江蘇省糧食生產現狀、問題及對策建議

趙艷飛 顏青 汪芳

（1 山東水利職業學院，日照 276826；2 山東省曲阜市農業農村局經營管理服務中心，曲阜 273100；3 山東省菏澤市農業農村局，菏澤 274000）

江蘇省認真貫徹落實黨中央關于確保國家糧食安全的決策部署，準確把握做好新發展階段“三農”工作的戰略定位，始終把保障糧食安全作為推進農業農村現代化的首要任務，切實扛起糧食安全的政治責任，堅持糧食生產和地方經濟協調可持續發展，沒有出現只重視發展經濟而忽視糧食生產現象。“十三五”以來，江蘇省糧食產量一直穩定在350 億kg 以上，以占全國3.8%的耕地生產了占全國5.5%的糧食，實現糧食總量平衡、口糧自給、調出有余[1]。全省糧食播種面積穩定在533.3 萬hm2（8000 萬畝）左右，已形成蘇南、蘇中、蘇北糧食產量1∶3∶6 格局，小麥、水稻兩大作物占比達88%，2020 年優良食味水稻品種占水稻總面積比例已超過40%，做到了農業以糧為主，糧食生產布局和品種結構持續優化。

1 主要經驗做法及成效

1.1 狠抓責任落實，確保糧食“產得出”習近平總書記指出，地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任，糧食安全要實行黨政同責，“米袋子”省長要負責，書記也要負責。因此，省、市、縣三級都要有保障糧食安全的具體職責，共同擔責，產（銷）區一起努力。江蘇省政府建立了落實糧食安全責任制聯席會議制度，負責協調處理保障糧食安全重要事項[2]。2020 年初省政府進一步明確要求確保基本農田面積不減少、糧食播種面積不減少、糧食產量不減少，并層層分解落實到市、縣、鄉，到作物。始終堅持工業反哺農業、城市支持農村，把農業農村作為財政優先保障領域和金融優先服務領域，持續加大對農業、農村的投入力度，積極支持糧食穩產保供，實現糧食生產可持續發展。“十三五”期間，累計下達省以上直接用于糧食生產的資金超過800 億元，全省實際發放耕地地力補貼資金295.92 億元，年均1073 萬戶農戶受益[3]。從2020 年起，對糧食生產面積增加1%的產糧大縣給予每個100 萬～500 萬元的獎補。2020 年水稻、玉米、小麥三大主糧作物保費規模近20 億元，風險保障478 億元；在全省33個年產量5 億kg 以上產糧大縣（市、區）啟動水稻收入保險試點[3]，將保障水平由平均550 元/667m2提高到1450 元/667m2，承保面積達35.93 萬hm2（539 萬畝）。

1.2 筑牢穩產基礎，確保糧食“產得高”強化對永久基本農田的特殊保護，全省劃定永久基本農田392.01 萬hm2（5880.16 萬畝），永久基本農田儲備區5.76 萬hm2（86.45 萬畝）。創新耕地占補平衡管理，建立省級補充耕地指標交易平臺，構建了自主協商調劑、各級平臺交易、省統籌有償配給的省域內補充耕地指標易地調劑機制[4]。建立以績效為導向的耕地保護補償激勵機制，每年對耕地保護工作突出的2個設區市、10個縣（市、區）給予通報表揚，對50個鄉（鎮、街道）各給予200 萬元資金獎勵，并規定將不低于50%的獎勵資金用于本轄區內耕地保護工作成效顯著的村級集體經濟組織[5]。整體推進土地綜合整治和高標準農田建設，優先在支持糧食生產功能區和農產品保護區建設高標準農田。2019 年將高標準農田建設財政補助標準從1500元/667m2提高到1750 元/667m2（含中央預算內資金支持高標準農田建設項目1320 元/667m2）、高效節水灌溉提高到2500 元/667m2。從2020 年開始高標準農田項目資金75%以上用于產糧大縣，主要用于糧食生產。突出科技創新引領，大力實施農業優良品種培育工程和糧食豐產科技工程，切實把“藏糧于技”落到實處。“十三五”以來，累計育成主要糧食作物新品種196個；每年示范稻麥新品種、新技術20 多項，示范面積達100 多萬hm2[6]；優良食味粳稻品種種植面積累計超過400 萬hm2，增產稻谷230 多萬t。

1.3 堅持綠色發展，確保糧食“產得好”耕地輪作休耕試點規模穩步擴大，“十三五”期間實施輪作休耕面積超過20 萬hm2，從2019 年起省財政按照100元/667m2的標準支持蘇南地區整體推進耕地輪作休耕。深入實施糧食綠色高質高效示范創建活動，推廣糧食生產節能減排固碳技術和測土配方施肥，大力開展植保統防統治，加快推進農膜、農藥包裝廢棄物等回收處置和資源化利用，糧食綠色生產步伐不斷加快。加快推廣稻田綜合種養，應用稻漁共作、稻鴨共作等高質高效模式13.33 萬hm2以上。

