論航天器碰撞防控法律機制構建

■蔡高強 李冠程（湘潭大學法學院）

隨著用作摧毀空間物體的外空武器發展與空間碎片日益增多，航天器的碰撞風險已不容忽視。為保障航天器安全的運行環境，聯合國大會通過了《外層空間活動長期可持續性準則》與《空間碎片緩減準則》，推進了外空治理的進程，且美國、歐盟已經著手構建自身的空間交通管理體系并取得了部分成效。但航天器運行安全仍然面臨著現行國際法面對外空軍事化已顯滯后、對外空活動監管乏力、小衛星星座缺乏專門法律規則進行約束等問題。面對航天器碰撞日益加劇的風險，首先應該全面禁止外空中布置武器，通過完善登記制度、明確航天器避碰責任的分配規則、倡導空間碎片主動移除的強制性義務，規制各國外空活動；其次充分發揮國際軟法之治，通過聯合國大會決議的形式對小衛星星座進行規范，逐步推進硬法的形成；同時構建航天器運行監管機制，以更好地選擇航天器發射窗口、進行碰撞預警，逐步推進航天器碰撞防控法律機制的完善。

2021 年12 月3 日，中國披露了兩起中國空間站預防性碰撞控制（“緊急避碰”）事件，其原因皆為美國太空探索技術公司（SpaceX）的“星鏈”（Starlink）衛星降軌，這一事件是繼2019 年9 月2 日，歐洲航天局（ESA）的“風神”（Aeolus）衛星對星鏈衛星實施緊急避碰后第二次對類似事件的披露。自2019年首批“星鏈”衛星發射升空后，航天器碰撞預警次數激增，“星鏈”每周都會引發約1600 次警告[1]，這個數字仍在逐步增加，航天器的運行安全受到極大挑戰。目前航天器發生的毀滅性碰撞共十余次，每一次碰撞產生的空間碎片繼續威脅著其他航天器的運行安全，如何構建起一套完善的防止外層空間在軌物體碰撞的機制以保障各國航天器以及航天員的安全成為了一個亟待解決的問題。

1 航天器碰撞及其防控現狀

低軌小衛星是追逐商業利益的產物，隨著商業航天的蓬勃發展，因為其成本更加低廉、商業價值更加明顯等原因，小衛星的數量呈指數型增長。尤其在低地球軌道（LEO）上，以SpaceX 公司的“星鏈”計劃為代表，其計劃在外空中發射超4 萬顆衛星。隨著衛星數量的增加，軌道資源、太空環境的問題也日益凸顯，衛星之間碰撞的概率也大大提升。

在國際法語境中，“碰撞”（collision）一詞更多適用于海洋法，按照《布萊克法律詞典》的解釋，在海洋法中碰撞是指兩個或兩個以上航行中的船舶發生接觸，或者是一艘靜止的船被另一艘船撞擊的情形。在外層空間中，航天器與海面船只不同的是，航天器很難像海面的船舶一般可以較為自由地移動，且航天器的碰撞不僅指航天器之間的碰撞也包括航天器與其他空間物體的碰撞。我們不妨將航天器的碰撞定義為運行中的航天器之間以及與另一空間物體發生的接觸。在航天實踐中，航天器碰撞主要是三種類型：惡意地撞擊航天器、航天器之間發生的無意的碰撞、航天器與空間碎片之間發生的碰撞。

航天器碰撞風險日益增多

航天時代開啟于美蘇軍備競賽，為進行反衛星武器測試，此時對航天器故意碰撞以達到擊毀的目的。早在19 世紀70 年代和80 年代，蘇聯的衛星毀滅（Istrebitel sputnik）計劃進行了幾次試驗，包括使用IS-A 衛星去攔截并摧毀專門為反衛星武器試驗發射的IS-P、DS-P1-M 和Lira 目標衛星。隨后，美國、中國、印度都進行了反衛星導彈試驗。每一次反衛星試驗都會在太空中留下大量的空間碎片，空間碎片的遺留對現有及未來的航天器造成了潛在威脅。2021 年11 月15 日，俄羅斯反衛星導彈試驗在“國際空間站”（ISS）軌道產生的大量空間碎片，對ISS 造成了威脅，迫使駐留在ISS 的航天員躲進飛船避難。

航天器與空間碎片之間發生的碰撞是國際社會關注得比較早的一個問題，并已經發生數起。早在1996 年，法國“櫻桃”（CERISE）軍事偵察衛星便與“阿里安”（Ariane）火箭殘骸發生碰撞。

