機關運行經(jīng)費公開、透明，提高數(shù)據(jù)可用性。 通過機關運行經(jīng)費預決算公開，加強財會監(jiān)督和公眾監(jiān)督， 達到嚴格控制機關運行經(jīng)費的目標。

（三）建議納入預算管理一體化，形成機關運行經(jīng)費閉環(huán)管理

根據(jù)現(xiàn)有的政策法規(guī)， 機關運行經(jīng)費管理尚未涉及預算編制、預算執(zhí)行、預算績效等環(huán)節(jié)。 建議將機關運行經(jīng)費納入預算管理一體化，明確機關運行經(jīng)費預算編制流程，強化預算執(zhí)行監(jiān)督，落實預算績效評價，形成機關運行經(jīng)費事前事中事后全流程閉環(huán)管控，提高財政資金使用效率， 切實保障機關運行支出效能。

（四）修訂行政單位財務規(guī)則，加強機關運行經(jīng)費管理

加強機關運行經(jīng)費管理和監(jiān)督， 提高資金使用效益，保障機關運行任務的完成，是行政單位財務管理的重要內容。 一方面， 財政部門通過修訂行政單位財務規(guī)則， 明確機關運行經(jīng)費財務管理的具體內容， 實現(xiàn)經(jīng)費管理的目標；另一方面，基于預算會計科目體系和財務會計科目體系， 依托預算會計和財務會計適度分離并相互銜接，以收付實現(xiàn)制核算機關運行經(jīng)費的資金流動，以權責發(fā)生制核算機關運行成本，全面反映機關運行耗費資源情況。建議以修訂行政單位財務規(guī)則為契機，健全政府會計核算制度，推動機關運行經(jīng)費預算流、 資金流和信息流完整統(tǒng)一，這對于堅決落實政府過緊日子要求和深化預算管理制度改革具有重要意義。

（五）構建機關運行經(jīng)費數(shù)字化平臺，助力機關運行經(jīng)費智能化決策管理

綜合考慮宏觀層面與微觀層面行政機關運行經(jīng)費的主要需求， 尋找與云計算、 大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字科技的結合點，從軟件工程、業(yè)務流程、信息系統(tǒng)、信息利用、崗位職能等方面構建行政機關運行經(jīng)費數(shù)字化平臺的邏輯模型、功能框架和應用場景，全面提高機關運行經(jīng)費數(shù)字化、 智能化管理和決策水平。

注釋：

①預算平均數(shù)=當年各部門機關運行經(jīng)費預算總和/部門數(shù)；預算平均增幅=各部門機關運行經(jīng)費預算較上一年增幅/部門數(shù)；決算平均數(shù)和決算平均增幅計算公式同上。

②各類別經(jīng)費預算平均數(shù)=當年各部門該類別經(jīng)費預算總和/部門數(shù)，例如辦公經(jīng)費預算平均數(shù)=當年各部門辦公經(jīng)費預算總和/部門數(shù)； 平均增幅=各部門該類別經(jīng)費預算較上一年增幅/部門數(shù)，例如辦公經(jīng)費預算平均增幅=各部門辦公經(jīng)費預算較上一年增幅/部門數(shù)； 決算平均數(shù)和決算平均增幅計算公式同。