1.4 堅持融合發展，確保糧食“賣得好”突出發展“糧食+”經濟，延伸糧食產業鏈條，推進優質糧食產業發展，提升糧食產業綜合效益。全力推進“蘇米”品牌創建，制定“蘇米”團體標準，持續3 年推動創建“水韻蘇米”省域公共品牌[7]。宿遷市打造了“泗洪大米”“高墟大米”“宿遷秈米”三大地標品牌，形成了“宿有稻香”區域公共品牌體系。射陽縣堅持實施大米品種、品質、品牌戰略，“射陽大米”初步形成從研發種植到加工銷售的融合發展模式，已建成全省首批現代農業（稻麥）產業技術體系基地，全縣稻麥優新種植面積占比達90%以上，2020 年“射陽大米”品牌價值評估245.32 億元[8]。

1.5 強化流通能力建設，確保糧食“轉得暢”建立涵蓋省、市、縣3 級儲備的地方儲備管理機制，實行省、市、縣分級儲備、分級管理、分級負責的管理體制，管理和運作方式由地方政府確定。全省地方儲備總規模36.5 億kg，蘇南、蘇中、蘇北分別占全省地方儲備規模的49%、20%、31%。增強儲備保供能力，省級儲備規模將在2 年內增加5 億kg，南京、無錫、蘇州已確定擴儲原糧2.8 億kg。積極推進糧食應急體系建設，完善糧食應急狀態和響應措施，增加重點城市糧油供應量。2021 年全省落實糧食應急供應網點2321 家，應急加工企業381 家，應急配送企業81 家，應急儲運企業123 家，應急保障中心26家[9]，全省稻谷、小麥日應急加工能力已分別達6300 萬kg、3500 萬kg。

2 存在的困難和問題

江蘇省人均耕地不足667m2，人多地少、耕地后備資源不足是江蘇的基本省情[10]。隨著全省新型工業化、城鎮化建設的持續推進，發展需求與耕地保護的矛盾日益凸顯，種糧效益下滑、種糧農民老齡化等問題日益嚴重，保障糧食生產壓力越來越大。

2.1 種糧比較效益仍然偏低近年來國內糧食價格持續走低，尤其是稻谷價格，從2012 年就呈波動下滑趨勢，2019 年最低降至不足2.4 元/kg[11]，國家最低收購價變成了天花板價。2020 年在糧食價格上漲的情況下，也僅與2012 年持平，種糧大戶常規年份每667m2平均收益僅200～300 元。由于種糧比較效益較低，種糧大戶支付的土地租金也較低，土地所有者更愿意將耕地流轉給租金更高的蔬菜、瓜果種植大戶，使得糧食生產的勞動力、土地等要素投入受到擠壓，保持糧食面積穩定的壓力較大。

2.2 種糧人員老齡化嚴重目前，江蘇省北部農村田間勞動力普遍在60 歲以上，南部平均年齡近65歲，種田的“老把式”正逐步離開田間勞作，正值青壯年的“農二代”“農三代”受社保政策和工作環境等因素影響，意愿從事一線農業生產的極少。基層農技推廣隊伍也呈人員少、年齡大和知識老化現象，技術推廣和服務力量不足，難以適應和滿足當前糧食生產多主體、多任務、個性化的需求。

2.3 耕地“非農化”“非糧化”現象仍然存在隨著現代設施農業發展、鄉村振興的全面推進，各類新業態用地需求持續增強，與耕地“爭地”現象突出。為獲得更多農業增值收益，各地不同程度存在農戶自主將耕地用于林果種植、水產養殖的現象。此外，部分地區還存在未批先建、邊建邊報等違法違規用地現象。

2.4 糧食生產扶持政策仍需優化中央、省級對產糧大縣的獎補以及地區轉移支付存在額度偏小、力度不足等問題，對緩解財政壓力的效果有限，“產糧大縣、經濟小縣、財政窮縣”的情況依然存在。同時，各級惠農政策普遍要求地方配套，產糧大縣因財力有限很難落實。高標準農田建設標準遠遠低于項目建設實際需求額，據江蘇省測算，項目建設要真正實現高標準，在蘇南地區每667m2約需3500～4500 元，蘇北地區約需3000 元。調研中，沭陽縣華沖鎮種糧大戶和江陰市華西村普遍反映，當前糧食烘干電價仍執行工業電價，未享受農業用電價格，導致糧食烘干成本上升，電費負擔較重。

