“十四五”時期預算績效管理制度改革研究

●王澤彩 劉 薇

全面實施預算績效管理是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要制度安排，是推進國家治理體系和治理能力現代化不可或缺的基礎條件。 “全面預算績效管理實質上是全面風險管理”， 預算績效和公共風險實質上是一個硬幣的兩面，績效管理能夠促進財政資源配置效率和資金使用效益提升，有效對沖公共風險。 “十四五”時期，研究改進中期財政規劃管理、優化公共資源配置、 提升財政資源的統籌協調能力，提高公共產品質量和公共服務水平等，必須與現代預算績效管理制度建設密切聯系起來。

一、“十三五”時期預算績效管理制度改革成效

“十三五”時期，我國預算績效管理改革穩步推進，《關于全面實施預算績效管理的意見》 實施以來，“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理制度建設取得階段性成效。

（一）全方位預算績效管理新格局基本形成

一是對所有中央本級項目、中央對地方專項轉移支付、中央與地方共同事權轉移支付，從數量、質量、時效、成本、效益等維度全面衡量預算安排及使用效果。初步建立重大政策和項目全周期跟蹤問效機制。二是推動地方層面開展了部門整體績效評價，以及地方財政運行綜合績效評價，不斷提高部門和單位整體績效水平。三是從促進財政資源高效配置、增強財政可持續性的視角推動各級政府收支預算全面納入績效管理取得一定進展。

（二）全過程預算績效管理閉環鏈條初步建立

中央、省級和部分市縣財政已經構建項目支出為主的全過程預算績效管理閉環鏈條，實現“預算編制有目標、預算執行有監控、執行結果有評價、評價結果有反饋和反饋結果有運用”全過程改革意圖。

（三）全覆蓋的預算績效管理體系日趨完善

一方面，預算績效管理的范圍有序擴大。基本實現預算績效管理覆蓋五級政府和一般公共預算、 政府性基金預算、國有資本經營預算，并逐步向政府投資基金等領域延伸。 另一方面，已初步構建了覆蓋精準扶貧攻堅、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、冷鏈物流、電子商務進農村、地方政府專項債券項目等的績效管理制度體系。

（四）分行業、分領域、分層級預算績效指標有序確立

一是針對績效目標和指標體系出臺一系列相關制度和管理辦法①， 完善預算績效指標確定機制，平衡績效指標通用性和專業性，增加可衡量的量化績效指標。二是注重將預算績效管理和預算編制融合， 結合政府收支分類逐步完善共性指標和個性指標框架設計（如上表所示），不斷夯實預算績效管理的基礎性條件。 三是“十三五” 時期績效目標管理和績效自評覆蓋面進一步擴大。

表1 2020 年分行業、分領域績效指標框架

（五）績效管理監督問責體制機制逐步健全

著力推進績效信息公開。 重要績效目標、績效評價結果逐步有序與預決算草案同步報送同級人大、向社會主動公開，自覺接受人大和社會各界監督。 特別是，提交全國人大審議的中央部門項目績效目標數量從2020 年的50 個增加到2021 年109 個。 實施了績效評價結果與預算安排直接掛鉤辦法， 低效無效配置資源的局面明顯改善。

二、我國預算績效管理制度改革問題分析

當前， 影響預算績效管理制度改革順利推進的相關問題亟待解決，值得高度重視。

（一）預算績效管理制度的法律基礎亟待筑牢

一是績效立法研究滯后。績效目標、績效監控、績效評價、結果應用、績效生態、績效治理、激勵問責等法律法規的完善是改革有效實施的重要前提， 亟待通過立法支持并實現績效管理的制度化、規范化、法治化。二是現行財政法規績效約束薄弱。盡管《預算法》《預算法實施條例》中對績效管理有些許規定，但是過于籠統粗放。三是預算績效管理制度“碎片化”特征較為突出，缺乏系統性、整體性、科學性的中長期頂層制度安排。 究其原因， 我國全社會績效理念和績效文化基礎相當薄弱， 尚缺乏宏觀績效管理理念與規則較充分的法治化表現形式。

（二）重微觀績效輕宏觀績效管理現象亟待消除

如前所述， 推進微觀制度建設和側重項目支出的績效評價取得顯著進展，但著眼于國家治理層面如何實現財政資源優化配置和效率最大化， 特別是如何防范資源錯配帶來的公共風險？ 怎么配置、配置多少才更有效率等等， 仍缺乏提升國家治理體系和治理能力現代化的頂層設計。 這是預算績效管理缺乏“跳出財政看財政”的宏觀視野，尚未樹立風險思維的全局觀造成的。

（三）績效評估的前置性預測分析能力亟待加強

從中央到地方，預算編制環節“事前”對相關情況、 經濟參數和未來場景的預測能力相對薄弱，相關評價主體評價能力建設、數據資料支撐、評價模型優化、評價經驗積累等等，與高質量績效評價要求仍有較大差距。 基于獨立化、專業化，評價“三年滾動預算”技能，還力有不逮。績效管理的“基礎設施建設”滯后于數字經濟的飛速發展，是不容忽視的重要原因。

