2022 年財政政策的“穩”與“進”

●葛琳玲 李順明

2021 年12 月先后召開的中央經濟工作會議和全國財政工作視頻會議，均明確了2022 年積極的財政政策仍然是我國宏觀調控政策手段的主要選擇。 尤其是全國財政工作視頻會議強調，為繼續做好“六穩”“六保”工作，穩住宏觀經濟大盤， 著力實施新的減稅降費政策、 加強財政資源統籌并保證財政支出強度和加快支出進度等舉措。 從兩大會議釋放的信號看，本輪財政支持政策仍然具有擴展性特征。

擴張性財政政策成為應對風險的必要手段。 政府通過財政收支的安排來實現風險應對（武靖州，2017）。 政府應當通過擴大財政支出， 把公共風險爆發的影響降到最低限度并逐步釋放風險（劉尚希，2021）。 但是，擴張性財政政策會導致財政赤字增加和政府債務攀升，增加財政政策風險。 從近年中國政府債務增長情況看， 政府債務水平提高明顯，2018 年政府債務負債率為37%，2020 年政府債務負債率為45.8%。 防范和化解財政政策風險，是決定中國經濟穩定增長的關鍵。 因此，在風險不斷迭代變化的新形勢下，積極的財政政策應順勢而變。

一、公共風險與財政政策

從風險化解主體看， 有私人風險和公共風險。 那些可以通過私人 （個人、企業）行動來防范化解的風險即為私人風險。 公共風險是整體社會可能面對的損害結果， 即通過個人和企業行動無法規避， 只能通過政府行動來防范和化解。 政府防范和化解公共風險需要通過財政收支來實現， 這也是財政成為國家治理工具的基礎。

風險是一種虛擬狀態， 具有不確定性。 從當前環境看，風險已經成為社會最重要的問題。 如新冠肺炎疫情爆發、世界經濟復蘇乏力、全球貿易摩擦頻發、我國制造業缺乏核心技術、低碳能源開發技術相對落后等都為經濟發展帶來前所未有挑戰。 然而，風險是對可能受到損害的預判，是一種概率，具有不確定性。 財政政策則可以通過預算安排、 收支調整等有效政策工具的運用為經濟社會穩定發展提供基礎保障，減少公共風險。 因此，真正有效應對風險的前提是需要在政策安排上轉變思維方式，在政策實施上提質增效。

風險也是無界的，可以傳導。 一方面，由于個體行為的改變，本應由社會個體承擔的風險， 可能會衍生出公共風險并迅速擴大。 如拋售、搶購等個體行為，隨著時間漸漸積累，超過一定臨界點后就會轉變為公共風險， 對國家經濟穩定發展產生損害。 另一方面，社會、經濟、環境等各領域公共風險之間是有關聯并疊加的。 如2020 年新冠肺炎疫情的爆發由公共衛生領域風險，傳導到經濟領域。 風險的無界性也導致財政政策無法在不全面考慮經濟、社會等各個領域風險的情況下， 以實現某一方面的調控目標。 只有從整體上精準防范化解公共風險，才能夠最大限度地避免風險盲區，為經濟可持續發展構建確定性。

二、 當前實施積極的財政政策所面臨的困境

自2008 年以來，我國持續實施了十多年積極的財政政策，取得了顯著成效。 擴內需、促消費、穩就業、保民生，防范化解經濟下行風險，為經濟平穩較快發展保駕護航。盡管如此，積極的財政政策仍然面臨著一些現實困境。

（一）地方財政收支矛盾突出

“十三五”期間全國新增減稅降費規模累計超過7.6 萬億元。 不過，隨著大規模減稅降費政策的落地實施，自2019 年起全國財政收入增速呈現大幅度下降趨勢， 特別是西部欠發達地區市縣財政更加困難， 甚至不同程度出現入不敷出的現象， 給地方落實積極的財政政策帶來壓力。 但是從中長期來看，減稅降費有利于激活市場活力，促進經濟增長，并通過經濟增長培植新財源。 減稅降費帶來的現實困境，將是地方政府能否通過壓縮一般性支出度過財政收入 “寒冬時期” 及收支矛盾加大可能給經濟社會發展所帶來的負面影響。

（二）地方財政赤字風險增加

實施積極的財政政策以來， 政府財政赤字規模和結構都發生了較大變化， 赤字率保持在高位，財政運行風險也有所加大。 與國際通行警戒線相比，雖然我國財政赤字率一直控制在3%以內，但從2009—2019 年的數據看，我國政府財政赤字規模依然龐大（見表1）。尤其值得注意的是， 表1 所體現的赤字率僅就一般公共預算而言。 而規模更為龐大的地方政府專項債券收支則在政府性基金預算中體現。 由此可見， 目前2.8%的財政赤字是被低估的。