而對于航天器之間的碰撞問題，直到2009 年“銥星（Iridium）33”與“宇宙（Cosmos）2251”衛星發生碰撞之后，國際上才逐漸重視起來。2019 年9 月，“風神”衛星為避免與“星鏈”衛星發生碰撞，主動機動變換了軌道。出于同樣的原因，2021 年中國空間站進行了緊急避碰，變換了軌道。由“星鏈”引起的這一系列事件都為低軌小衛星激增給其他在軌航天器帶來的安全問題發出了警示。

航天器碰撞防控立法與實踐

面對空間碎片量的不斷增長和空間交通的指數級增長、空間日益擁擠、威脅空間基礎設施和運營可行性和安全性的難題，國際社會采取了一定措施，對航天器碰撞的防控進行了初步探索。以美國為代表的航天大國也在積極推進自身航天器碰撞防控方案的國際化。

（1）國際立法與實踐

外層空間法的條約體系由五大條約構成，對航天器碰撞防控的規制規定在1967 年生效的《關于各國探測及使用外空包括月球與其他天體之活動所應遵守原則之條約》（簡稱《外空條約》）中。

《外空條約》的第四條與第九條是對航天器碰撞的直接規制。其中第四條是限制外空軍事化的總括性規定，也是規制外空軍事化的核心條款。各國的外空活動應以和平為目的，主動不法去撞擊他國航天器的行為是違反《外空條約》的。同時，該條約第九條規定了各締約國在對太空進行探索的過程當中應該顧及其他締約國的利益。

該條約第五條規定假如締約國發現威脅航天員生命或健康時應立即通知其他締約國或聯合國秘書長，從而間接禁止了對載人航天器進行撞擊的行為。

國際軟法方面，1982 年之后，聯合國大會每年都會通過關于防止外空軍備競賽的決議。2005 年俄羅斯向裁軍談判會議提交太空透明與信任措施，次年，中俄兩國聯合提交了太空透明與信任措施，旨在約束國家行為，維系國際穩定，[2]在防止對航天器進行惡意碰撞方面有著積極作用。2008 年，中國與俄羅斯共同向裁軍談判會議提交了《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約》草案，該草案禁止各國在環繞地球的軌道及天體上放置任何攜帶各類武器的物體，以及對外空物體使用或威脅使用武器。2019 年第62 屆外空委大會上通過《外層空間活動長期可持續性準則》，該準則要求各國加強空間物體及其軌道的信息收集和共享，對避免航天器的碰撞具有極為積極的作用。[3]

（2）美國立法與實踐

美國在該領域一直處于領先狀態，一直嘗試以引領者的身份去進行外空立法與實踐，試圖主導世界外層空間秩序的建立。

2018 年美國總統特朗普簽署了3 號航天政策令[4]，該政策將避免碰撞機制置于空間交通管理之下，總體上提供了空間交通管理的指導方針和方向，重申了自己減緩軌道碎片的承諾。[5]

美國試圖建立太空交通管理系統（STM）以對太空中的物體進行有效管理，從而在衛星發生碰撞之前可以有效發出預警，引導衛星有序規避，達到防止衛星碰撞的目的。

（3）中國立法與實踐

中國在航天方面的立法比較匱乏，是世界航天大國中唯一沒有航天法的國家。我國太空活動的治理仍然處于以行政政策為主導的管理階段，并未有國家層面的立法對公約內容轉化適用。2009 年12 月1 日，國防科工局正式發布了《空間碎片減緩與防護管理暫行辦法》，明確了對航天器研制的空間碎片控制管理的要求。在屈指可數的行政立法中并未對航天器的碰撞防范與安全運行進行規則上的制定。

在實踐方面，中國2000 年啟動了“空間碎片行動計劃”，該計劃開始主要聚焦在防護和減少兩方面。2016 年，我國進行了世界上首個主動軌道碎片離軌清除實驗項目。2018 年，我國成立了中國科學院空間環境態勢感知技術重點實驗室，在空間態勢信息的獲取、認知方面持續發力。

2 航天器碰撞防控困境

在航天器碰撞防控的路上，我們依然面臨諸多阻礙，主要有：外空軍事化、航天器運行環境惡化、小衛星星座缺乏專門的法律規制的問題。

規范外空軍事化規則滯后使航天器自身安全難以保障

目前，外空軍事化可以分為兩塊：一是利用太空衛星增強地面作戰能力，二是以外空為基地的武器發展。[6]就航天器碰撞防控而言，更關心的是后者，即一國通過外空武器擊毀他國航天器。