（四）績效目標、績效指標和績效評價體系亟待規范

首先， 績效目標設計和自評價質量亟待提高。 績效自評缺乏客觀性和準確性； 績效指標“泛指標化”特征突出，形式主義導致評價質量不高。 其次，具體到各行業、不同領域、分層級評價指標體系尚沒有統一。 再者，績效評價操作規范遲遲沒有形成管理部門認可的、 相關參與主體接受的量化細化的標準， 使得評價結果的公信力受到質疑。 究其原因，全面實施預算績效管理是涉及到整個預算管理機制的、復雜的、系統性的工程，改革任重道遠。

（五）預算績效管理的基礎工作亟待進一步夯實

一是專業人才隊伍薄弱， 主要表現為三個“不到位”，即：人員隊伍建設不到位，績效培訓力度和內容差異化不到位，培育、引導和發展第三方機構能力不到位。 二是績效數據庫信息系統研發不到位，績效評價標準庫、數據資料庫建設滯后，迫切需要對預算績效管理“數據基礎”進行優化。 三是績效目標動態監控范圍偏窄，究其原因，預算績效管理處于起步階段，系統化的基礎設施建設尚未全面推開，與政府“金字號工程”聯網數據庫共建共享亟待提速。

三、“十四五” 時期預算績效管理制度改革基本原則與框架導圖

“十四五”時期，預算績效管理改革應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導， 全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中和五中全會精神，堅持以人民為中心發展理念，著眼于推動資源配置最優、產出效果最大化目標，將制度創新、技術創新和管理創新緊密融合，分階段、 分步驟建設具有中國特色的預算績效管理制度體系，助推財政政策“提質增效，更可持續”目標的實現。

（一）基本原則

1、 以確定性對沖公共風險原則。 預算績效管理的根本目標， 是服務現代財政制度建設和現代國家治理的全局，防范與降低公共風險，實現以制度的前瞻性、確定性“未雨綢繆”地對沖公共風險的多樣性和不確定性。 在構建預算績效管理框架過程中， 應注重以風險思維的全局觀“跳出財政看財政”。

2、長短結合、由粗到細原則。 推進預算績效管理的各項措施， 需要從短期做起、 長短期結合、由粗到細推進的路徑加以推進。 將實現宏觀目標的綜合績效評價與微觀目標的資金效益評價統籌結合； 將考慮新政策適應性與評價原有政策的合理性統籌結合。

3、 全面推動與重點突破原則。 預算績效管理已經進入全面“攻堅”階段，在進一步健全和完善績效管理制度體系的同時， 應注重從結構和質量角度， 在部門預算績效考評法規基礎和支持條件、事前績效評估所需的預測能力、分領域績效評價指標體系構建等方面， 予以加快推進。

4、 機制創新與協同增效原則。 在構建預算績效管理綜合框架中， 要形成各責任主體權責明確、公共風險預控機制完善、決策機制科學高效、監督獎懲精準及時的管理體系，提高全面預算績效管理的協同效應和綜合水平。

（二）框架導圖

基于未來風險的邏輯思維， 依托完成經濟社會現代化轉軌所需的政府預算管理制度改革要求， 從六個方面研究構建優化預算績效管理制度框架。 即，一是按照黨的十八屆三中全會明確要求，以建設現代財政制度為統領，服務于國家治理體系和治理能力現代化大局； 二是以提升公共風險治理能力為指導， 發揮績效管理對沖公共風險的效能； 三是以健全績效法規體系為支撐，推動實現全覆蓋預算績效管理；四是以公共風險最小化作為評價“量尺”，充分估量不同風險間相互關聯、相互轉化的特性，優化設計績效評價標準和指標體系；五是以“數字財政”信息化為重點； 六是以評價結果與預算安排掛鉤機制為保障。

圖1 “十四五”時期預算績效管理制度導圖

四、“十四五”時期預算績效管理制度改革對策建議

“十四五”時期，貫徹“加強財政資源統籌”“深化預算管理制度改革，強化預算約束和績效管理”總體部署，按照績效管理“提質增效”要求，建議采取以下應對措施：

（一）注重加強宏觀績效管理，引領預算績效管理提質增效

一是宏觀績效管理貫穿于財政資源配置的各個環節和資金運用的全過程。 貫穿于公共事務決策和公共產品提供的全過程， 涵蓋公共產品和服務的整個生命周期。 二是相對于市場在資源配置發揮決定性作用而言， 亟待加強預算在公共資源配置中決定性作用的發揮， 提升宏觀資源配置效率和效益。 三是在確定財政政策的大方向和力度、制定具體政策要領、 確定資金在項目群與具體項目上的配置、資金使用的監督、公共工程項目竣工交付使用的運營和維護等方面， 都需要從宏觀視角設計績效管理的流程和重點。