表1 2009—2019 年政府財政赤字情況（單位：億元）

地方財政赤字規模持續擴大， 由2009 年的2000 億元，擴大到2019 年的9300 億元，赤字規模擴大了3.65 倍， 地方赤字占總赤字比也由2009 年的21%上升到2019 年的33%， 地方政府財政風險呈現加劇態勢。

（三）隱性債務復雜程度較高

近年來，我國各省份加大對基礎設施領域的投入， 但中西部地區一些財政困難的市縣出現基建已完工卻未能支付款項的現象， 可視為政府隱性債務的一種新形式。 這種情況的出現，不僅影響政府形象，增加財政實際償債規模，還會增加企業運行風險，最后將影響經濟發展穩定。此外，還有個別地方政府背景的投融資平臺，通過地方政府隱性擔保或政策支持向銀行等金融機構舉債。 雖然新《預算法》規定，地方政府對這類債務不負有直接償還責任， 但是一旦這類債務發生違約將危及銀行流動性， 并且有可能引發區域性金融風險。 由此可見，復雜的隱性債務增加了財政可持續運行的風險。

三、 下一階段我國積極的財政政策主要任務

雖然新冠肺炎疫情對我國經濟帶來的一次性沖擊已經逐漸減弱， 但我國發展所面臨的外部環境不確定性仍然存在，實現“六穩”目標和“六保”任務的壓力依然非常大。 在這種情況下，財政政策的任務也將極為艱巨。

中央經濟工作會議部署2022 年經濟工作時特別強調，要穩字當頭、穩中求進。 因此，積極的財政政策首先要護航經濟行穩致遠。 如果經濟增長乏力甚至動能出現衰減， 則可能將經濟鎖定在低速度、低水平的增長軌道上，進而傳導至民生等社會領域，引發系統性風險。 為此，必須著力提升財政政策效能， 加強對經濟市場主體支持、激發經濟發展潛能，消除制約釋放經濟發展潛能和活力的諸多因素。

中央經濟工作會議明確提出，結構政策要著力暢通國民經濟循環。國民經濟循環既要以國內大循環為主體，也要暢通國內國際雙循環，打造全球資源要素的“磁力場”。我國具備龐大的消費市場基礎，具有不可低估的國際吸引力，但是也存在市場分割、區域發展不均衡、營商環境有待優化、還未鍛造出不可替代的強大產業鏈等現實問題。 因此，積極的財政政策既要在“補短板”問題上下功夫，也要在“鍛長板”上發力，以期實現供給與需求更高水平的動態平衡。

中央經濟工作會議還強調，要加快數字化改造，促進傳統產業升級。當前，我國正處于從網絡大國邁向網絡強國，成為全球互聯網發展引領者的關鍵窗口期，也是數字技術與經濟社會深度融合、傳統產業數字化的轉型升級期。 財政支出要引導大數據、人工智能等技術在生產設備和關鍵環節的應用， 提高生產裝備和生產過程智能化。推動傳統產業高端化發展，以大數據促進傳統產業升級改造。

此外，我國在教育、醫療、養老、文化等公共服務領域還存在教育不均衡、看病難、看病貴、現代養老服務體系尚不健全等諸多問題，積極的財政政策要著眼于兜底民生政策，在滿足居民基本公共服務需求方面精準發力，通過支出安排擴大公共服務領域供給，提高供給品質。同時，我國環境治理與保護方面的財政投入需求量也較大。雖然我國生態環境質量總體得到改善，但生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，財政投入仍需持續加力。

四、 推進積極的財政政策提質增效的思考

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”要實現國家長治久安，我國財政政策目標應聚焦“防范公共風險”，結合穩住宏觀經濟大盤的現實要求，關注財政政策“穩”與“進”的要件。

（一）“穩”應得當

1、關注政策的整體性和穩定性。一是整體性。財政政策作為對沖公共風險的手段， 在政策安排上要樹立整體觀念，避免就財政看財政，要將財政工作置入社會經濟運行的全過程來整體分析，加強財政政策與金融、就業、投資、產業、區域政策協調，加強部門間的政策協調，避免部門間政策的合成謬誤，保障財政政策提質增效。 二是保持政策的穩定性。 2022 年積極的財政政策的主基調為提升效能、更加精準和可持續。“可持續”反映了我國政策不僅考慮當前，而且要考慮未來，不透支未來財政空間。 財政部門在落實政策“可持續”時要重點關注：財政政策要有前瞻性，保持近期政策目標和中長期目標的統一協調性。

2、關注支出結構的合理性。 財政政策目標的最終落實，體現在預算支出安排上。 一是在收支矛盾突出的情況下，財政部門要擺脫對“基數+增長”或“基數+壓縮”的路徑依賴，真正推行零基預算。 二是壓縮非剛性、非急迫支出，按照政府過緊日子的要求， 在支出安排上結合中長期政策目標，向年度重點任務和“教育、醫療、社保”等基本公共服務領域傾斜，關注支出結構的合理性。