現行國際法主要通過《外空原則宣言》《外空條約》《限制反彈道導彈系統條約》《禁止在大氣層、外空和水下進行核武器試驗條例》（簡稱《禁止核試驗條約》）等國際條約與法律文件對各國外空軍事化利用進行法律規制。[7]

《外空原則宣言》要求各國在外空活動中應遵守國際法，維持國際和平與安全，并應考慮其他國家利益。其雖受到國際上的一致贊同，但是缺乏法律效力。《禁止核試驗條約》則禁止了在外空進行核爆炸的行為，但是對于其他非核武器的使用難以起到規制作用。《外空條約》中的“和平利用外層空間”雖然多次出現在各國政府的官方聲明和與外層空間有關的多邊條約中，但這一術語仍然沒有一個權威的定義，且面臨著維護外空安全的道德悖論問題。[8]第四條與《限制反彈道導彈系統條約》對外空武器的禁令僅排除了核武器以及大規模殺傷類武器[9]，換言之其未禁止各國利用這一法律漏洞在外空部署核武器以外的武器，例如美國在外空中部署的“上帝之杖”天基動能武器以及大量小衛星武器。

外空軍事化利用已成現實，這些武器可以輕易擊毀空間物體，而對航天器的惡意碰撞缺乏規制，航天器自身安全難以保障。

現行國際空間法對外空活動的規制乏力致使航天器運行環境惡化

現行聯合國框架下的國際空間法體系由五大條約組成的硬法以及五個宣言、兩個決議、兩個文件組成的軟法共同構成。[10]在該體系中，從航天器發射至航天器在太空中的運行，仍缺乏一個嚴密的管控機制，從而導致航天器運行環境的進一步惡化，使航天器的運行安全遭到威脅。

航天器運行環境的惡化主要來源于三個方面：航天器發射的無序、航天器的任意變軌、空間碎片無人清除。

為避免航天器的碰撞，發射窗口的選擇極為重要，這基于其他航天器準確的運行數據。故而達到對航天器可追蹤識別的登記是避免航天器碰撞的重要基礎。而《登記公約》的實施情況不容樂觀。目前的在軌航天器有相當數量并未進行登記，部分有發射能力的國家沒有加入公約，如以色列，也有部分通過國際商業衛星發射市場進行航天器發射的國家沒有加入公約，如馬來西亞，同時也有部分國際組織沒有聲明接受公約的約束，如國際通信衛星組織。[11]

于正在軌道上運行的航天器而言，如何規范其行為，防止因衛星軌道調整而對其他航天器產生碰撞風險，是避免碰撞的關鍵問題。面對法律上缺乏規定的現狀，各航天大國都紛紛準備拿出自己對于航天器碰撞防控的解決方案。因軍事安全之虞，以及對實施方式的不同看法，世界各國并未響應某一國的號召，亦紛紛嘗試構建自身的國內體制，去爭奪國際主導權。[12]這成為目前構建國際航天器碰撞防控機制的一大困境。

同時，在外空活動中產生的空間碎片主動移除問題上，擁有主動移除技術的國家有限，而空間碎片移除卻已是勢在必行。在現有的國際空間法框架下，未經登記國事先同意的情況下移除空間碎片，構成國際不法行為，這阻礙了空間碎片主動清理的進程。

小衛星星座的管理缺乏專門的法律規則導致空間軌道過于擁堵

近年來小衛星星座因商業驅動而高速發展，但在現行國際空間法體系下，其與傳統外空衛星并無二致。[13]但其產生的一系列新問題是現行國際法無力規制的。

美國SpaceX 公司的“星鏈”計劃，預計將向外空中發射4.2 萬顆小衛星，以建立覆蓋全球的衛星網絡。如此龐大的衛星網將大大影響他國對外空資源的利用，嚴重阻礙人類對外空的進一步探索。