（二）注重細化、量化“四本預算”績效目標，降低財政運行不確定性風險

第一，注重全覆蓋范疇。 加快細化覆蓋“四本預算”的績效目標管理，構建全過程閉環系統，細化全流程管理鏈條。 探討研究出臺《事前績效評估管理辦法》，搭建事前績效評估工作平臺。 第二，強化績效目標管理。 對“績效目標管理”環節單獨建章立制，形成系統而明確的規范。 第三，加強績效運行監控。 一方面，執行過程中的評估推行“雙監控”，積極引入第三方評估；另一方面，構建閉環式全覆蓋監督系統。 第四，對“全口徑預算”開展績效評價。 積極拓寬績效評價范圍，保障各項制度和政策有效運行。 第五，探討完善績效管理考核制度。總結經驗及時推進考核辦法的修訂， 提升預算績效考核質量和有效性。

（三）注重降低未來不確定性預期，優化績效評價標準和評價指標體系

首先， 在面向未來的預算模式下， 必須遵循“加大對未來不確定性、公共風險變化趨勢的分析與預測”原則。 其次，建立健全預算績效管理標準體系。 即以防范和對沖公共風險為前提，設計內容精煉、結構合理、程序規范、定額標準、能夠動態修訂、 支撐預算編制和執行科學有序推進的原則標準。 再者，探討研究各部門和預算單位整體績效目標可量化考評的指標體系。

（四）注重整體績效管理與微觀績效實踐融合，促進績效管理高質量發展

一是全面實施預算績效管理涉及到經濟、社會、政治、環境等多個維度，必須從整體進行績效管理。 堅持“以不確定性為基準”，突破以往理論研究局限，“從效益觀轉向更高層面的一致性的風險理念，注重宏觀績效和整體績效”。 二是啟動部門整體支出績效管理試點，逐步實現全覆蓋。 通過績效目標和指標體系來量化部門業績，引導部門通過加強管理提升支出績效水平。 三是分類制定績效目標和差異化指標體系。 根據部門不同特點，可“量體裁衣”分類制定優化技術性指標設計。 四是轉向未來風險邏輯，實施全成本預算績效管理。 運用全成本績效分析報告全景圖式展示項目運行“全成本”。

（五）注重加強人才培養和預測能力建設，強調重點支出績效評估能力建設

第一，大力加強各級、各部門在預算績效管理領域的人才培養，以強化培訓、“傳幫帶”等多種方式，打造人才團隊。 第二，有必要引入和委托具備專業評估資質、專業知識和能力的第三方機構實施績效評價。 健全和完善第三方機構的遴選機制與委托機制，并對從業人員的信譽、質量、能力等進行認證。 比如，研究設立“績效評價師”資質認證。 第二，牢牢把握“全面預算績效管理實質上是全面風險管理”的實質，大力加強各級、各部門績效管理工作中的預測能力建設。 要結合現代信息技術的應用和人才培育的推進，積極開發量化預測模型并不斷積累經驗、對其進行動態優化強化。 第三，突出重點地選擇若干重要專項，組織高水平團隊形成績效評估的案例與示范，并積極推廣。 第四，對于地方政府債務管理績效與隱性債務風險防范績效、“兩新一重”建設項目管理績效與“民生改善”關系密切的社保資金管理績效、中央“直達資金”管理績效等，可以優先開展評估并及時推廣示范。

（六）注重建立健全“一條龍”式績效管理制度體系，踐行績效監督問責

一是構建財政核心業務一體化績效動態監管體系。 應充分運用“互聯網+績效+管理”模式，明晰財政部門監管責任和績效管理主體責任界限，強化動態監管體系對財政主體業務的覆蓋，并充分發揮協同、整體推進作用，促進公共資源優化配置。二是完善預算績效立體化監督體系。分領域、分行業、分層級探討建立健全操作流程， 秉持改革創新理念，在原有內、外審計和紀檢監察體系中，優化各相關主體分工與協同（疊加和協調）關系，構建預算績效的立體化監督體系，提升預算管理現代化水平。 三是完善政府綜合財務報告制度。引入權責發生制的政府綜合財務報告，將更能夠準確反映財政資金運行全流程的成本與效益， 匹配預算績效管理要求，促進政府預算更加完整、 可信和適應年度銜接、周期變化中“瞻前顧后、綜合平衡”的需要。

注釋：

①《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88 號）、《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163）號）、《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210 號）、《國務院辦公廳關于轉發財政部、國務院扶貧辦、國家發展改革委〈扶貧項目資金績效管理辦法〉 的通知》（國辦發〔2018〕35 號）、《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）、《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金 〔2020〕13 號）、《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7 號）、《財政部關于委托第三方參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6 號）、《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監〔2021〕4 號）等。