3、關注資金使用的績效性。 提高資金使用績效，有助于緩解基層財政收支矛盾。 一是在環境衛生、交通等能明確界定成本的領域，科學運用“成本—效益”分析方法，建立可量化的項目支出標準。 二是提高預算績效管理服務水平。 加強預算績效管理是公共財政的內在要求，也是政府預算管理的應有之義，其根本目的是通過改進預算支出管理，優化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量。 地方政府應提高績效管理服務水平，改變“重投入、輕管理、少問效”的粗放型思維，把有限的資源用在刀刃上，突出資金支出的“提質”要求和“增效”導向。

4、關注政府債務管理風險問題。 一是嚴控隱性債務規模。 避免新建項目可能帶來的隱性債務，要把好項目論證關，對于沒有穩定現金流作為還款來源的項目以及不合規的項目，金融機構不應向其提供融資；對于存量債務，要切實摸清底數，掌握相關信息，加強監管，并制定化解方案，方案要結合債務規模、結構、形成原因、償債來源等，做到“一債一策”，逐步削減存量債務規模。二是探索建立能夠體現不同地方政府財務狀況的發債機制，將財政狀況較好的和財政狀況較差的地方政府區別開來，用不同的管理辦法對其進行管理。 三是強化監督管理， 提高地方政府債務支出透明度。 四是建立政府債務使用評價機制，切實提高政府債務資金使用效益。

（二）“進”要科學

1、巧做少米之炊，支持經濟發展。一是以做大財政增量為突破口。 “少米之炊”的癥結在于經濟發展水平不高。 因此， 各級地方政府應在兜底民生的基礎上，千方百計安排資金支持經濟發展，優化經濟發展環境、激發市場活力，集中有限的財力，做大做強支柱財源，培育新財源。 二是加強財政政策和貨幣政策的聯動，借“米”做“炊”。三是圍繞推動高質量發展、鼓勵科技創新、吸引高端人才、 促進出口增長等， 打通國內國際經濟循環的“堵點”“痛點”，做活雙循環。四是拓寬財政籌資渠道，推進適度超前的基礎設施投資，助力新基建穩投資。 發揮財政資金的示范效應， 可聯合實力雄厚、有投資意向的市場主體建立政府投資基金；也可以通過PPP、資產證券化等模式，吸引社會資本參與新基建項目。 五是創新財政資金支持制造業發展方式，引導資本、資源向戰略關鍵領域聚焦，集中支持重點產業創新服務平臺建設等方面，促進產業鏈向中高端邁進。 六是加快數字經濟主體培育，探索數字經濟與實體經濟融合，提高數字經濟財源貢獻能力。

2、聚焦重點項目，做實有為項目。一是以重點項目為軸，發揮重點項目引領經濟高質量發展的作用。 二是避免有些項目搞花架子、走過場，對不具備實施條件、項目進展緩慢以及預計難以完成的項目，建議不要安排；已安排的，則按規定收回資金統籌用于重點支出。

3、完善體制機制，推動協調發展。一是健全財政管理制度。 政策目標能否順利實現， 健全的財政管理是關鍵。 因此， 財政管理范圍應涵蓋從決策到執行、 評估的各個環節。 二是明確財政支出事權劃分。 可適當下放財權，緩解地方財政壓力。雖然國務院于2016 年發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，但在實際運作上我國收入分權的程度依然較低，地方政府特別是縣級政府面臨較大的財政壓力，相應地導致地方政府追求更多的財政收入， 從而出現干擾“減稅降費等激發市場活力”政策實施的行為。 因此，適當下放財權，緩解地方政府面臨的財政壓力有助于積極的財政政策落地生效。 適當上收事權， 建立事權和支出責任相匹配的支出分權體系， 事權的上收可以緩解下級政府面臨的財政壓力，從而減少政府干預市場行為的不良現象。三是通過優化轉移支付的結構和分配方式推動協調發展。整合專項轉移支付項目，進一步提高均衡性轉移支付的比重。同時，借助信息化手段加強對轉移支付資金的監督，如通過引入大數據、區塊鏈等現代技術手段，保證每一筆財政資金都可以追蹤，每一分錢都有“痕跡”。 積極探索橫向財政轉移支付的可行性。德國《財政平衡法》明確規定，各級政府的財政平衡采取縱向和橫向平衡兩種方法來調節地區間的財政收入， 其中橫向財政平衡也稱為州際財政平衡或財力水平平衡， 是指德國州際間和州內各市鎮之間實行的財政轉移支付。 目前我國存在著區域間發展不平衡的突出問題， 可借鑒德國的橫向財政平衡機制建立區域協調均衡發展的區際利益補償機制， 通過建立跨區域綜合協調管理機構協商制定一系列用于衡量和判斷區域間發展速度、利益分配均衡性的指標；構建利益均衡協商機制，明確利益沖突該如何協商解決，區域間利益失衡時如何通過投資、 稅收優惠等方式進行補償。