2.5 種子問題亟待解決本地原生種質資源保護和深度挖掘還不夠，生物育種、基因編輯、智慧農業等前沿領域發展較為滯后，高性能智能化農機裝備開發水平不高，種子企業整體規模不大且創新能力不強，糧食安全和種業自主可控依然存在風險。

3 保障糧食安全生產的對策建議

黨的十八大以來，習近平總書記在不同的場合反復強調，要把中國人的飯碗牢牢端在自己手上，中國人的飯碗應該主要裝中國糧。在2020 年12 月召開的中央農村工作會議上強調，糧食多一點少一點是戰術問題，糧食安全是戰略問題。在新冠肺炎疫情加劇世界動蕩變革的特殊時期，2021 年12 月召開的中央農村工作會議上強調，保障好初級產品供給是重大的戰略性問題。進一步做好確保國家糧食安全工作，要把講政治的要求落實到保障糧食安全工作的各方面和全過程，始終立足國內，基本解決我國人民吃飯問題。

3.1 將國內可持續的綜合生產能力作為確保國家糧食安全的戰略根基嚴格落實地方糧食安全主體責任，主產區、產銷平衡區、主銷區共同承擔保糧食播種面積和穩定糧食產量的任務，主產區要持續增強穩產能力，產銷平衡區一定要守住產銷平衡并力爭富余，主銷區必須在確保面積和產量不下滑的基礎上，切實承擔起確保國家糧食安全的政治、經濟和社會責任，穩步提高自給率。繼續完善穩糧抓糧機制，充分調動起和保護好農民種糧積極性和地方政府抓糧積極性，保證種糧有效益、不吃虧、得實惠。國家應根據建設成本變化，及時調整高標準農田建設支持標準，確保各地高質量完成建設任務。嚴格規范耕地占補平衡，嚴查亂占耕地建房、挖湖造景等“非農化”行為，嚴格控制農用地轉為建設用地、耕地轉為林（園）地等其他類型農用地，劃好永久基本農田重點用于糧食特別是口糧生產的紅線。積極推進種源“卡脖子”技術攻關，加強對自主知識產權生物育種核心技術和產品的研發，加快作物重大品種選育。在穩定產量的基礎上，減少化肥農藥使用量，探索利用生物鏈、植物鏈解決糧食作物病蟲害問題，擴大施用有機肥規模，積極示范推廣成熟適用的綠色技術和綠色品種，提升糧食生產綠色發展水平。加快推動農民職業化，積極培育高素質職業農民、職業經理人等適應發展需要的農業專業人才。

3.2 將必要的儲備能力作為確保國家糧食安全的重要環節以確保口糧絕對安全、防止“谷賤傷農”為底線，堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策，統籌抓好政策收購和市場化收購。綜合考慮糧食生產、消費、庫存、市場和宏觀調控政策等因素，結合歷史經驗，按照確保口糧需求、重點滿足飼料用糧、兼顧工業用糧的原則，科學確定糧食儲備規模，優化區域布局和品種結構。進一步強化地方尤其是主銷區的儲備責任，確保各地足額儲備。出臺激勵政策，引導糧食儲備企業優糧優購、優糧優儲、優糧優價、優糧優銷，促進農民改進種植品種，增加種糧收益。如漣水縣提出對小麥收購企業的小麥收購貸款參考稻谷收購的稻谷收購貸款實行利息補貼。

3.3 將有序流通和資源掌控能力作為確保國家糧食安全的重要支撐加快糧食現代倉儲物流設施建設，統籌布局一批大型糧食物流樞紐，打通供應主動脈；統籌推進成品糧批發市場和零售終端建設，暢通供應微循環。在國家層面盡快制定出臺糧食應急供應點、加工點、配送點的標準要求，同時給予一定經費支持，改善糧食應急設施，確保需要時發揮作用。通過農業“引進來”“走出去”等多種途徑相結合，多元化糧食進口的品種和來源地結構，強化糧食進口的風險預警與防控體系建設，加強對國際貿易鏈條中的薄弱環節、運輸通道及關鍵節點的監控，打造高效穩定的糧源進口體系[12]。

3.4 將完善法律政策作為確保國家糧食安全的重要保障在國家層面出臺與《農業法》《鄉村振興促進法》相配套的專項扶持和保障糧食產業發展的法律法規。盡快制定防止耕地“非農化”“非糧化”專門法律，明確監管標準和邊界，完善處理措施，制止農業結構調整等不合理擠占耕地、擠壓糧食生產。盡快出臺相關政策文件，在現有對農產品初加工電價實行優惠政策的基礎上，逐步將農業電價覆蓋面推廣到糧食精深加工、飼料生產等領域。進一步完善產糧大縣獎勵政策，將常規產糧大縣獎勵系數與縣級財力狀況掛鉤，進一步提高獎勵政策精準性；超級產糧大縣獎勵資金參照常規產糧大縣獎勵資金管理，不再限制資金用途。