具體而言，目前軌道資源的分配方式采取的是“先到先得”的原則，導致以“星鏈”為代表的項目往外空低軌道上發射大量小型衛星。伴隨著小衛星星座的急劇增多，軌道資源被快速占用。一旦軌道中衛星數量過多，其將導致航天器之間碰撞的概率升高，繼而產生大量空間碎片，循環往復，形成了小衛星星座的“凱斯勒綜合癥”。①凱斯勒綜合癥（Kessler syndrome）是由美國科學家唐納德·凱斯勒（Donald Kessler）于1978 年提出的理論，該理論指出在太空垃圾過于密集的情況下，一顆衛星偏離軌道或者遭到一顆流星的撞擊時會產生連鎖反應，進而有大量衛星被毀，變成太空垃圾，對國際空間站等航天器的安全構成威脅。

3 航天器碰撞防控機制構建路徑

鑒于國際社會目前航天器碰撞防控面臨的困境，有必要在國際社會現有努力之上，進一步對外空武器進行更加嚴格的限制，并對相關制度進行完善，以逐步推進航天器碰撞防控機制的構建。

明確禁止在外空中部署任何武器

當今國際社會，經常發生的情況是，當因技術原因對于某物的利用尚不可行時，各國一致同意對其共同進行保護，但當技術成熟后，各國因自身利益，會去違背之前條約的精神。[14]這也正是外層空間發生的事情。隨著航天技術的發展，各國以自衛的理由，打著“和平利用”“互不影響”的旗子，向外空發射了大量有毀壞空間物體能力的軍事武器。

明確禁止在外空中部署任何武器顯得尤為重要。如前所述，如果意欲根據《外空條約》來防止空間武器化是徒勞的。另一方面，自衛、互不侵犯亦不能成為空間武器化的理由。如果只是用國家間準則的最低標準來檢驗“和平利用外空”這一原則，該原則很難起到任何作用。目前，防止空間武器化的所有希望都寄托在航天國家自身。俄羅斯和中國在裁軍談判會議上提出的《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約》就是朝著這個方向努力。對其進一步的審議，在外空軍事化趨勢高漲的今日更顯緊迫。

完善外空活動基本規則以維護航天器運行環境的安全

面對目前航天器運行的一種“無序”狀態，完善外空活動的基本規則，使其變得“有序”，是減少航天器碰撞的重要保障。

（1）完善登記制度使每一個航天器可識別

通過登記制度達到可追蹤、識別空間物體的目的，是在軌航天器避免碰撞的重要一環。如前所述，《登記公約》的實施效果并不樂觀，有許多國家尚未加入，目前在軌運行的許多航天器并未登記。除了因為部分衛星具有軍事化目的外，《登記公約》自身缺乏強制性也是重要原因之一。

目前的五大條約是在冷戰時期起草的，當時，鑒于迫切需要一個指導空間活動的書面文件，各國相互妥協以目前的形式敲定了各空間法條約。人們甚至可以將空間法條約視為“準軟法”。[15]雖然其不是真正意義上的軟法，但因其缺乏執行機制，而導致降低了公約的價值。

目前《登記公約》的履行基于善意或自愿遵守。為使每一個航天器都可進行追蹤識別，以達到避免碰撞的目的，有必要增加一些執行條款，構建監督機制顯得尤為重要，包括臨時措施、禁令、損害賠償和其他處罰的規則。

（2）明確航天器避碰責任分配

航天器避碰分為兩個階段，首先是碰撞風險評估，然后是對碰撞進行機動規避[16]。在兩航天器面臨發生碰撞的情況下，明確雙方機動規避的義務顯得尤為重要，即應該由哪一方進行機動規避，哪一方享有“優先路權”。我國學者曾對此提出了五大原則：安全保障原則、經濟效率原則、重大任務及載人任務優先原則、公平禮讓原則、制造成本或風險一方主動避讓原則。[17]這五項原則很好地對兩航天器即將碰撞的情況下雙方合理的義務分配進行了高度概括。

（3）倡導空間碎片主動移除強制性義務

隨著空間碎片的日益增多，聯合國大會雖通過了《空間碎片減緩指南》，其中對失效航天器的移除進行了進一步的規定，但是其缺乏強制力，無法根本解決問題，無法維護太空安全環境，空間碎片主動移除勢在必行。[18]

空間碎片主動義務應該包括兩方面：一是各國在航天器發射、運行的過程中要避免產生空間碎片；二是各國對于自己外空活動中產生的空間碎片負有主動清除義務，但鑒于空間碎片主動移除技術只掌握在少數國家手中，應當允許當事國向其他國家尋求幫助，并支付相應對價。

《外空條約》第9 條規定，各締約國應避免使外空受到有害污染，并應在必要時為此目的采取適當措施，這可以成為推動空間碎片主動移除義務立法的支撐。

以軟法的形式逐步推進對小衛星星座的專門規制

對小衛星星座的規制應該包含三個方面：一是對軌道資源分配規則的創新，一改以往的“先到先得”規則，充分考慮后來其他國家的利益，合理分配軌道資源；二是確立衛星可追蹤、可變軌的標準，“可追蹤”使其可以全天候識別追蹤，“可變軌”防止其與空間碎片發生碰撞；三是對小衛星星座構建一套有別于一般航天器發射的登記及發射許可制度，嚴格審查其是否符合前述標準。

但冷戰以來的經驗告訴我們，想一次性達成一系列新條約來解決目前外層空間面臨的種種挑戰極其困難。軟法具有易談判、易達成、易修正的特點[19]，其不具有法律拘束力而不被遵守的現象與自治性并存，且硬法化的趨勢特點明顯。[20]正是由于這些特點，在國際社會對避碰機制需求迫切的今天，通過軟法的形式先對小衛星星座進行專門的規制更容易讓各國接受。

國際立法必定是一個有國家主張就有國家反對的過程，該過程中，根據各國的利益與自身影響力而不斷地爭取和妥協，這一過程是一個不斷互動、內化螺旋式上升的過程，國際立法在一條蜿蜒的道路上螺旋前進。[21]故而國際立法是一個漫長的過程，需要國家之間不斷實踐與討論以達成共識。

聯合國大會決議不論從《國際法院公約》亦或是《聯合國憲章》的角度進行討論，聯合國大會通過的決議都不構成國際法的淵源，繼而其并無當然的法律強制力。[22]但這并不說明其作為軟法帶來的應然法律效力。以聯合國大會決議的形式，將相關行為作一個軟法性的規制，通過各國的自治，進而逐步推進硬法的形成，以對小衛星星座運行的基本原則進行闡述，從而進一步形成國際共識，逐步上升為國際習慣，漸而形成硬法是一個較為可行的方案。

努力構建航天器運行監管機制

就航天器碰撞防控而言，對其監管應集中在發射窗口的選擇上以及在軌運行過程中的變軌操作上。選擇一個恰當的發射窗口是其發射階段避免與在軌航天器以及空間碎片發生碰撞的重要前提，如前所述，空間物體的特點之一就是其運行軌跡的較為確定性，其無法像地面的航行器一般輕易改變運行軌道，故而在保證空間物體有效登記的情況下，去選擇一個合適的發射窗口并非一件難事，進行變軌操作也是同樣的原理。通過構建相應監管機構，要求發射國在需要將其管轄的航天器進行變軌操作時，應提前在該平臺中進行公示與提醒，以確保其他國家的航天器有一個更加安全的運行環境，減少碰撞事件的發生。

對航天器運行監管需要對在軌航天器以及空間碎片的運動軌跡進行實時監管，其意義在于可供各國航天器發射時選擇好發射窗口，并當在軌航天器面臨碰撞風險時可以及時發出預警，使相關國家可以進行航天器的變軌或對相關空間碎片主動清除。

4 結語

近地空間幾乎涵蓋了人類外空活動中的大部分范圍，[23]由于可重復使用的發射器、微型發射器和小型衛星的發展，衛星發射到太空的成本不斷下降，導致在軌衛星的數量不斷增加，尤其是現在它們經常被放置在多顆衛星的“巨型星座”中。加上規范太空軍事化缺乏規制，這使得航天器碰撞的風險，達到了一個極高水平，最終可能危及我們對太空的和平利用。如何對近地空間中的航天器進行更好的監測以及信息共享，是航天器避免碰撞機制的基礎。在美國一直單方主導相關體系建設的背景下，如何擴展多邊合作、達成國際共識，以更好地推進外空可持續發展，建立航天器避免碰撞法律機制是國際社會必須考慮的議題。

雖然目前國際社會隨著疫情的發展，單邊主義橫行，保護主義抬頭，冷戰思維回潮，以聯合國為代表的多邊體制遭到沖擊，但是多邊主義才是最終的出路，我們必須維護聯合國現有機制，倡導多邊合作，在聯合國框架下，積極開展多邊交流對話，在航天器避免碰撞方面達成共識，努力推進在軌航天器避免碰撞法律機制的建設。國際社會可以從完善登記制度入手，通過軟法的形式解釋五大條約，防止太空軍備競賽，并完善太空活動監管機制的建設，構建航天器避碰規則，以保障航天員與航天器的安全。